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關(guān)于農(nóng)村金融改革的幾點思路
此次會議的主題“民營經(jīng)濟和中國發(fā)展”，是中國經(jīng)濟發(fā)展中具有重要討論意義的題目之一，從我國金融界來看，目前絕大多數(shù)銀行是國有的,雖然有一部分股份制商業(yè)銀行，但股份多元化是逐步發(fā)生的,目前還談不上民營，最接近民營經(jīng)濟的可能就是我們將來的農(nóng)村金融組織。農(nóng)村金融是比較基層的微觀經(jīng)濟問題。圍繞本次會議的主題，我想就農(nóng)村金融改革這一問題，談一談改革的幾點思路。一、農(nóng)村金融改革的基本范疇
我國的農(nóng)村金融改革,可以分為廣義和狹義兩個范疇。廣義的農(nóng)村金融改革，包括農(nóng)村政策性金融、商業(yè)性金融、國家對資金流動的引導(dǎo)、農(nóng)村融資媒介的創(chuàng)新和發(fā)展、如何為農(nóng)村金融組織安排連續(xù)的正向激勵機制使農(nóng)村金融組織不斷向上、農(nóng)村金融機構(gòu)的退出機制以及訂單農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品期貨市場、農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展等問題。廣義的農(nóng)村金融改革已醞釀了很長時間，2002年全國金融工作會議后，國務(wù)院成立了由人民銀行牽頭的、包括農(nóng)口、財政部、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等多家參加的深化農(nóng)村金融和農(nóng)村信用社改革專題工作小組。專題小組在多次調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上于2003年四季度形成了向國務(wù)院的專題報告，報告從整個農(nóng)村金融改革的角度提出了多方面的改革建議和辦法。
狹義的農(nóng)村金融改革具體是指當(dāng)前所進行的農(nóng)村信用社改革。根據(jù)國務(wù)院2003年6月27日《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》，深化信用社改革試點工作由銀監(jiān)會負責(zé)組織實施，地方政府在改革中發(fā)揮“管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)”四方面作用，人民銀行負責(zé)財務(wù)支持方案的設(shè)計、規(guī)定和驗收等工作。按照引導(dǎo)和自愿相結(jié)合的原則，試點單位的選擇由各省（區(qū)、市）人民政府自愿申報，銀監(jiān)會統(tǒng)籌安排后報國務(wù)院確定。自2003年下半年開始,農(nóng)村信用社改革在八個省進行試點，確定試點的�。▍^(qū)、市），根據(jù)改革方案的精神，提出試點的具體實施意見，由銀監(jiān)會審核，報國務(wù)院批準后組織實施。銀監(jiān)會、地方政府、人民銀行各司其責(zé)，按照“國家宏觀調(diào)控、加強監(jiān)管，省級政府依法管理、落實責(zé)任，信用社自我約束、自擔(dān)風(fēng)險”的監(jiān)督管理體制，共同推進農(nóng)村信用社的改革。目前改革已經(jīng)取得進展。
二、關(guān)于此次農(nóng)村金融改革的三點認識基礎(chǔ)
(一)三農(nóng)和農(nóng)村金融之間：是共生、共存關(guān)系還是支持與被支持關(guān)系
