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我國農(nóng)村土地權(quán)屬制度創(chuàng)新的思路
我國農(nóng)村土地權(quán)屬制度創(chuàng)新的思路
一、什么是土地所有權(quán)
地所有權(quán)有土地所有權(quán)法律制度和土地所有權(quán)利兩層涵義。前者是指不同類型、根據(jù)統(tǒng)治階級意志規(guī)定的一定土地所有關(guān)系的法律規(guī)范體系。其實質(zhì)是憑借國家的強制力，動用法律武器維護一定的土地所有制關(guān)系。后者是指所有人依法對自己所有的土地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。占有權(quán)，系指土地所有人對土地在事實上地支配權(quán)，即實際控制權(quán)。使用權(quán)是基于土地的性能和用途對自己土地的利用權(quán)，通過對土地的使用，可以滿足土地所有人生產(chǎn)和生活的需要，創(chuàng)造出新的物質(zhì)財富。收益權(quán)，是指土地所有者依法取得自己土地所產(chǎn)生的自然或法定孳息和利益的權(quán)利。處分權(quán)，就是指土地所有人對自己土地命運決定權(quán)。
土地所有權(quán)利的特征是：
�。哂幸欢ㄓ邢扌浴Ｋ渌敭a(chǎn)權(quán)(包括物權(quán)，債權(quán))不同，以它的限制只能是由國家通過法律加以設(shè)定，例如：我國憲法第10條第4款規(guī)定：“任何組織個人不得侵占，買賣或以其他形成非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓�！�(1988年《中華人民共和國憲法修正案》第二條)關(guān)于此項限制的規(guī)定是明確的。
2．具有獨立自主性。它是不依賴于其他權(quán)利而獨立存在的自主占有、使用、收益、處分自己土地的權(quán)利。
3．具有排他性。它是土地所有人與一切其他人之間的法律關(guān)系。它一經(jīng)產(chǎn)生，即與周圍一切不特定的人構(gòu)成權(quán)利義務(wù)關(guān)系。任何人都必須承擔(dān)義務(wù)，不實施妨礙土地所有人行使權(quán)利的行為。
4．是一種完整意義的物權(quán)。它包括對土地的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，是一種最全面、最充分的物權(quán)。這與只能享有土地所有權(quán)中部分權(quán)利的土地使用權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)大不相同。
二、我國土地權(quán)利的歷史和現(xiàn)狀
土地是十分重要的資源，而且是有限的資源。中國更是人多地少，稀缺性更為嚴重。從歷史上來講，政治上很多的動亂，很多的革命都同土地問題有關(guān)，它不僅僅是一個經(jīng)濟問題，而且是一個政治問題，這些年來，圍繞土地問題，社會上很多矛盾在那里集中，是中國不管政治上、經(jīng)濟上都迫切需要解決的一個問題。長期以來，我們的地藉管理，局限在土地行政管理，就是怎樣用行政手段去維護土地的秩序，后來也意識到光這個已經(jīng)不夠了，因為從70年代以來，中國的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化。其主要表現(xiàn)為：第一，土地由“公有公用”轉(zhuǎn)為“公有私用”，土地使用權(quán)在土地權(quán)利體系中的地位日益突出；第二，土地由“不可流轉(zhuǎn)物”變?yōu)椤翱闪鬓D(zhuǎn)物”，地產(chǎn)市場出現(xiàn)并迅速發(fā)展。土地資源已經(jīng)脫離了計劃分配或公用的軌道，現(xiàn)在土地已經(jīng)到了個人或到了單位，由法人來使用土地，土地利益已經(jīng)個體化了，土地利益?zhèn)�體化后，就要形成個人之間在利益分配格局上的權(quán)利，要求建立土地的歸屬和利用的秩序，因此要從土地民事權(quán)利的角度來闡明這個問題。
三、我國土地權(quán)利的體系及其特點
1．維持土地公有的情況下，強化用地人的使用權(quán)地位。中國要搞物權(quán)法，土地權(quán)利必須要立足于中國的現(xiàn)實，但中國的現(xiàn)實是動態(tài)的東西，我們不能看到今天的格局，按這個格局來寫，還要看歷史階段的發(fā)展，從文革結(jié)束到改革開放，我國的土地權(quán)利格局有兩個最重要特點，一個是土地“公有公用”轉(zhuǎn)為“公有私用”，現(xiàn)在無論國有土地或農(nóng)村集體土地，都是私人在使用，這是很大的變化，但土地的終極歸屬——公有制沒有變，這就是目前的格局；第二個特點就是土地開始進入市場，地產(chǎn)市場開始形成。通過市場來調(diào)節(jié)土地資源的供求關(guān)系。
