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略論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能錯(cuò)位
略論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能錯(cuò)位
關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù) 行政化壓力型體制
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán)組織，是地方各級(jí)人民政府中的最低層級(jí)，直接面向農(nóng)民工作，負(fù)責(zé)黨和國(guó)家政策、法律的貫徹與執(zhí)行，并以國(guó)家政權(quán)者的身份規(guī)劃和組織鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)的建設(shè)，為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。中國(guó)是農(nóng)村地區(qū)大、農(nóng)業(yè)人口多的農(nóng)業(yè)大國(guó)，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家行政體系中的最低一級(jí)政權(quán)，卻承擔(dān)著重要責(zé)任，其履行職責(zé)狀況直接關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，對(duì)整個(gè)國(guó)家和社會(huì)有重大影響。但目前中國(guó)很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻存在著非常明顯的職能錯(cuò)位現(xiàn)象，這種狀況極大地制約著這些農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)政治穩(wěn)定。
一、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能錯(cuò)位現(xiàn)象
按照現(xiàn)代政府理論，政權(quán)存在的理由和基礎(chǔ)就是運(yùn)用稅收等形式收取上來(lái)資金，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。一般說(shuō)來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入由國(guó)家預(yù)算收入資金、預(yù)算外資金和自籌資金組成，其中來(lái)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的上繳利潤(rùn)和管理費(fèi)、各種集資和罰款等的自籌資金是其主要收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)政上主要依賴(lài)于鄉(xiāng)村稅收。統(tǒng)計(jì)資料顯示，1986-1992年間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中，預(yù)算內(nèi)收入所占比重呈逐年下降趨勢(shì)，而預(yù)算外收入和自籌資金收入的比重則呈較快上升勢(shì)頭。其中，預(yù)算外收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的比重上升了41.68，自籌資金收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的比重從11.72上升到21.47，增長(zhǎng)了83.19，增幅為預(yù)算外收入的1倍�？梢�(jiàn)，1986年-1992年我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，由自籌資金收入拉動(dòng)的特征尤為明顯，而這意味著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重。公共財(cái)政原則要求"取之于民，用之于民"，但在現(xiàn)行行政體制下，很多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)卻是收取稅費(fèi)和配合縣市政府開(kāi)展工作，很少向鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)。
從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都把自己的工作重點(diǎn)放在上級(jí)派下來(lái)的硬指標(biāo)工作上，或僅僅限于上級(jí)派下來(lái)的工作上，如計(jì)劃生育和催糧派款等，甚至為迎合上級(jí)要求大搞所謂"政績(jī)工程"，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的小城鎮(zhèn)草坪、廣場(chǎng)等招牌建筑，嚴(yán)重浪費(fèi)農(nóng)村有限的公共資源，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自身利益驅(qū)動(dòng)下，忙于為上級(jí)政府服務(wù)時(shí)，對(duì)于自身應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)、為農(nóng)民提供生產(chǎn)服務(wù)、管理社會(huì)治安、發(fā)展農(nóng)村教育文化事業(yè)、保護(hù)國(guó)土資源和生態(tài)環(huán)境等"軟工作"卻缺乏應(yīng)有的積極性，對(duì)農(nóng)民提出來(lái)的要求和需要解決的問(wèn)題，更是無(wú)心理睬，致使農(nóng)民的社會(huì)治安、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通道路、水利設(shè)施、環(huán)保等方面的基本需求無(wú)法滿(mǎn)足，農(nóng)民的生存環(huán)境不斷惡化�？梢哉f(shuō)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上處于一種被動(dòng)運(yùn)作和職能錯(cuò)位的狀態(tài)。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)上級(jí)政府的代理職能，致使其難以有效提供農(nóng)民需要的公共產(chǎn)品。