關(guān)于我市依法行政情況的調(diào)研報(bào)告

        關(guān)于我市依法行政情況的調(diào)研報(bào)告
４月９日—１８日，市人大《依法行政》課題調(diào)研組對我市依法行政的情況進(jìn)行調(diào)研，課題組分別走訪了市人民政府、沙縣人民政府、市公安局、工商局等７個(gè)行政單位和市中級人民法院行政審判庭，召開了六場座談會，認(rèn)真聽取了基層干部群眾的意見和建議，在掌握第一手資料的基礎(chǔ)上，調(diào)研組進(jìn)行了認(rèn)真的研討，現(xiàn)提出調(diào)研報(bào)告如下：
一、我市依法行政的基本情況
總的看，這幾年，我市各級政府認(rèn)真貫徹執(zhí)行市委、市人大關(guān)于依法治市的決定和決議，全面落實(shí)市政府制定的《依法行政的實(shí)施規(guī)劃》，依法行政工作取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。行政管理逐步走上規(guī)范化、制度化的軌道，依法辦事的機(jī)制基本形成，公民和法人的合法權(quán)益得到了有效保障，促進(jìn)了各項(xiàng)法律、法規(guī)得到全面和正確的實(shí)施。各級政府在依法行政工作中采取的主要措施有：
１、建立健全各項(xiàng)制度，規(guī)范行政執(zhí)法行為。
各部門都把建立健全制度做為依法行政的最主要措施。市工商局制定的行為規(guī)范就有七章９４條，全面規(guī)定了行政執(zhí)法的要求、責(zé)任、查處案件的公示辦法及評議考核的監(jiān)督體系等。公安部門將辦理各種案件的程序規(guī)范化，共建立健全制度８９項(xiàng)。在這些制度中，對依法行政行起到明顯促進(jìn)作用的主要是這幾項(xiàng)：一是罰繳分離制度。即行政處罰與罰沒收入相分離，實(shí)行“收支兩條線”，有效地制止了亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派。二是重大行政處罰備案制度。各部門做出的重大行政處罰措施均必須報(bào)市政府備案。部門內(nèi)部也規(guī)定：較的大處罰案件由局務(wù)領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定，這樣做，能有效避免發(fā)生錯(cuò)案。三是行政執(zhí)法公示制度。把行政執(zhí)法的依據(jù)、權(quán)限、程序、要求和結(jié)果向社會公開，增強(qiáng)政務(wù)、警務(wù)透明度，接受群眾監(jiān)督。四是錯(cuò)案的追究制度。對違法、失職和不當(dāng)行政的責(zé)任人員，依照《國家賠償法》、《行政監(jiān)察法》和《公務(wù)員管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)追究責(zé)任或給以處分，有效促進(jìn)了執(zhí)法人員依法辦案。
２、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高執(zhí)法人員的整體素質(zhì)。
各級政府和有關(guān)部門都把加強(qiáng)對執(zhí)法人員的培訓(xùn)做為一項(xiàng)重要工作，經(jīng)常性開展法律和業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)。通過定期輔導(dǎo)、集體輪訓(xùn)、閉卷考試等方式，使執(zhí)法隊(duì)伍的政治、法律、業(yè)務(wù)素質(zhì)有了進(jìn)一步提高，執(zhí)法人員的遵紀(jì)守法和嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法的意識進(jìn)一步得到增強(qiáng)。
自１９９９年起，全市開始實(shí)行執(zhí)法主體資格認(rèn)定和執(zhí)法人員資格考試制度，目前已有４９個(gè)行政執(zhí)法主體和１９個(gè)授權(quán)單位得到確認(rèn)。已有９５００多人通過資格考試，持證上崗。
３、不斷強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。
為了防止和糾正執(zhí)法上的偏差，各級各部門都加強(qiáng)了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)，設(shè)立了法制、紀(jì)檢、督察等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)案件的法律審核、復(fù)議應(yīng)訴和執(zhí)法檢查等。在對案件的復(fù)核審查中，能堅(jiān)持以實(shí)事為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，把好事實(shí)、證據(jù)、程序、定性、適用法律等各道關(guān)口，不袒護(hù)、不包庇。對那些事實(shí)不清、處罰失當(dāng)或證據(jù)不足的案件堅(jiān)決予以糾正。