從總的趨勢來講，從公有私用角度來講，重點是保護私用。在維持土地公有前提下，靠強化私用，也就是靠強化用地人的使用權(quán)地位來實現(xiàn)一種私有化、半私有化這樣一種東西。只有這樣才能清晰土地使用權(quán)，獲得物權(quán)法上一種產(chǎn)權(quán)地位，只有有了產(chǎn)權(quán)載體的時候，它才能進入市場進行交易�？扑估碚撜J為，產(chǎn)權(quán)是交易的前提，產(chǎn)權(quán)在法律上要不清楚的話，很難進行正常交易，長期以來，這個問題是比較模糊的。如農(nóng)村中承包經(jīng)營，到底是物權(quán)還是債權(quán)?很多人認為，這是合同上的權(quán)利。農(nóng)民為什么擁有土地?因為有一個承包合同，有一天發(fā)包方終止這個合同，農(nóng)民就得不到保護了，發(fā)包方可以發(fā)給所有人，他憑物權(quán)與債權(quán)的地位在你的土地上采取這種那種行為，所以這個問題涉及到土地資源利益格局，應(yīng)當(dāng)把它明確起來，重新構(gòu)造土地權(quán)利。
聯(lián)產(chǎn)承包制實行后，開始形成個人用地，或以農(nóng)戶為單位的土地使用。這樣的格局強化了使用權(quán)。實際上，1986年起，把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)看成是一種物權(quán)，但沒有用物權(quán)這個詞，而用財產(chǎn)權(quán)和與財產(chǎn)權(quán)相關(guān)的權(quán)利，如他物權(quán)、用物權(quán)，法律機構(gòu)沒有明確地把土地經(jīng)營權(quán)看成是物權(quán)，一個很大的理由是說，土地承包經(jīng)營權(quán)它有一個向前發(fā)展的需要，到目前為止，土地管理局對土地進行登記的時候，農(nóng)村承包經(jīng)營土地權(quán)是不登記的，這就意味著不予明確確認，因
為各國對物權(quán)都是登記保護的，沒有登記意味著你的權(quán)利地位不確定。所以現(xiàn)在我們需要有一個土地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系。
2．土地所有權(quán)非市場化，由土地使用權(quán)充當(dāng)市場交易的權(quán)利載體。在我國，土地使用權(quán)處在一個非常突出的地位，它基本上是與土地所有權(quán)相提并論的，就是說，它代表了這么一個趨勢：現(xiàn)實中國在相當(dāng)長一個時期不會進行國家土地公有權(quán)調(diào)整。因為，公有權(quán)理論有它意識形態(tài)的理由；另一方面也有它現(xiàn)實的理由，就是主張取消土地所有權(quán)公有的人，也不能不承認在目前中國現(xiàn)實條件情況下，還做不到土地私有化。在沒有這個可能的情況下，我們只能承認在土地所有權(quán)公有下，把土地所有權(quán)的內(nèi)在功能移出來，把它放在另外一個權(quán)利載體上，放進土地使用權(quán)里面，把它現(xiàn)實地占有、使用、收益、處分四大權(quán)能放進土地使用權(quán)里面去，讓土地所有權(quán)很多情況下處于休眠狀態(tài)，或者處于無所作為的狀態(tài)，然后把土地使用權(quán)活躍起來，讓它在市場上充當(dāng)土地所有權(quán)本應(yīng)充當(dāng)?shù)慕巧�，名義上土地公有，實際上土地私用本身也是一種所有權(quán)，使用權(quán)利本身也是所有權(quán)一種標記。擁有的使用權(quán)也是一種所有權(quán)，在占有、使用、處分、收益方面也是一個所有者，絲毫不妨礙把土地推向市場，這是有先例的，英美法制中的地產(chǎn)權(quán)，土地歸國王所有，美國是州所有，但你也擁有一種權(quán)利，就是可以不受任何人干擾，受到法律保護，也可使它進入市場，進行交易，實際上滿足了所有權(quán)在市場經(jīng)濟中它所有的功能要求，這就使我們的土地使用權(quán)可以進入市場、可以出租、可以抵押、可以轉(zhuǎn)讓，國務(wù)院條例承認這一點，而所有權(quán)本身是不能周轉(zhuǎn)的，法律把它凍結(jié)起來了。而通過使用權(quán)方式把所有權(quán)的各個功能都分解到民事主體的頭上去了，國家所有權(quán)就是一個名義了，這樣一來，實際上原來的公有就變相私有了，只有走到這一步，才能形成土地市場，才可能形成土地利益，利益得到政策保護，產(chǎn)權(quán)才可能形成。