和以往農(nóng)村金融改革不同的是，這次農(nóng)村金融改革專題小組大致上形成了對農(nóng)村金融和三農(nóng)關(guān)系的新共識。過去的認識主要是希望農(nóng)村金融體系支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村，希望能多給農(nóng)業(yè)融資，資金價格更便宜，在一定程度上依靠擠壓農(nóng)村金融來支持三農(nóng)�，F(xiàn)在逐漸用新觀念替代了老觀念，新觀念認識到三農(nóng)發(fā)展和農(nóng)村金融發(fā)展是共生、共存關(guān)系，二者之間相互依存、相互促進。如果將三農(nóng)比喻為人的機體，農(nóng)村金融則是機體中的重要器官，取之于機體又服務(wù)于機體，而不是一個體外的支持器械，可以只管用、不管養(yǎng)。過去，農(nóng)業(yè)資金一有問題，就批評、責(zé)怪農(nóng)村金融，要從農(nóng)村金融機構(gòu)多貸款，而較少注意農(nóng)村金融機構(gòu)的健康和可持續(xù)發(fā)展，效果上使農(nóng)村金融出現(xiàn)很大問題，財務(wù)不可持續(xù)，處于需要解救的狀態(tài)。在這樣的狀態(tài)下，農(nóng)村金融機構(gòu)是不可能為三農(nóng)發(fā)展做出更多貢獻的。
具體來講，中國當(dāng)前有32000多家農(nóng)村信用社，過去承擔(dān)著一種半商業(yè)性、半政策性的任務(wù)，由于政府一再強調(diào)農(nóng)業(yè)的重要性，所以壓給農(nóng)信社不少政策性任務(wù)，資金價格也一直壓得比較低。農(nóng)信社搞得不好，有經(jīng)營不善的問題，但很可能行政干預(yù)方面的原因更多。在一個混合的目標下，一個機構(gòu)很難真正遵循商業(yè)原則把財務(wù)質(zhì)量搞好，具體表現(xiàn)就是不良貸款比例較高、虧損嚴重。如果按照嚴格的貸款分類，在亞洲金融風(fēng)波之后的兩三年內(nèi)，農(nóng)信社總體不良資產(chǎn)比例最高曾經(jīng)達到50左右。農(nóng)村信用社作為一個整體，其凈值是一個嚴重的負數(shù)，這個負值是過去農(nóng)村信用社賬面資本金的兩三倍。在這種嚴重負凈值和高比例不良資產(chǎn)的情況下，農(nóng)村信用社缺乏持續(xù)為農(nóng)業(yè)服務(wù)的能力。
與此同時，中國農(nóng)業(yè)銀行正朝著商業(yè)化方向改革，由于農(nóng)村業(yè)務(wù)不賺錢，凈負擔(dān)太重，所以農(nóng)業(yè)銀行逐漸撤出農(nóng)村，撤退到縣一級，業(yè)務(wù)重點逐漸走向城市。農(nóng)村金融的另外一支力量郵政儲蓄，在農(nóng)村有很多郵政網(wǎng)點，吸收了很多農(nóng)村存款，但沒有貸款功能，吸收農(nóng)村資金并沒有用于農(nóng)業(yè)方面而是走了別的上存渠道。郵政儲蓄吸收存款顯得有競爭力，主要與政策照顧和機制有關(guān)。但有人認為農(nóng)村信用社競爭力太差也是一個重要原因，它與郵政儲蓄相比缺乏競爭力，所以資金從農(nóng)村流出去的現(xiàn)象很顯著。很多人說，郵政儲蓄是抽水機，把資金從農(nóng)村抽走了。
在這種情況下，為了保證對三農(nóng)的基本服務(wù)，在新增資金方面，主要是中央銀行用利率較低的再貸款支持農(nóng)村信用社。再貸款資金使得農(nóng)村信用社在亞洲金融風(fēng)波以后，特別是在1999年以后，能夠在一定程度上擴大對三農(nóng)的貸款總量。眾所周知，中央銀行再貸款在原理上不能用于此用途，這樣的
再貸款能否收回也成問題，因此運用中央銀行再貸款支持農(nóng)村金融，是一種“體外”支持，并不是一個長久的、可持續(xù)的、解決問題的辦法。
如果說政策性金融可以理解為一種“體外”支持，商業(yè)性農(nóng)村金融和三農(nóng)之間則是“體內(nèi)”相互依存的關(guān)系，是共生共存的關(guān)系。這種關(guān)系就要求把農(nóng)村商業(yè)性金融機構(gòu)辦好，辦成健康的、可持續(xù)發(fā)展的金融機構(gòu)。中國可能有10或稍多一點的地區(qū)由于特別貧困，商業(yè)性金融難以存活，需要政策性金融發(fā)揮作用，但是大多數(shù)中國農(nóng)村地區(qū)有能力也有必要支撐持續(xù)增長的、財務(wù)上健康、有活力的商業(yè)性金融的發(fā)展。