但農(nóng)民也是理性的經(jīng)濟(jì)人，在他們的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)日益沉重而獲得的公共服務(wù)卻嚴(yán)重匱乏時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不滿(mǎn)情緒便日益高漲，產(chǎn)生了農(nóng)民和基層政權(quán)間的緊張和沖突。調(diào)查顯示，與80年代比較，90年代的鄉(xiāng)村沖突明顯增加，而最近兩三年，嚴(yán)重沖突事件比90年代末有所減少。但是，值得重視的問(wèn)題是，在嚴(yán)重沖突事件有所減少的同時(shí)，基層政府和農(nóng)民的緊張關(guān)系卻明顯蔓延，緊張關(guān)系的主要特征是農(nóng)民對(duì)干部不信任、不接觸�？梢�(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府"對(duì)上服務(wù)、向下要錢(qián)"的職能錯(cuò)位現(xiàn)象使其面臨著合法性危機(jī)。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯(cuò)位的原因分析
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府"對(duì)上服務(wù)、向下要錢(qián)"的職能錯(cuò)位現(xiàn)象是有其深層原因的�？偟膩�(lái)說(shuō)，主要是行政化控制、壓力型行政體制、財(cái)政危機(jī)和動(dòng)力機(jī)制不健全等四個(gè)方面導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上負(fù)責(zé)有余而對(duì)下負(fù)責(zé)不足，不能有效向農(nóng)村提供必需的公共服務(wù)，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)不足。
1.行政化控制致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力太小，難以對(duì)農(nóng)村提供公共服務(wù)
作為一個(gè)后發(fā)國(guó)家，現(xiàn)代化是中國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家繁榮富強(qiáng)和人民富裕幸福的必由之路，二十世紀(jì)的中國(guó)歷史在一定意義上是一部現(xiàn)代化史，二十世紀(jì)的中國(guó)政治也相應(yīng)呈現(xiàn)出"行政吸納政治"的特色。新中國(guó)建立以后采取以行政過(guò)程吸納政治過(guò)程的辦法，在地方行政建制中用行政化完全取代自治化，以更有力地貫徹國(guó)家方針、政策，加速實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化目標(biāo)。國(guó)家為盡快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化，確保對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的資源提取并促進(jìn)國(guó)家認(rèn)同在鄉(xiāng)村社會(huì)的傳播，加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村基層政權(quán)的控制。
國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政化控制主要通過(guò)"強(qiáng)書(shū)記、弱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)"的干部配置模式，以及人事權(quán)、財(cái)政權(quán)由縣政府控制這兩方面加強(qiáng)。盡管在1983年，中共中央、國(guó)務(wù)院就發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立政府的通知》，要求在鄉(xiāng)一級(jí)建立黨委、政府和經(jīng)濟(jì)組織三個(gè)機(jī)構(gòu)，實(shí)行黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)。但"黨治"作為行政化的一種特殊方式在"強(qiáng)書(shū)記、弱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)"的干部配置模式下并沒(méi)有被削弱。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，黨的權(quán)力占支配地位，黨委書(shū)記是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的"一把手"。這種"強(qiáng)書(shū)記、弱鄉(xiāng)長(zhǎng)"的權(quán)力設(shè)置模
式確立了黨委書(shū)記的權(quán)威地位，樹(shù)立了黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為黨的路線(xiàn)、方針、政策的執(zhí)行機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)難以開(kāi)展工作。另外，縣政府控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聽(tīng)命于縣政府。雖然《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，但在實(shí)際運(yùn)行中卻由縣常委會(huì)討論決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人，縣委組織部考察，然后交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)投票通過(guò)。在財(cái)政體制上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級(jí)政權(quán)并有一級(jí)財(cái)政，但實(shí)際上，鄉(xiāng)的主體財(cái)政由縣控制�？h政府控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事任免權(quán)和財(cái)政權(quán)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有無(wú)條件地執(zhí)行上級(jí)決定的任務(wù)而缺乏根據(jù)實(shí)際獨(dú)立決策的權(quán)力，也就自然無(wú)從談起向鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)。