3．兩種土地所有權(quán)并存的體制。一部分學(xué)者主張土地全部國有化，從理論上說，土地全部國有化，有它的道理。現(xiàn)在集體所有制中的土地，你說它是公有，其實集體是一個小單位，它是一個小公，而不是大公，在南方很多地方集體是以一個村為單位，而有的村最后變成了一個公司，有很多地方集體組織實際上是名存實亡，所謂代表集體的是那幾個村干部、鄉(xiāng)干部，你問誰代表土地集體所有權(quán)，就是那幾個村干部、鄉(xiāng)干部，而其中有些人利用土地所有權(quán)，作為欺詐壓迫農(nóng)民的手段。
要鼓勵農(nóng)民愛護土地，安居樂業(yè)，最好的辦法就是土地歸他自己，但是私有化也很難。國有化后再出租給農(nóng)民，這實際上是倒退到幾百年以前去了，那么怎么辦?只能順其自然，承包經(jīng)營后，形成了現(xiàn)在這么一個格局，那么最好順著這個格局，把農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)強化，強化以后使他獲得一個類似的物權(quán)，或所有權(quán)，通過這個予以逐漸地強化，如果將來某一個時候，水到渠成，集體所有權(quán)已沒有什么存在的意義了，那么就不妨把土地使用權(quán)界定為所有權(quán)，或者就這么個格局維持下去，也沒有什么不可。?為了把使用權(quán)強化起來，就要對所有權(quán)進行限制，最大的一個限制就是堅決貫徹土地所有權(quán)非市場化這么一個方針，因為土地所有這個格局一下子改變不了，如果允許國家以土地所有人的身份拿土地到市場上去交易的話，那么就會形成利益的沖突；所有人和使用人的利益沖突。從法律上講所有權(quán)是高位的，它有可能去做有利自己的事情，這會導(dǎo)致私有私用格局被逐漸削弱。然后政府又開始分配土地，導(dǎo)致計劃經(jīng)濟時代劃撥土地做法的復(fù)活。
4．.實行國有土地使用權(quán)劃撥與出讓“雙軌制”。有一部分是劃撥土地使用權(quán)，一部分是出讓土地使用權(quán)。無償使用土地，效率是非常低的。在現(xiàn)實關(guān)系中，劃撥的土地不能進入市場，如果要進入市場，必須轉(zhuǎn)換成出讓的土地，然后再進入。
今后雙軌制的意義在于，公益性的用地可以無償取得，辦醫(yī)院、學(xué)校、國家機關(guān)采取無償劃撥，那時候這部分土地再進入市場，就要從嚴查處。但是，自1991年發(fā)布土地出讓條例后，需要大量用地的人，千方百計想從國家那里得到劃撥，因為成本低，而且有法律的空子，正常的規(guī)范的土地市場很難發(fā)展建立起來，受到了土地不規(guī)范的隱性市場的沖擊，這對我們今后的經(jīng)濟發(fā)展是很不利的。
5．對集體土地使用權(quán)交易作較大限制。國務(wù)院1991年條例規(guī)定，土地使用權(quán)到期收回后，土地上的建筑物、附著物無償歸國家所有。
6．土地他項權(quán)利。土地他項權(quán)利指除土地使用權(quán)以外的他物權(quán)，從理論上說，它進一步突出了土地使用權(quán)的獨立性和特殊性。關(guān)于土地他項權(quán)利，目前我國還在發(fā)展變化中，很多東西還不確定。
四、現(xiàn)有的土地權(quán)屬制度存在的問題
近兩年農(nóng)村土地問題研究從財產(chǎn)權(quán)界定到土地制度研究，確權(quán)問題已成為推進農(nóng)村土地管理工作的瓶頸和焦點，它涉及土地登記制度建設(shè)、權(quán)屬糾紛處理和農(nóng)村的發(fā)展與穩(wěn)定，涉及能否保護廣大農(nóng)民的權(quán)益和建立農(nóng)民自覺保護耕地機制的大問題。
目前確定農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)存在的問題：一是農(nóng)村集體土地確權(quán)依據(jù)問題。就法律而言，鄉(xiāng)、村、組所有權(quán)是按四固定時的狀態(tài)確定的，但實際中有的界線、面積不詳，有的現(xiàn)有地形地物變化太大已無法辨認。此外土地詳查時權(quán)屬確定只做到行政村一級，一些地方因存在爭議只劃了工作界線，權(quán)屬矛盾擱置下來。二是四荒地權(quán)屬問題。它涉及集體土地和國有土地的爭議，廣東提出“實際使用耕地五年、園地十年以上的歸農(nóng)民集體所有”，值得研究。