近年來，各執(zhí)法機(jī)關(guān)都加強(qiáng)了對執(zhí)法人員違紀(jì)違法行為的查處力度，通過開展執(zhí)法檢查、設(shè)立舉報(bào)機(jī)制、建立監(jiān)督員隊(duì)伍等措施，有力地查處了執(zhí)法隊(duì)伍中的違法違紀(jì)行為，促進(jìn)了依法行政工作的進(jìn)行。
二、存在問題
１、執(zhí)法主體的資格和人員構(gòu)成仍有不合規(guī)定的情況，執(zhí)法人員的素質(zhì)仍有待提高。
執(zhí)法主體必須合格，這是依法行政的基本要求。目前全市雖已對各執(zhí)法主體的資格進(jìn)行了確認(rèn)，對執(zhí)法人員進(jìn)行了考試，但仍有少數(shù)單位存在執(zhí)法主體資格不合規(guī)定的情況。例如，市城管辦是市政府進(jìn)行城市管理的主要機(jī)構(gòu)，在清理占道經(jīng)營等方面，要經(jīng)常與市民或單位發(fā)生行政管理行為，罰沒和收費(fèi)的數(shù)量都比較大，但這個(gè)機(jī)構(gòu)是一個(gè)臨時(shí)性的單位，進(jìn)行執(zhí)法的法律地位不明確，執(zhí)法人員的構(gòu)成也較復(fù)雜，是由多個(gè)單位抽調(diào)而來或臨時(shí)雇傭組成的。城管辦在城市管理中負(fù)有極為重要的責(zé)任，如果執(zhí)法地位長期不能明確，對搞好城市管理是不利的。此外，還有一些部門的執(zhí)法主體資格也不明確，例如新聞出版管理部門，隸屬黨委宣傳部門，但經(jīng)常要對出版、發(fā)行等事項(xiàng)進(jìn)行行政管理，其執(zhí)法主體的資格急需理順。
執(zhí)法主體的另一個(gè)問題是執(zhí)法人員的整體素質(zhì)仍需進(jìn)一步提高，目前執(zhí)法人員還存在自身法律水平不高、業(yè)務(wù)不熟、不文明執(zhí)法等問題，個(gè)別人員還存在循私枉法，營私舞弊等行為，不斷提高這支隊(duì)伍的水平是當(dāng)務(wù)之急。
２、規(guī)范性文件的管理仍不夠有力，爭權(quán)爭利，政出多門的情況仍存在。
依法行政的核心是政府的行政行為必須合法。政府行政行為的依據(jù)主要是法律法規(guī)，也就是說，除了法律授權(quán)、政府不得自行給自己授權(quán)。但目前，一些部門在執(zhí)法過程中，都有爭權(quán)爭利的傾向，有的通過對法律的解釋擴(kuò)大自己的利益，有的以政府文件或自行發(fā)文，改變法定職權(quán)，一些部門對法律規(guī)定有利的就執(zhí)行，不利的不執(zhí)行，或者只實(shí)現(xiàn)和享受法律給本部門確定的利益和權(quán)力，而不盡義務(wù)和責(zé)任，或者只對增設(shè)機(jī)構(gòu)、拔款

        、審批、罰沒感興趣，其余不予過問。政府自行頒發(fā)的規(guī)章或規(guī)定都有一定的隨意性。自己制定了文件，就立即予以實(shí)施。在這些規(guī)范性文件中，存在著擴(kuò)大管理職權(quán)、任意給管理對象設(shè)立義務(wù)，隨意限制公民和法人權(quán)利等傾向，也出現(xiàn)了同一行為在不同地區(qū)有不同處理結(jié)果或同一行為卻有兩種不同處理方式的情況。例如對文化市場的管理，有時(shí)根據(jù)一種文件批準(zhǔn)營業(yè)，事隔不久又根據(jù)另一文件予以關(guān)閉，為了確保政府自行制定的規(guī)章、規(guī)定符合法律的要求，省人大常委會已做出了規(guī)范性文件管理的規(guī)定，要求政府制定的規(guī)范性文件都必須進(jìn)行備案審查。但目前，這項(xiàng)制度在實(shí)際中還沒有得到有效的實(shí)施。一些地方和部門缺乏自覺報(bào)送審查的意識，例去年，全市十二個(gè)縣（市、區(qū)）只有２個(gè)縣有將規(guī)范性文件報(bào)送市政府備案審查，其余１０個(gè)縣（市、區(qū)）縣則沒有報(bào)送。規(guī)范性文件的管理有所失控，造成了政出多門、朝令夕改，不利于管理，也影響政府形象。
３、執(zhí)法水平不高。