行政化的國(guó)家政權(quán)建設(shè)，是世界現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)普遍現(xiàn)象，是"后發(fā)"社會(huì)實(shí)行"追趕"戰(zhàn)略的方式。這種方式反映在中國(guó)就是建立了一種以中央集權(quán)、行政命令、等級(jí)官僚為特征的國(guó)家制度。國(guó)家政權(quán)的行政化對(duì)鄉(xiāng)村基層政權(quán)強(qiáng)調(diào)的是集權(quán)而非分權(quán)，是控制型政府而非服務(wù)型政府�？梢哉f(shuō)，"強(qiáng)書(shū)記、弱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)"的權(quán)力設(shè)置模式和人事權(quán)、財(cái)政權(quán)的缺失使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以確立主體地位，成為一級(jí)完備的基層政府組織，是中國(guó)行政化控制的必然結(jié)果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的無(wú)權(quán)狀況使其難以承擔(dān)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的任務(wù)。
2.壓力型行政體制造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不堪重負(fù)，缺乏精力向鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)
在壓力型行政體制中，上級(jí)機(jī)關(guān)制定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，并加以具體化和數(shù)字化后，以指標(biāo)和任務(wù)的形式分派給各個(gè)下級(jí)行政組織，并以這些指標(biāo)、任務(wù)的完成情況作為評(píng)價(jià)、考核的主要依據(jù)，下級(jí)機(jī)關(guān)官員的升遷、榮譽(yù)都和完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)掛鉤，承受著來(lái)自上級(jí)行政機(jī)關(guān)的巨大壓力。
當(dāng)前中國(guó)上下級(jí)政府間的關(guān)系呈現(xiàn)出高度僵化、向上集中的特征，下級(jí)政府對(duì)于上級(jí)政府層層下達(dá)的數(shù)量化的任務(wù)沒(méi)有任何商議權(quán)和保留權(quán)，只能按時(shí)完成，否則便會(huì)面臨"一票否決"的困境。這種層層傳遞甚至加碼的工作壓力最終都要全部由國(guó)家最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)完成。由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)上級(jí)意圖和任務(wù)而忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)下層政府的工作自主權(quán)，往往使鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成了單純完成上級(jí)任務(wù)的工作機(jī)器。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能選擇對(duì)上負(fù)責(zé)，調(diào)動(dòng)一切資源來(lái)完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)，從而無(wú)暇顧及鄉(xiāng)村的公共產(chǎn)品需求。即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向鄉(xiāng)村提供了公共服務(wù)，也是在上級(jí)政府決策下進(jìn)行的強(qiáng)制性供給，而農(nóng)戶(hù)真正需要的服務(wù)卻提供不足。壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較濃的行政管理色彩，較弱的服務(wù)色彩致使其對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)有效供給不足，不能滿(mǎn)足農(nóng)戶(hù)需求。
3.財(cái)政危機(jī)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共產(chǎn)品的能力大大削弱
自上個(gè)世紀(jì)80年代改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，舉世矚目。但就在經(jīng)濟(jì)不斷騰飛的背景下，中國(guó)的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻在近些年來(lái)陷入了越來(lái)越的財(cái)政危機(jī)。最近的許多統(tǒng)計(jì)和調(diào)查都表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政危機(jī)具有一定的普遍性和嚴(yán)重性。據(jù)資料披露，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上個(gè)世紀(jì)共留下了2000億元的龐大債務(wù)，其中河南省的情況最嚴(yán)重，據(jù)河南省財(cái)政部門(mén)的統(tǒng)計(jì)，全省2100個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前總負(fù)債95億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債489萬(wàn)元，全省90以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有負(fù)債，其中負(fù)債1000萬(wàn)元以上的有179個(gè)。