從政府“退出”角度看，凡可耕作、種植的無主土地應(yīng)歸在該土地上勞作多年的農(nóng)民集體或國有農(nóng)場所有，但涉及到具體使用年限標準的確定需要經(jīng)過大量的調(diào)研后決定。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)權(quán)屬問題。這涉及集體非農(nóng)建設(shè)用地如何依法有序流轉(zhuǎn)。目前這方面問題很多，需要深入調(diào)研。此外，我國加入WTO后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地有可能成為外國企業(yè)投資的目標，因為它可以借鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)、重組之機低價征購甚至無償占用土地。對此也需要預(yù)先制定有關(guān)政策。
五、我國土地權(quán)屬制度創(chuàng)新的思路
迄今為止，中國所有關(guān)于土地制度的改革的措施都傾向于穩(wěn)定農(nóng)村家庭承包責(zé)任制：如維持家庭承包制度基本不變；1998年在原有的承包期快要到期的時候，讓農(nóng)戶在承包期15年基礎(chǔ)上再承包土地30年；“生不增田，死不減田”；禁止基層組織隨意調(diào)整土地權(quán)；明確使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓等等。但是，所有這些舉措實際上都無法觸動土地問題的關(guān)鍵所在。海內(nèi)外的農(nóng)村問題專家們曾經(jīng)提出，為了解決中國土地制度中存在的問題，中國應(yīng)當(dāng)引入一種土地永久使用權(quán)制度。對土地的承包經(jīng)營權(quán)不應(yīng)當(dāng)是所謂的15年、30年、也不是50年、70年、100年，而至少應(yīng)當(dāng)是能夠橫跨好幾代人的制度安排，甚至永遠如此。目前農(nóng)村的地權(quán)制度有兩大類問題，第一類是農(nóng)民的承包權(quán)和土地使用權(quán)相當(dāng)不完整。如現(xiàn)存的糧食定購體制(糧食供應(yīng)壓力大，強制性的種植計劃，低價格的農(nóng)產(chǎn)品收購)，是一項全面制約農(nóng)民土地使用權(quán)的制度安排。在這個盤剝農(nóng)民的制度下，農(nóng)民種植作物的選擇權(quán)、生產(chǎn)決策權(quán)，農(nóng)產(chǎn)品的收益權(quán)和處分權(quán)都是不完整的。如果不引進永久土地使用權(quán)制度，農(nóng)民承包權(quán)和土地使用權(quán)被割裂的情形仍然無法解決。
能夠解決第一類型地權(quán)問題的藥方不是土地永久使用權(quán)，而是必須消除目前存在的限制農(nóng)民土地使用權(quán)的諸因素，最大限度地拓展和延伸現(xiàn)實土地使用權(quán)的內(nèi)涵和外延。使“單一使用權(quán)拓展到占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)”。
根據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)村中渴望永久土地使用權(quán)的農(nóng)民基本上是以糧食生產(chǎn)為主要收入來源的農(nóng)民，從整體上講，農(nóng)民最感興趣的是土地的收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，農(nóng)民對自由轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)尤其感興趣。如果土地承包權(quán)、土地使用權(quán)是完整的，農(nóng)民當(dāng)然可以將土地進行轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、租賃、繼承、抵押、讓土地的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分家，穩(wěn)定的承包權(quán)還能為農(nóng)民帶來更多的財產(chǎn)利益，例如，比較穩(wěn)定的土地權(quán)利將會提高農(nóng)民獲得貸款的機會，如果農(nóng)民在自己承包的土地上擁有這些權(quán)利，土地私有化方案未必便是最好的地權(quán)制度改革選擇。國際上的經(jīng)驗表明，土地不實行私有，只要建立合理的土地使用權(quán)制度，也能夠激勵投入和積累，也有條件提高土地實際利用效率。