(二)資金價格：放開還是管制
對于資金價格存在兩種看法：第一種是按照傳統(tǒng)思維，認為糧食重要、農(nóng)業(yè)重要，越重要越要有優(yōu)惠，所以對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的貸款利率往往制訂得比較低。但是農(nóng)村小額貸款筆數(shù)多、成本高，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示違約率并不低，如果貸款利率不能遵照市場原則，而是采用行政定價，農(nóng)村金融機構(gòu)就不能用利率覆蓋風(fēng)險升水，農(nóng)村金融機構(gòu)很難保持財務(wù)質(zhì)量并持續(xù)存活。第二種則逐步打破了傳統(tǒng)思維，贊同放開利率管制，實施利率浮動區(qū)間。在此輪農(nóng)村金融改革中，很重要的一條就是農(nóng)口要求實施比城市更快的利率市場化，即農(nóng)村貸款利率的浮動區(qū)間要比城市更寬，使農(nóng)村金融機構(gòu)可以存活，可以逐步擴大業(yè)務(wù)，使三農(nóng)和農(nóng)村金融兩方面都能得到發(fā)展。但也有一些人不習(xí)慣，說農(nóng)村信用社現(xiàn)在利率過高，未體現(xiàn)出“支農(nóng)”特點來。
(三)合作制的反思
農(nóng)村過去推行的是合作制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是合作社，收購、商業(yè)系統(tǒng)是供銷合作社，農(nóng)村的金融體系是信用合作社，三個合作機構(gòu)構(gòu)成了農(nóng)村的合作體系。經(jīng)過多年發(fā)展，由于價格變化和組織形式變化，由于農(nóng)村信用社凈虧損和不良資產(chǎn)較高，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民逐漸較少以合作制的身份關(guān)心農(nóng)村信用合作社，不再將其看作是大家靠合作形式建立并由此享受其服務(wù)的一種組織。
一段時期中，國家也把農(nóng)村信用合作社看作準國有金融機構(gòu)。凡是出現(xiàn)兌付風(fēng)險，國家都像救助國有金融機構(gòu)一樣救助它們，未準許一個信用社出現(xiàn)擠兌破產(chǎn)，擠兌之后也都會保支付，存款者都能得到全額的本息補償。缺乏破產(chǎn)制約這一最后的殺手锏，往往誘發(fā)“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”。
盡管合作制在全國不同地區(qū)存在差異，有些地區(qū)的合作社辦得很好，但總體來說，這次改革不再強調(diào)過去意義上的合作制，而是強調(diào)要按照企業(yè)改革成功的模式，按照股份制和股份合作制的方式來改革農(nóng)村信用社。
按照人們過去的理解，合作制就是在社區(qū)建立的、為社區(qū)服務(wù)的組織，不希望用現(xiàn)行的對商業(yè)銀行實施的資本充足率要求來約束社區(qū)組織。但是，需要強調(diào)的是，資本充足率對金融機構(gòu)不僅是一個自我約束，同時也反映了金融機構(gòu)的抗風(fēng)險能力，是衡量金融機構(gòu)能否健康持續(xù)發(fā)展的一個尺度。按照股份制的要求，資本金一定要充足，一定要到位，要有一定比例的資本金來對抗風(fēng)險。合作制在其他國家也有成功的例子，因此在農(nóng)村金融組織形式上也沒有人反對農(nóng)村信用的合作制，但需要強調(diào)的是，就近期農(nóng)信社改革而言，不管是股份制還是合作制，對資本充足、抗風(fēng)險能力、解決不良資產(chǎn)問題是同等要求的。為此，在農(nóng)村金融組織形式上不能只堅持過去一種模式，而是允許在組織形式上有所探索和創(chuàng)新。