一方面，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)重疊，“大蓋帽滿天飛”，另一方面，部門之間職權(quán)交叉重復(fù)，管理權(quán)限和職責(zé)劃分不清，造成多頭執(zhí)法，一些政府部門法定的職能沒有到位或沒完全到位，職責(zé)設(shè)置不合理，部門為爭權(quán)爭利，把精力放在扯皮、打架上，加上地方保護(hù)主義和一些領(lǐng)導(dǎo)以言代法，以權(quán)壓法，采取了不正當(dāng)?shù)母深A(yù)，導(dǎo)致該管的管不好，該堵的堵不住，該禁的禁不了，執(zhí)法水平不高。例如，市場秩序仍較混亂、假冒偽劣商品橫行、走私販私屢禁不絕。
４、執(zhí)法過程對證據(jù)的收集不夠重視。
目前行政執(zhí)法部門在行使職權(quán)時(shí)，雖然已十分注重對實(shí)質(zhì)問題的認(rèn)定，把防止錯(cuò)案擺在最重要位置，但在具體工作時(shí)，仍顯得不夠認(rèn)真，對“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的辦案準(zhǔn)則理解不深，實(shí)際把握和應(yīng)用還不夠全面。突出表現(xiàn)在辦案過程中不注意對證據(jù)的收集，多數(shù)只有當(dāng)事人的供述，現(xiàn)場筆錄不夠全面，收取證據(jù)和尋找證人等必要的工作也做得不夠，缺乏以理服人和讓事實(shí)說話的意識。有時(shí)要等到當(dāng)事人提起行政訴訟或申請復(fù)議，才補(bǔ)充尋找證據(jù)，造成被動。
５、“人情案”、“關(guān)系案”等對行政執(zhí)法的干擾仍較為嚴(yán)重。
目前影響行政機(jī)關(guān)正常辦案的干擾因素較多，許多執(zhí)法人員稱，現(xiàn)在每辦一個(gè)案件，幾乎沒有不來說情的。有時(shí)，執(zhí)法部門才剛剛開始接觸一個(gè)案件，說情者就已經(jīng)到了。說情人來自方方面面，也有相當(dāng)數(shù)量領(lǐng)導(dǎo)干部，他們的干擾就更為嚴(yán)重。例如沙縣工商局依法查處一家盜版印刷的印刷廠，依法罰款３萬元，處罰決定做出后，縣有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)就提出不同意見，最后只得簡單處理了事，沒有達(dá)到震攝的作用。由于干擾較多，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中對案情的把握有失公正，處罰的輕重不同，這更加造就了當(dāng)事人尋找關(guān)系、尋找庇護(hù)等不良心態(tài)。
６、執(zhí)法部門因利益趨動而造成的執(zhí)法偏差仍存在。
目前，由于經(jīng)濟(jì)利益的因素而造成執(zhí)法偏差的問題仍相當(dāng)突出�，F(xiàn)在行政部門的正常辦公經(jīng)費(fèi)和辦案經(jīng)費(fèi)普遍不足，一些單位甚至不能得到全額拔款，例如衛(wèi)生防疫部門只能６０％拔給，尚有４０％需靠自收。公安部門現(xiàn)在的辦案經(jīng)費(fèi)基本沒有保證，只能靠罰沒收入，市公安局需通過罰沒款來彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)上的不足，其數(shù)額每年達(dá)數(shù)百萬元。由于皇糧不足，只好多罰沒。因此，執(zhí)法部門都爭辦有“油水”的案件，對沒“油水”的日�！艾嵤隆本褪栌诠芾�。與此同時(shí)，在執(zhí)法處理上也存在偏差，一些本應(yīng)勞教、拘留或強(qiáng)制拆除、強(qiáng)制取締的案件也多以罰沒解決，甚至出現(xiàn)當(dāng)事人以罰沒數(shù)額來計(jì)算得失的情況，當(dāng)罰沒處分合算時(shí)，依然再次違法，給行政管理帶來許多不利的后果。
７、執(zhí)法部門重實(shí)體，輕程序的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。
雖然這幾年行政執(zhí)法部門已開始認(rèn)識到程序問題的重要性，但采取的措施不夠有力，對違反程序的處理也不徹底，因此，行政執(zhí)法中的程序不合格的問題仍相對突出。例如公安機(jī)關(guān)在辦案中經(jīng)常出現(xiàn)先采取強(qiáng)制措施而后立案、先執(zhí)行而后裁決、裁決書不送達(dá)當(dāng)事人、不告知當(dāng)事人的訴權(quán)、不開傳喚證就傳呼當(dāng)事人等情況。有的縣公安局對外地人在本地作案不加區(qū)分是否流竄犯罪一律刑事拘留，辦理未成年案件也沒有請監(jiān)護(hù)人到場等。行政執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)也比較隨意，多無主動出示有效證件。執(zhí)法人員對執(zhí)法程序普遍不夠重視，實(shí)際執(zhí)行中不夠嚴(yán)謹(jǐn)，有的已造成執(zhí)法行為的無效。從這幾年提起行政訴訟和行政復(fù)議的情況分析，因行政執(zhí)法程序不合格而被撤消的行政行為已占一定比例，說明程序問題是依法行政中的重要環(huán)節(jié)，決不可以等閑視之。