如何使界定清楚的土地承包權(quán)和土地使用權(quán)成為法律下神圣的權(quán)利是目前必須解決的另一個問題。有觀點認為，“農(nóng)民的土地承包權(quán)不能很好落實，重要原因是我們還沒有在法律理念上把土地承包權(quán)當(dāng)作農(nóng)民神圣不可侵犯的財產(chǎn)權(quán)利。土地承包權(quán)、使用權(quán)也是財產(chǎn)權(quán)的一種形式，的確需要神圣化，否則，農(nóng)村的第一步改革便沒有最終完成。但是，權(quán)利的神圣化或者記載權(quán)利的法律的神圣化，全然不是宣示的結(jié)果，權(quán)利的神圣性歸根到是一種力量對比所引出的后果而已。
在臺灣，農(nóng)業(yè)改革的兩大成就是：土地改革和農(nóng)會建設(shè)。土地改革的功能界定了土地的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)會制度的建設(shè)則使產(chǎn)權(quán)制度的改革建立在農(nóng)民的集團力量之上。在現(xiàn)代社會，個人的權(quán)利和群體的權(quán)利就是建立在這種多元的集團力量之上的�？偠灾袊r(nóng)村地權(quán)的問題的根子出在農(nóng)民與政府力量對比的關(guān)系上。農(nóng)民太弱小，政府太強大，農(nóng)民既無法使自己的意志上升為法律，更無法在政府侵犯法律界定的權(quán)利時去捍衛(wèi)權(quán)利。產(chǎn)權(quán)界定的核心是限制政府行為能力，如果無法限制政府行為能力，產(chǎn)權(quán)界定便是徒勞。
綜上所述，我國農(nóng)村土地權(quán)屬制度亟待創(chuàng)新，以下是較有可行性的幾個思路和措施：
1．明確提出在全國完善第二輪土地制度的要求。一方面，在沒有開展或完成第二輪土地承包工作的地方，由上級政府派出工作組督促盡快按政策和法律要求完成第二輪土地承包；另一方面，在“已經(jīng)完成”第二輪土地承包的地方，可以采取“復(fù)查”等方式依法糾正不合法承包合同和其他錯誤做法，同時為農(nóng)戶簽訂承包合同頒發(fā)土地承包經(jīng)營合同和土地承包經(jīng)營權(quán)(或使用權(quán))證。使“兩證”發(fā)放率達90以上。
2．盡快出臺《中國農(nóng)村土地使用權(quán)法》。用法律對土地承包制度有關(guān)重要問題作出規(guī)定，強制約束農(nóng)村按法律進行土地制度安排。
3．農(nóng)業(yè)土地制度按排必須強調(diào)公平優(yōu)先，尤其是起點公平，在公平的基礎(chǔ)上通過土地流轉(zhuǎn)解決效率問題，這是中國農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。
4．必須強化農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的排他性，讓所有者、使用者都有能力屏蔽非法侵權(quán)行為。嚴禁在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、綜合開發(fā)、規(guī)模經(jīng)營中非法侵犯農(nóng)民集體和個人土地權(quán)益。
5．必須采取得力的法律和制度措施保證婦女與男子在事實上有平等的土地權(quán)。
6．“四類荒地”承包經(jīng)營的矛盾大于耕地，因此必須有計劃地開發(fā)利用“四荒地”，從環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展的整體上進行規(guī)劃。
7．農(nóng)民土地權(quán)益保障與農(nóng)村民主政治發(fā)展緊密相關(guān)，因此必須加快農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。
8．通過特別立項，組織力量對新的農(nóng)村土地立法和制度安排涉及的一些重大理論和法律條文問題進行研究，比如：立法的指導(dǎo)思想、法律名稱(是承包法還是使用權(quán)法)和調(diào)整范圍、所有權(quán)和使用權(quán)的界定、承包期限內(nèi)是否調(diào)整土地、耕地的抵押、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、承包地繼承、合同糾紛調(diào)解、與其他相關(guān)法律的一致性等問題進行深入研究�！胺段南壬卑鏅�(quán)所有
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