三、中央銀行在農(nóng)信社改革中財務(wù)支持工作的幾點思路
在以上認識基礎(chǔ)上，中國農(nóng)村金融改革就出現(xiàn)兩個層次的動作。第一個層次就是農(nóng)村信用社改革，2003年下半年在八個省已經(jīng)開始試點，2004年夏天將在全國絕大多數(shù)省推廣，在這個過程中中央銀行扮演的角色，我個人認為可以概括成三句話：“正視并解除農(nóng)村信用社的歷史包袱，提供連續(xù)的正向激勵機制，防止走下坡路和防范道德風(fēng)險”。另一個層次主要是廣義的農(nóng)村金融改革，包括政策性金融的定位、郵政儲蓄的改革、發(fā)展定單農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)產(chǎn)品期貨等內(nèi)容，還需要逐步形成政策，分步推進。
(一)正視并解除歷史包袱
如前所述，農(nóng)信社過去形成的不良資產(chǎn)，既有行政干預(yù)、行政命令的原因，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口向農(nóng)村信用社透支的原因，也有自身經(jīng)營和價格機制上的原因。這些貸款非常分散，處于基層，監(jiān)管部門雖然在基層也有一定的力量，但力量有限。按理說，為了防止道德風(fēng)險，應(yīng)該逼著農(nóng)村信用社首先把自身經(jīng)營已形成的風(fēng)險加以化解，收不回來一定要懲罰，為后面的改革打好道德基礎(chǔ)。但實踐上并不存在一個很有效的分清歷史責(zé)任的辦法，也不存在一個有效的監(jiān)督回收損失的操作機構(gòu)，損失掉的就已經(jīng)損失掉了，只有依靠國家想辦法承擔(dān)這些歷史包袱，把農(nóng)村信用社放在一個新的起點上，希望其為三農(nóng)提供金融服務(wù)并且能逐步成長起來。由于這些不良資產(chǎn)很分散，回收可能性也很小，即使想回收也要靠當(dāng)?shù)氐娜藛T去回收，因此，可以約定誰回收誰受益。正視農(nóng)信社的歷史包袱是在改革轉(zhuǎn)軌期間、在早期政企不分、價格不對的狀況下產(chǎn)生的，就要求必須加快農(nóng)村金融改革。只有正視和解決歷史包袱，才可能創(chuàng)建新起點。
為什么說要正視這個問題呢？因為有些人是在回避這個問題。一些人認為，農(nóng)村信用合作社經(jīng)過近些年的改革已經(jīng)有了很大的進展，支持農(nóng)民的小額貸款非常有效，如果中央銀行持續(xù)給予再貸款，計算下來，經(jīng)過20年、30年或者50年，農(nóng)信社有可能逐步消化歷史包袱。20-50年時間顯然太長。
消化歷史包袱有兩種辦法：一種是繼續(xù)發(fā)放低價的再貸款，使農(nóng)村信用社依靠存貸款利差逐步消化歷史包袱。另一種是使用中央銀行票據(jù)，人民銀行貨幣政策司設(shè)計了這個辦法，由國家承擔(dān)農(nóng)村信用社凈值損失的一半，另一半由農(nóng)信社自己消化；同時農(nóng)信社不良資產(chǎn)處置回收國家并不拿走，以增強農(nóng)信社不良資產(chǎn)的消化動力。在中央銀行資金支持后，農(nóng)信社要依靠自身力量增資擴股，通過股份制改造提高資本金，改變公司治理結(jié)構(gòu)，完善內(nèi)部管理。
(二)提供連續(xù)的正向激勵機制
舉個不一定恰當(dāng)?shù)睦�，中等偏上的學(xué)生是容易設(shè)計激勵機制的，破罐破摔的學(xué)生是最難設(shè)計激勵機制的。而我們希望農(nóng)村金融中的激勵機制范圍要大一些，能夠涵蓋從比較差的到比較好的機構(gòu)，同時正向激勵是連續(xù)不斷的。如果說財務(wù)改革是上臺階，則要激勵農(nóng)信社一個接一個地上幾個臺階。第一個臺階是，參加改革的省、地、市、縣一直到基層農(nóng)村信用社，如果要選擇國家?guī)椭鉀Q歷史包袱，首先就必須對改革計劃做出承諾，然后才可能獲得資金支持和對消化不良資產(chǎn)的鼓勵政策。