據(jù)對(duì)較早進(jìn)行農(nóng)村改革的安徽省的統(tǒng)計(jì)，截至1998年底，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)總額為59.23億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債303.91萬(wàn)元。該省宿州市甬橋區(qū)的資料表明，29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有25個(gè)負(fù)債，負(fù)債面達(dá)86。另?yè)?jù)湖南省農(nóng)辦、省財(cái)政廳的調(diào)查，全省1000多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共負(fù)債85.4億元，負(fù)債面高達(dá)88.2，一些負(fù)債比較嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至在1999年就吃完了2003年的財(cái)政預(yù)算。該省芷江縣1998年全縣29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額2431萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債84萬(wàn)元，負(fù)債面100。四川省農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)的調(diào)查研究表明，四川省近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債呈急劇上升趨勢(shì)，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。據(jù)陜西省農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)對(duì)30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年的財(cái)政收入已不足以支付教師和干部工資，拖欠工資相當(dāng)普遍，有的教師和干部已有好幾個(gè)月沒(méi)有發(fā)工資。由于多年積累，目前大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已背上了債務(wù)，有的高達(dá)數(shù)百萬(wàn)之巨。由此看來(lái)，除少數(shù)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)不存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)問(wèn)題外，中西部各省區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍都存在較為嚴(yán)重的財(cái)政問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政危機(jī)確實(shí)既普遍又嚴(yán)重。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政危機(jī)是由債務(wù)因素、體制性因素、收入渠道小、財(cái)稅上繳多、機(jī)構(gòu)龐大冗員過(guò)多等多方面因素造成的，其中壓力型行政體制造成的機(jī)構(gòu)臃腫和1994年實(shí)行的分稅制導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少是根本性原因。
1994年分稅制實(shí)行后，中央政府通過(guò)控制能夠帶來(lái)更多財(cái)政收入的稅種與制定有利于中央政府的稅收分享比例，使中央政府的財(cái)政狀況得到了巨大好轉(zhuǎn)。這種利益上收的做法得到了地方各級(jí)政府的相繼效仿。在"條塊分割"體制下，有相當(dāng)一部分從鄉(xiāng)村汲取的稅費(fèi)，通過(guò)"條條"被上級(jí)政府部門(mén)拿走；另一方面，另一些鄉(xiāng)村資源則通過(guò)逐級(jí)"財(cái)政包干"及自上而下嚴(yán)重失衡的分稅制，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政直接流向上級(jí)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際所得非常少，分稅制后留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定稅收都是一些分散、小額、難收的稅種。在"權(quán)力支配財(cái)富"格局中，處于行政體系最底端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了最大的受害者。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和人員工資的費(fèi)用急劇增加，造成鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出的不斷擴(kuò)大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)的日益沉重，使其陷入生存困境。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政危機(jī)導(dǎo)致其行為變異，在運(yùn)行過(guò)程中越來(lái)越把自身存在作為重要目標(biāo)，組織越來(lái)越具有自利性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)自身利益的日益關(guān)注進(jìn)一步發(fā)展便出現(xiàn)了目標(biāo)替代現(xiàn)象，由于生存困境和體制缺陷的交互作用，鄉(xiāng)村基層組織作為公共權(quán)力部門(mén)，自利性目標(biāo)在一定程度上取代了公共目標(biāo)，為公共目標(biāo)工作演變成為自己工作。在一些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎已經(jīng)完全喪失了其提供公共服務(wù)的本來(lái)職能，變成了一個(gè)追求自我利益最大化的贏利性組織�？梢�(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政危機(jī)不僅致使其供給公共產(chǎn)品的能力大大削弱，而且導(dǎo)致其對(duì)公共服務(wù)職責(zé)的淡漠，從而使鄉(xiāng)村社會(huì)公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重匱乏。
4.動(dòng)力機(jī)制不健全致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共服務(wù)的積極性不高