三、加強(qiáng)依法行政的對策
１、加強(qiáng)法律法規(guī)的宣傳和學(xué)習(xí)，努力提高全社會的法制意識。
實(shí)施依法治市，關(guān)鍵要增強(qiáng)全社會的法制意識，提高人的法制素質(zhì)。一方面，要加大對公民的法制教育，提高大家知法、守法的意識，要拓寬教育面，突出重點(diǎn)，分類實(shí)施。通過典型案例，有針對性地宣傳法律法規(guī)，讓廣大公民和法人做到有法可依，有法必依，自覺守法。另一方面，要加強(qiáng)執(zhí)法人員的法律學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)，特別要提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法制意識。執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)的高低直接關(guān)系到嚴(yán)格執(zhí)法和依法行政，因此，各級行政執(zhí)法隊(duì)伍都要把學(xué)習(xí)法律做為一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略性任務(wù)來抓，要定期組織進(jìn)行政治、法律、業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)和輪訓(xùn)，實(shí)施執(zhí)法資格考試，對那些法制意識淡薄、業(yè)務(wù)素質(zhì)差的執(zhí)法人員應(yīng)予淘汰。各級領(lǐng)導(dǎo)干部都要帶頭學(xué)法，掌握法律，特別要做到不干擾和阻礙行政部門依法辦案，切實(shí)使依法行政工作得到推進(jìn)。
２、嚴(yán)格做好規(guī)范性文件的制定、審查和備案工作。
規(guī)范性文件是行政執(zhí)法的實(shí)質(zhì)性依據(jù)，保證行政單位制定規(guī)范性文件符合法律法規(guī)的要求，是依法行政的一個(gè)重要措施。因此，各行政部門都必須嚴(yán)格依照《福建省權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理辦法》和《三明市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于規(guī)范性文件報(bào)送備案審查的暫行規(guī)定》的有關(guān)要求，認(rèn)真做好規(guī)范性文件的制定、報(bào)送、備案、審查。在制定規(guī)范性文件的過程中，所設(shè)立的權(quán)利、義務(wù)不能同法律法規(guī)相抵觸，設(shè)立的政府職權(quán)不得超過法律法規(guī)確定的范圍，程序和文件的規(guī)范也應(yīng)符合要求。規(guī)范性文件制定后應(yīng)由市長辦公會議討論，并由法制部門審核把關(guān)，切忌由一個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)或分管的秘書長簽發(fā)了事，避免政出多門。規(guī)范性文件制定后應(yīng)公示于眾，并依照規(guī)定及時(shí)報(bào)送備案和審查。
３、整頓執(zhí)法隊(duì)伍，努力推進(jìn)實(shí)施執(zhí)法責(zé)任制和錯(cuò)案追究制。
要通過整頓，確認(rèn)合法的執(zhí)法主體，杜絕政出多門，清除害群之馬，純潔執(zhí)法隊(duì)伍，造就一支政治業(yè)務(wù)素質(zhì)高的執(zhí)法隊(duì)伍。要繼續(xù)實(shí)行行政執(zhí)法責(zé)任制和錯(cuò)案追究制，就是要把執(zhí)法責(zé)任逐級分解到工作部門、基層執(zhí)法單位和執(zhí)法人員，明確執(zhí)法責(zé)任，進(jìn)行監(jiān)督和考評，依法予以獎(jiǎng)懲，使各行政執(zhí)法部門的工作納入法制軌道，提高依法行政的水平。因此，各級各部門應(yīng)把這項(xiàng)工作落到實(shí)處，要全面建立各項(xiàng)制度，健全各項(xiàng)配套措施，對執(zhí)法的每一項(xiàng)法律法規(guī)都要進(jìn)行責(zé)任分解細(xì)化，明確每個(gè)執(zhí)法人員的任務(wù)、執(zhí)法范圍、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法程序和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，形成“職能明確、責(zé)任到崗、執(zhí)法有序、程序規(guī)范、監(jiān)督有力、獎(jiǎng)懲分明”的工作格局。要加強(qiáng)評議和考核，每年對執(zhí)法人員進(jìn)行一次評議和考核，對違法失職和不當(dāng)行政的人員依照“國家賠償法”、“行政監(jiān)察法”和“國家公務(wù)員暫行條例”追究責(zé)任。