第二個臺階，農(nóng)信社自己必須努力消化不良資產(chǎn)，同時必須想辦法增資擴股，使資本充足率從過去凈值為負上升到0的水平。在座的留美經(jīng)濟學(xué)者們可能聽起來覺得很可笑，但正像我剛才所說的，因為總體來講它們的凈值是很嚴重的負值，所以達到0也是很不容易的。經(jīng)過努力達到0后，中央銀行可以用中央銀行專項票據(jù)置換其不良資產(chǎn)，同時中央銀行向農(nóng)村信用社支付專項票據(jù)利息，使中央銀行票據(jù)成為農(nóng)信社的優(yōu)良資產(chǎn)。獲得專項票據(jù)的農(nóng)信社，資產(chǎn)負債表得到了改善，但是由于票據(jù)并不是現(xiàn)金，不能用于發(fā)放貸款，票據(jù)暫時不準在市場上流通，不能交易，因此部分消減了發(fā)放再貸款對貨幣政策的沖擊。第三個臺階，由于票據(jù)期限是兩年，兩年后必須再進一步把資本充足率提高到2％(巴塞爾協(xié)議第一版(1988年)要求核心資本充足率是4％，總資本充足率是8％)。如果資本充足率達到相應(yīng)要求，公司治理和不良資產(chǎn)消化達到相應(yīng)指標，經(jīng)過驗收確認，中央銀行可以將票據(jù)兌現(xiàn)成現(xiàn)金。獲得兌現(xiàn)的農(nóng)村信用社就可以擴大金融服務(wù)，可以擴大貸款業(yè)務(wù)。由于農(nóng)村貸款利率已經(jīng)擴大到基準利率的[0.9,2.0]范圍內(nèi)浮動，因此有盈利空間。在這三個臺階之上還有進一步向上的臺階和要求，在基本的、健康的發(fā)展方向確定后，還必須在以后的年份進一步改進(相關(guān)計劃和激勵尚未全部披露)，使得農(nóng)信社能夠達到和一般金融機構(gòu)所要求的同等的資本充足率、抗風(fēng)險能力和不良資產(chǎn)率。
由于受到人員素質(zhì)和所處環(huán)境的制約，雖然中國農(nóng)村金融基層組織在公司治理和管理方面不可能達到與城里金融機構(gòu)同等水平，但是總體上上述改革措施可以將農(nóng)村信用社向好的方向推進�？傊�，制度設(shè)計上希望建立連續(xù)的、不斷向上、大范圍的正向激勵機制，督促農(nóng)村信用社向好的方向發(fā)展。
(三)防止走下坡路，防范道德風(fēng)險
鑒于農(nóng)村信用社人員素質(zhì)相對偏低和市場風(fēng)險相對偏高，加上即便在改革之后，農(nóng)村行政干預(yù)可能繼續(xù)存在，農(nóng)村總體信用環(huán)境可能還是不太好，今后仍有可能出現(xiàn)各種問題。這輪改革中國家承擔(dān)了歷史包袱，推進了農(nóng)村信用社改革，但是如果再有農(nóng)信社走下坡路，甚至由于惡性經(jīng)營造成信用社危機，在經(jīng)營失敗后還再次伸手要國家解救，就會造成巨大的道德風(fēng)險和逆向選擇。因此，在本次改革過程的制度設(shè)計上，要考慮到走下坡路和出現(xiàn)道德風(fēng)險的情況。
防止走下坡路在很大程度上要依靠監(jiān)管。當(dāng)我們通過上幾個臺階的激勵機制，由國家解除了歷史包袱，并讓農(nóng)村信用社充實資本金，達到一定的抗風(fēng)險能力之后，就要出一組政策來防止從任何一個臺階上走下坡路。最關(guān)鍵的政策是“及時校正措施”（PCA，PromptCorrectionAction）。具體來說，當(dāng)金融機構(gòu)資本充足率處于下滑態(tài)勢，監(jiān)管部門就應(yīng)馬上采取措施限制其業(yè)務(wù)發(fā)展和限制分紅等，使信用社感到非常強的緊箍咒作用；如果再往下滑，監(jiān)管機構(gòu)就應(yīng)要求收購兼并；最后要在凈值沒有變成負值之前關(guān)閉問題機構(gòu)。各個國家的及時校正措施在做法上略有不同，我們也要想辦法建立一套類似措施，來防止走下坡路。一個主要的參考就美國聯(lián)邦存款保險公司的FDICIA1991(FederalDepositIuranceCompanyImprovementAct)，其具體做法是：存款類機構(gòu)的資本充足率一般應(yīng)該達到10％，當(dāng)降到8％時，就要給予提醒；降到6％時，就開始采取限制型措施，例如限制開辦新業(yè)務(wù)，限制吸收批發(fā)性存款；當(dāng)降到4％時，就要求準備被兼并收購；當(dāng)降到2時，就要被關(guān)門，即在尚未損失儲戶的錢之前就關(guān)閉問題機構(gòu)。