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政體系中的基層政權(quán)，其提供公共服務(wù)的動(dòng)力來(lái)自于上級(jí)政府的激勵(lì)和鄉(xiāng)村民眾的壓力。但在目前，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績(jī)的評(píng)價(jià)以及干部個(gè)人的升遷權(quán)掌握在向鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配任務(wù)的縣級(jí)政府，而不是直接與政府行為有利害關(guān)系的農(nóng)民手中，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)鄉(xiāng)村的公共產(chǎn)品供給處于上無(wú)激勵(lì)拉動(dòng)下無(wú)壓力推動(dòng)的境況。
在縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作考核中，公共服務(wù)只是一個(gè)很小部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大量精力花費(fèi)在上級(jí)安排的各種任務(wù)和考核上，這些工作往往只有服務(wù)的形式而無(wú)服務(wù)的內(nèi)容，很多東西表現(xiàn)為掛牌子，刷標(biāo)語(yǔ)，報(bào)材料表格之類(lèi)的內(nèi)容。而且，縣政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的許多工作諸如計(jì)劃生育、社會(huì)治安、稅費(fèi)征收等等都是上級(jí)政府可以實(shí)行"一票否決"的硬任務(wù)，作為國(guó)家最基層行政組織的工作人員并不能從"承包任務(wù)"中獲得相應(yīng)的政治激勵(lì)。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員由于人數(shù)眾多，素質(zhì)相對(duì)較低，其向上升遷的路徑和機(jī)會(huì)也就十分有限。上級(jí)政府不重視，一票否決制和升遷機(jī)會(huì)少等因素致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)的積極性不高。
另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也缺乏來(lái)自鄉(xiāng)村民眾要求提供公共產(chǎn)品的壓力。中國(guó)為加速經(jīng)濟(jì)趕超，盡快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，選擇了以滿(mǎn)足最低公共產(chǎn)品需要為目標(biāo)和重城市輕農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給政策。長(zhǎng)期以來(lái)，這種城鄉(xiāng)公共品供給差異政策在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村公共品供給訴求能力極低。談及鄉(xiāng)村干部的服務(wù)狀況，許多農(nóng)民僅要求他們"少收點(diǎn)錢(qián)"、"少干點(diǎn)壞事"，想不到也不敢向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出公共服務(wù)的問(wèn)責(zé)。"這種無(wú)語(yǔ)可說(shuō)或有話(huà)說(shuō)不出的失語(yǔ)狀態(tài)，既說(shuō)明農(nóng)民沒(méi)有關(guān)于服務(wù)需求的權(quán)利表達(dá)，也說(shuō)明基層組織確實(shí)沒(méi)有真正把自己定位于為農(nóng)民服務(wù)。"再者，公共物品具有供給的連帶性和排除他人消費(fèi)的不可能性，這就為"搭便車(chē)"現(xiàn)象的廣泛存在提供了可能。公共產(chǎn)品的非排他性造成很多農(nóng)民既想分享利益又不愿承擔(dān)成本的"搭便車(chē)"現(xiàn)象，致使村民對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的有效表達(dá)程度低。可見(jiàn)，在缺乏上級(jí)政府的合理激勵(lì)和下級(jí)鄉(xiāng)村民眾的適當(dāng)壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以被調(diào)動(dòng)起來(lái)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)提供有效公共服務(wù)，致使鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給不足。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)走向何處
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府"對(duì)上服務(wù)、向下要錢(qián)"的錯(cuò)位造成鄉(xiāng)村社會(huì)公共服務(wù)的缺位和農(nóng)民的失語(yǔ)，致使基層組織和農(nóng)民之間的疏離及農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的不滿(mǎn)和失望。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的嚴(yán)重不足導(dǎo)致其合法性地位動(dòng)搖，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須進(jìn)行改革以走出困境。圍繞這一問(wèn)題，學(xué)者們提出了各種思路，綜合這些思路，不外乎以下三種情況：一是主張加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將它建設(shè)成為一級(jí)完備的基層政府組織；二是主張?zhí)摶l(xiāng)鎮(zhèn)政府，將它改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行"縣政鄉(xiāng)派"；三是主張撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行類(lèi)似于村民自治的"鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治"。其實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的關(guān)鍵不在于"加強(qiáng)"或"撤消"與否，而在于它的職能轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。重新對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行角色和職能定位，解決其職能錯(cuò)位問(wèn)題，需要從政治體制方面進(jìn)行思考，并進(jìn)行相應(yīng)的改革。