４、建立切實(shí)有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。
各行政部門都要加強(qiáng)內(nèi)部的監(jiān)督和制約，堅(jiān)決糾正違法行政的行為。市、縣兩級政府對所屬部門和下級政府都應(yīng)建立行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，要重點(diǎn)建立和執(zhí)行行政主體資格及執(zhí)法人員的資格審查制度、行政執(zhí)法依據(jù)審查制度、重大行政處罰備案和投訴控告制度。定期組織執(zhí)法檢查活動，重點(diǎn)對那些對社會、經(jīng)濟(jì)生活影響大的法律法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行了專項(xiàng)檢查。要健全行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，依法辦理行政復(fù)議案件，切實(shí)保障公民、法人和其他組織對行政執(zhí)法行為的申訴權(quán)和檢舉權(quán)，使公民和法人的合法權(quán)益得到保障。
５、重視執(zhí)法隊(duì)伍保障體系的建設(shè)。
各級政府都要高度重視執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，重視目前執(zhí)法隊(duì)伍存在的經(jīng)費(fèi)、設(shè)施、人員等保障方面的問題，不能“又要馬兒跑、又要馬兒不吃草”，要采取切實(shí)有效的措施保證行政執(zhí)法隊(duì)伍的經(jīng)費(fèi)需要，避免執(zhí)法部門因經(jīng)濟(jì)問題而產(chǎn)生的執(zhí)法偏差。盡可能改善執(zhí)法條件，使之與形勢的需要相適應(yīng)，促進(jìn)依法行政工作的進(jìn)一步開展。
四、幾點(diǎn)建議
１、開展集中行政處罰權(quán)制度試點(diǎn)
建議市政府結(jié)合機(jī)構(gòu)改革工作，組織綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，徹底解決多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉的問題，提高執(zhí)法效率，改善政府形象。例如城市管理部門實(shí)行綜合執(zhí)法等。
２、建立有效制約機(jī)制，杜絕干部說情風(fēng)。
針對目前某些領(lǐng)導(dǎo)干部在行政執(zhí)法中的干擾情況，建議市政府制定相應(yīng)的制約機(jī)制，切實(shí)杜絕干部的說情風(fēng)。例如公布說情者的名單，增加執(zhí)法透明度，實(shí)行執(zhí)法公示制等。
３、嚴(yán)格實(shí)行行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入收支兩條線。
當(dāng)前要著重抓好對罰款與收繳機(jī)構(gòu)分離制度的落實(shí)和監(jiān)督，取締小金庫，凈化執(zhí)法氛圍。
　　４、改革行政審批方式與方法，提高政府工作效率。
行政審批要集中在事關(guān)國家、人民利益大局和安全的項(xiàng)目上，要按照公開、公平、公正的原則，減少審批環(huán)節(jié)，規(guī)范審批程序。凡是不屬于國有資產(chǎn)或財(cái)政投入的項(xiàng)目，要率先從行政審批改為登記備案，并逐步擴(kuò)大推行備案登記制。
５、逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的地方公共財(cái)政體制。
要規(guī)范地方政府收入行為，加大清理亂收費(fèi)的力度，取消不合理收費(fèi)，把確需保留的收費(fèi)、基金納入預(yù)算

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