要設(shè)計并采取這樣一種防止走下坡路的辦法，采取緊箍咒這種越軋越緊的做法來防止走下坡路。我國對于農(nóng)村信用社的及時校正措施在執(zhí)行上需要強調(diào)三點。第一，農(nóng)村信用社非常分散、非常基層，因此要有精心設(shè)計的監(jiān)管機制；第二，結(jié)合中國的具體情況來看，還必須建立及時有效的退出機制。以農(nóng)村信用社改革為例，凈值下滑接近0時應(yīng)責(zé)令關(guān)門退出，因為事后清理時又可能發(fā)現(xiàn)更多的問題使凈資本落為負值，侵犯存款人利益。建立退出機制的關(guān)鍵是對中小存款人如何保護和補償?shù)膯栴}，因此需要我們及時建立存款保險機制。在關(guān)閉有問題機構(gòu)方面，關(guān)鍵是要有執(zhí)行的決心。因為關(guān)掉一兩個信用社，有可能在短期內(nèi)會影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)，會有很強的呼吁，如果不敢關(guān)，就必然形成道德風(fēng)險和逆向風(fēng)險。第三，在關(guān)閉差的金融機構(gòu)的同時，應(yīng)允許設(shè)立新的金融機構(gòu)，允許發(fā)放新的金融機構(gòu)牌照，允許成立創(chuàng)新型金融機構(gòu)向農(nóng)村提供金融服務(wù)。我國的農(nóng)信社基本上是一鄉(xiāng)一個，關(guān)了一個，這個鄉(xiāng)就沒有金融服務(wù)了；當(dāng)然，在審批標準上不應(yīng)有照顧。在這方面，農(nóng)口一直在探索社區(qū)性銀行、農(nóng)村新型金融組織。過去曾經(jīng)有過一段時間是“金融機構(gòu)清理整頓”期，不太傾向于發(fā)新牌照。但必須清醒認識到，改革進入一個新階段，就要考慮允許、鼓勵新機構(gòu)替代有問題的機構(gòu)，否則有可能造成舊機構(gòu)有問題下不了手，又不允許新機構(gòu)去運行，產(chǎn)生新的道德風(fēng)險和逆向選擇。當(dāng)然，新機構(gòu)能否搞好是有風(fēng)險的，既取決于其自身，也取決于持續(xù)性監(jiān)管。
四、引導(dǎo)資金流向,加強對三農(nóng)的配套服務(wù)
一是要求郵政儲蓄在價格政策上和農(nóng)村信用社基本平等，防止不平等政策持續(xù)造成兩者競爭力的差距。為了理順郵政儲蓄機構(gòu)和農(nóng)村金融體系的關(guān)系，經(jīng)國務(wù)院批準，自2003年8月1日起人民銀行下調(diào)了新增郵政儲蓄轉(zhuǎn)存款利率,并允許郵政儲蓄新增存款由郵政儲蓄機構(gòu)自主運用。用五年時間逐步消化郵政儲蓄老轉(zhuǎn)存款存量。一是分五年將其利率從目前水平降至準備金存款利率。二是逐年擴大郵政儲蓄機構(gòu)對老轉(zhuǎn)存款資金的自主運用，五年后做到全部自主運用。三是逐步擴大郵政儲蓄資金自主運用的范圍。另外，要逐步建立財政對郵政普遍服務(wù)的正常補貼機制。