1.合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)
我國(guó)政府體制在各級(jí)政府間關(guān)系上的一個(gè)顯著特點(diǎn)是，只關(guān)注權(quán)限程度大小的區(qū)分，而不重視事權(quán)范圍的分工。除有些權(quán)力如外交權(quán)、軍事權(quán)等為中央政府所獨(dú)享以外，其它各級(jí)政府的事權(quán)差不多沒(méi)有分工，所不同的是對(duì)同一事權(quán)的處理權(quán)限隨政府級(jí)別的高低而有所區(qū)別。這一點(diǎn)可以由從國(guó)務(wù)院到縣市級(jí)政府的部門(mén)設(shè)置的高度對(duì)口性和一致性清楚地看出來(lái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盡管機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單，不要求與上級(jí)政府對(duì)口，但是來(lái)自上級(jí)政府的行政任務(wù)卻一點(diǎn)也不少，因此才有"上面千條線(xiàn)，下面一根針"的說(shuō)法。
而西方國(guó)家普遍的做法卻是不同級(jí)別的政府職能有所側(cè)重、事權(quán)有一定的分工。如在英國(guó)，郡政府一般負(fù)責(zé)警務(wù)、消防、教育和社會(huì)福利等事務(wù)，區(qū)政府擔(dān)負(fù)住房管理和環(huán)境保護(hù)等事務(wù)，最基層的教區(qū)或社區(qū)管理喪葬火化、人行道和體育娛樂(lè)設(shè)施等。在美國(guó)，由于它是聯(lián)邦制的國(guó)家，在聯(lián)邦與州之間存在著權(quán)限的劃分是自不必說(shuō)的，但需要指出的是，組成聯(lián)邦的各州在自己的州內(nèi)都實(shí)行的是州內(nèi)單一制，州內(nèi)部的結(jié)構(gòu)形式與中國(guó)幾乎相同。不過(guò)美國(guó)各州的政府卻存在著非常明顯的事權(quán)的劃分，一般而言，涉及到教育、福利、發(fā)放行業(yè)執(zhí)照、調(diào)整家庭婚姻關(guān)系等方面的權(quán)力由州行使；而諸如消防、衛(wèi)生、市政、地方治安等事權(quán)都交給地方政府來(lái)做；具有自治權(quán)的市鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)處理的事務(wù)嚴(yán)格限于地方性的需要，如鋪路、安裝街燈、供應(yīng)自來(lái)水、治安與消防、處理垃圾等。
西方國(guó)家在各級(jí)政府間合理劃分事權(quán)的做法既明確了各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限，又減少了不必要的機(jī)構(gòu)設(shè)置，對(duì)于中國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革具有直接的借鑒意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)直接與農(nóng)民打交道的基層政權(quán)，對(duì)其進(jìn)行改革，必須首先明確它該管什么，不該管什么，哪些應(yīng)該重點(diǎn)管，哪些只要一般管，哪些該直接管，哪些該間接管。一般說(shuō)來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)直接提供公共安全、民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社區(qū)醫(yī)療等受益范圍限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共品，而那些屬于主要利益外溢的公共產(chǎn)品，如對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全國(guó)人民生活有影響的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)教育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫等，則不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來(lái)承擔(dān)。
2.確立各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則
合理劃分事權(quán)是糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯(cuò)位的基礎(chǔ)，但事權(quán)的行使和完成需要財(cái)權(quán)作保障，因而擁有與事權(quán)相一致的財(cái)權(quán)就成了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。我國(guó)目前的財(cái)政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了過(guò)多的事權(quán)，但財(cái)權(quán)卻多由縣政府控制，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府窮于應(yīng)付上級(jí)政府下派的各種任務(wù)，而無(wú)力顧及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求。因此，我國(guó)政治體制改革應(yīng)在合理、清晰地劃分各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，確立各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，將不適當(dāng)下放的事權(quán)上收，或在事權(quán)不上收的情況下，加大中央和省級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政危機(jī)，適度重新調(diào)整中央與地方，省與市，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)政分配關(guān)系，在目前是一個(gè)必要的舉措。同時(shí)，對(duì)屬于上級(jí)政府的事權(quán)卻下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的，應(yīng)遵循"誰(shuí)派任務(wù)誰(shuí)花錢(qián)"的原則，由下派任務(wù)的那級(jí)政府提供相應(yīng)的財(cái)政支持，不能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既受累又出錢(qián)。