二是借鑒和研究美國社區(qū)再投資法案(CommunityReinvestmentAct---社區(qū)再投資法案)實施的經(jīng)驗,鼓勵我國存款類金融機構(gòu)承擔(dān)一定的回饋義務(wù)，開展社區(qū)金融服務(wù)。1977年10月美國國會頒布的《社區(qū)再投資法》（CommunityReinvestmentActofCRA997）明確規(guī)定，參加保險的聯(lián)邦銀行和存款機構(gòu)有義務(wù)幫助支持其吸存業(yè)務(wù)所在社區(qū)的信貸和服務(wù)便利。為了鼓勵金融機構(gòu)積極執(zhí)行本法，《社區(qū)再投資法》采取了兩條最主要的措施。一是監(jiān)管機構(gòu)定期將各金融機構(gòu)滿足其所在社區(qū)信貸需求的記錄公布于眾。二是監(jiān)管機構(gòu)在評估各金融機構(gòu)申請聯(lián)邦特許，向存款保險公司申請存款保險、申請總行遷移或建立和遷移分支機構(gòu)、申請收購其他機構(gòu)時，都要首先考慮該機構(gòu)執(zhí)行該法的業(yè)績，決定批準與否。在《社區(qū)再投資法》的推動下，與CRA有關(guān)的金融機構(gòu)和存款機構(gòu)和其經(jīng)營業(yè)務(wù)所在的社區(qū)建立了共同合作的框架。特別是那些注重聲譽和打算收購其他機構(gòu)的金融機構(gòu)，非常積極地執(zhí)行《社區(qū)再投資法》。很多銀行和存款機構(gòu)增設(shè)了新的網(wǎng)點，提供更多的服務(wù)，加強了信貸能力和其他銀行業(yè)務(wù)的服務(wù)。采取更靈活的信貸擔(dān)保標準，擴大對中低收入居民的貸款。通過CRA，社區(qū)銀行將其在本地區(qū)吸收的存款資金繼續(xù)投入到其較為了解的當(dāng)?shù)厥袌觯@對于繁榮欠發(fā)達社區(qū)經(jīng)濟，緩解資金從欠發(fā)達社區(qū)流向發(fā)達社區(qū)等發(fā)揮了積極作用。在我國開展類似服務(wù)，雖然還需要立法和具體技術(shù)條款上的準備，但是未來可以對此問題開展研究和討論,朝這個方向努力。
三是發(fā)揮資金價格機制的作用。主要是擴大貸款利率浮動范圍，逐步放開縣和縣以下貸款利率。在實際調(diào)研的基礎(chǔ)上，2003年我國農(nóng)村信用社的貸款浮動區(qū)間已經(jīng)擴大到了（0.9-2.0）。今后應(yīng)確保農(nóng)村金融機構(gòu)的貸款利率能夠反映貸款的風(fēng)險水平，保持利率的可持續(xù)性。同時要保證金融機構(gòu)的利差能夠抵補成本和風(fēng)險�？傮w來說，還要防止抬高存款利率的過度競爭。利率既是資金引導(dǎo)也是業(yè)務(wù)引導(dǎo)的手段，這一點在此次農(nóng)信社改革中也表現(xiàn)得比較明顯，農(nóng)村信用社高于其他金融機構(gòu)的利差是吸引有關(guān)資本進入農(nóng)村信用社的動力之一。金融機構(gòu)要想提供服務(wù)，財務(wù)上要能生存，如果不是依靠財政支持，就必須按商業(yè)規(guī)則辦，基本的商業(yè)規(guī)則就是經(jīng)營貨幣的企業(yè)--金融機構(gòu)要有權(quán)對提供的金融產(chǎn)品定價，農(nóng)村信用社也是如此，農(nóng)村金融組織的發(fā)展離不開利率市場化。
限于時間關(guān)系，有關(guān)農(nóng)村政策性金融、農(nóng)村保險、發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)(訂單農(nóng)業(yè)可以把農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)產(chǎn)品期貨以及農(nóng)業(yè)貸款比較好的綜合起來，以減少風(fēng)險)等，在此就不講了，但這些都是農(nóng)村金融改革的重要課題。
五、及時建立存款保險機制
根據(jù)及時校正措施，此輪改革后的農(nóng)村信用社在它開始出現(xiàn)下滑、凈資產(chǎn)還沒有降到0時就應(yīng)被下決心關(guān)閉，因此，從理論上看，關(guān)閉差機構(gòu)并不涉及農(nóng)村儲戶的資金兌付問題。但是，實際操作并不簡單。從中國很多金融機構(gòu)關(guān)閉時情況看，都不同程度發(fā)生過兌付問題，傷害了存款人利益。農(nóng)信社比較分散，監(jiān)管起來比較困難，信息的真實性存在疑問，所以在及時校正措施的實施過程中，等進入關(guān)閉階段時，實際查帳的結(jié)果很可能是凈資產(chǎn)已然為負值，個人存款的補償成為重大問題。因此，必須意識到存款保險機制的建立已迫在眉睫。
中國過去的大型金融機構(gòu)都是國有的，中型金融機構(gòu)主要是國有占主導(dǎo)的股份制，農(nóng)村信用社雖然說是合作制，但是國家實際都承擔(dān)了隱性擔(dān)保。這次農(nóng)信社改革會出現(xiàn)多元化和民營化的發(fā)展。在這一輪農(nóng)村信用社改革中，在國家?guī)椭鉀Q歷史包袱后，主要是依靠民間注資。注資可能來自于當(dāng)?shù)氐乃饺恕⒋迕�、信用社職工，盡管來源各種各樣，但基本是民營性質(zhì)。到2008年年底，隨著加入世界貿(mào)易組織承諾的落實，中國金融市場將對外普遍開放，所有制將更加多元化。在此背景下，再由國家承擔(dān)隱性擔(dān)保已經(jīng)是非常不合時宜了。
六、農(nóng)信社改革中的公司治理
農(nóng)信社改革在八個省市增資擴股方面的總體進展比較順利。在吉林等省份，從村民到信用社職工、到私人入股都表現(xiàn)出較高的積極性，超額將近一倍完成這次增資擴股的總量要求。其他省市可能沒有這么好，但是也在相互學(xué)習(xí)。其中，對增資擴股方面的有些做法，大家可能產(chǎn)生疑慮，比如有些地方政府起到了號召作用，一些鎮(zhèn)長、村長帶頭入股。在村長帶動之下，村民也都積極入股。信用社職工也入股。有的地方，有私人企業(yè)入股，民營出資金額比較大。但是也有些比較貧窮落后地方，找來找去找不到能夠出資比較大的新股東。原則上大家希望有一些比較大的股東，能夠在公司治理方面發(fā)揮他們的作用。總之上述情況導(dǎo)致大家對農(nóng)信社未來的公司治理提出了疑問。
在公司治理方面，OECD在1999年正式出臺了關(guān)于公司治理的五項原則，2004年又出臺了關(guān)于公司治理原則的修訂版。新舊版本中均有一項原則講的是利益相關(guān)者（stakeholder）。關(guān)于利益相關(guān)者，在美國有“員工持股計劃”（ESOP），在其它國家也能看到類似對利益相關(guān)者的重視。從我國的情況看，在農(nóng)村基層，一般文化程度不高、管理水平不很高，如果農(nóng)村信用社中的股東有社區(qū)代表、社區(qū)成員、信用社職工，即便是在某些地方這三者所占的比例有一半以上，是不是一定就不好，看來也未必。
我國對于利益相關(guān)者持股持有懷疑和批評的態(tài)度，根源于80年代后期、90年代初期職工入股而后上市交易所引發(fā)的一些腐敗案件�！耙怀簧咭В昱戮K”。自十五屆四中全會開始正式使用公司治理這個詞以來，在過去5－6年中，在普及公司治理概念、改進公司治理水平的過程中，開始強調(diào)OECD公司治理原則中關(guān)于股東權(quán)利、對股東的平等待遇、信息披露和透明度、以及董事會責(zé)任等四方面，始終回避了關(guān)于利益相關(guān)者的權(quán)力、所發(fā)揮作用和應(yīng)該如何在制度上加以保障的內(nèi)容。2003年夏天開始的農(nóng)信社改革在這方面，現(xiàn)在還沒有任何結(jié)論，但是也不應(yīng)該排除在農(nóng)村信用社這種社區(qū)性質(zhì)比較強的機構(gòu)中，探索利益相關(guān)者作用、探索新型公司治理結(jié)構(gòu)模式的可能性。
實際上，農(nóng)信社在公司治理方面，必然不同于城市金融機構(gòu)，也不同于一般的民營企業(yè)。在很大程度上，農(nóng)信社在制度上像是股份制，但是在色彩上像社區(qū)合作制，實際上是介于股份制和社區(qū)合作制之間的混合做法。對此雖然有很多批評意見，但是我個人認為，要耐心觀察，不要急于下結(jié)論。
（根據(jù)周小川行長在2004年6月20日在留美經(jīng)濟學(xué)會上的演講錄音整理）
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