3.尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相對(duì)自主地位
中國(guó)傳統(tǒng)上是一個(gè)中央集權(quán)的單一制國(guó)家，中央政府保留著比較大的權(quán)力，這是由中國(guó)的歷史文化特征和當(dāng)前所處的特殊國(guó)情所決定的。盡管當(dāng)前在中國(guó)也存在著中央與地方權(quán)力劃分的問(wèn)題，但是上下級(jí)政府之間的僵化的自上而下的控制關(guān)系、基層政府相對(duì)自主權(quán)的過(guò)分萎縮等，仍然是政府間關(guān)系中的一個(gè)突出問(wèn)題。
當(dāng)前中國(guó)上下級(jí)政府間的關(guān)系呈現(xiàn)出高度僵化、向上集中的特征，下級(jí)政府對(duì)于上級(jí)政府層層下達(dá)的數(shù)量化的任務(wù)沒(méi)有任何商議權(quán)和保留權(quán)，只能按時(shí)完成，否則便會(huì)面臨"一票否決"的困境。這種層層傳遞甚至加碼的工作壓力最終都要全部由國(guó)家最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)完成。由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)上級(jí)意圖和任務(wù)而忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的自主權(quán)，往往使鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成了單純完成上級(jí)任務(wù)的工作機(jī)器。上級(jí)政府布置的這些工作有的是合理和必要的，有的則顯然是值得商榷的。
民主不僅僅意味著國(guó)家政權(quán)要有人民的選舉、人民的參與，也意味著各級(jí)政府之間的相互尊重和平等的商議權(quán)、討論權(quán)和知情權(quán)，尤其是基層政府相對(duì)于上級(jí)政府或部門(mén)的相對(duì)自主權(quán)、表達(dá)權(quán)以及商議權(quán)等，而且還意味著上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、尤其是基層政府所應(yīng)有的起碼的尊重。因此，確立各級(jí)政府的相對(duì)自主性，尤其是確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)這樣最低一級(jí)的政府的自主性，對(duì)中國(guó)政府體制改革來(lái)說(shuō)也是一個(gè)值得考慮的問(wèn)題。
4.加強(qiáng)人民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督制約
民主政治的一個(gè)重要特征就是人民能夠通過(guò)制度化的途徑，有效地控制和監(jiān)督政府，使每一級(jí)政府都要對(duì)自己的人民負(fù)責(zé)。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度賦予了各級(jí)人民代表大會(huì)的地位，代表人民選舉政府官員、監(jiān)督政府、進(jìn)行重大決策，完全符合現(xiàn)代民主政治的精神。
但是我國(guó)政府體制在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，人民群眾對(duì)各級(jí)政府和官員的控制和監(jiān)督卻非常有限；相反，在自上而下的壓力型體制下各級(jí)政府及官員的升遷較多地掌握在上級(jí)政府手中，因此他們往往是對(duì)上負(fù)責(zé)多于對(duì)下負(fù)責(zé)，人民群眾無(wú)法對(duì)政府形成有效的控制和監(jiān)督。這就會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)后果，一是使各級(jí)政府缺乏自主性和獨(dú)立性，對(duì)上級(jí)政府有較大的依附性，這一點(diǎn)在最低一級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上體現(xiàn)得最為明顯。二是使人民對(duì)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和財(cái)政支出等最基本問(wèn)題都沒(méi)有發(fā)言權(quán)，造成政府人員膨脹、支出無(wú)度。在這一點(diǎn)上，西方國(guó)家的地方政府為我們提供了非常好的例證，它們能夠?qū)ι霞?jí)政府保持相對(duì)的獨(dú)立性，但對(duì)轄區(qū)內(nèi)的人民卻高度負(fù)責(zé)，對(duì)如何花納稅人的錢(qián)精打細(xì)算。
因此，對(duì)當(dāng)前中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，建立起人民對(duì)政府的制度化的控制和監(jiān)督，一是可以避免不必要的財(cái)政開(kāi)支和浪費(fèi)，二是可以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主體地位，增強(qiáng)它們的自主性和獨(dú)立性。
總之，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，對(duì)其重新進(jìn)行角色和職能定位，就是要擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)基層政權(quán)組織的自主性和增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于農(nóng)民的責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)其由行政型政府到服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，從壓力型政府向自主型政府的轉(zhuǎn)變，樹(shù)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為民服務(wù)意識(shí)，以贏得民眾的認(rèn)可和支持，增強(qiáng)其作為基層政權(quán)的合法性。
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