淺析對“窗口”地區(qū)的管理思路

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　　淺析對“窗口”地區(qū)的管理思路

　　從1984年9月開始，經過市、區(qū)政府的共同努力，一個以明清風格基調的民間市井、廟市合一的夫子廟秦淮風光帶的輪廓已展示在人們面前，并分別于1991年和2001年獲得了全國旅游勝地“四十佳”、全國AAAA級旅游景區(qū)的殊榮。如今，夫子廟景區(qū)已成為南京最大的集旅游、休閑、娛樂、小吃、購物于一體的綜合性旅游商貿片區(qū)（以下簡稱地區(qū)），成為集中展示秦淮乃至南京改革開放和現代化建設成就的重要窗口。

　　但是，毋庸諱言，由于多方面的原因，在夫子廟景區(qū)繁榮和發(fā)展的同時，該地區(qū)的管理問題越來越突出地顯現出來。主要表現在以下幾個方面：

　　1、景區(qū)風格保護上缺少法定標準。

　　近年來，核心景區(qū)內的部分商家調整經營結構或對外招商。有個別商家將原先的花格窗，換成了通透的玻璃幕墻，破壞了夫子廟的明清街市風格；有個別商家將原先的墻體打掉，破墻開店，改變了原先設計功能；還有個別商家設置的霓虹燈廣告牌，有礙觀瞻，與夫子廟夜市燈光格格不入等，都違背了地區(qū)的整體建筑風格，其主要原因是沒有明確具體的衡量依據和標準�！赌暇┦蟹蜃訌R地區(qū)管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）中也有相關規(guī)定條款，如嚴格保護地區(qū)的景觀風格，不得隨意變更建筑和設施的外型及使用功能；地區(qū)內各項建筑和設施，其布局、高度、體量、造型、色彩等都應當與周圍景觀和環(huán)境相協(xié)調等，但規(guī)定的具體標準不明確，操作性不強：一是受人為因素影響較大，非專業(yè)人員很難判斷建設工程是否破壞了景區(qū)風格；二是規(guī)定不明確具體，無法讓地區(qū)內的商家和個人自覺執(zhí)行和維護；三是如果不進一步細化標準，損害景區(qū)風格的行為還會出現在其他商家和個人身上，不利于依法保護景區(qū)風格；四是沒有強有力的保障制裁措施，夫子廟獨特風格將得不到有力保護。

　　2、景區(qū)規(guī)劃建設上缺少專業(yè)機構。

　　早在夫子廟剛剛復建之時，市、區(qū)就相繼成立了專門的規(guī)劃辦公室，具體負責地區(qū)的規(guī)劃和建設工作。制定地區(qū)景點的規(guī)劃方案，組織專家、學者和社會各界商討設計方案，協(xié)調解決規(guī)劃和建設中出現的各種矛盾和問題等，其共同編制的《南京夫子廟文化商業(yè)中心規(guī)劃設計》，在當年全國優(yōu)秀城市規(guī)劃評選中獲得了二等獎。1月市城鄉(xiāng)建設委員會撤銷了《夫子廟地區(qū)建設工程臨時設計室》，同年6月區(qū)規(guī)劃辦公室因職能調整劃到了區(qū)建設局，不再單單負責夫子廟地區(qū)，而是整個秦淮區(qū)的規(guī)劃工作，事實上夫子廟地區(qū)規(guī)劃辦公室的工作就此劃上了句號。1990年9月區(qū)政府制定了《夫子廟地區(qū)管理暫行規(guī)定》，成立了由15個部門和單位為成員的地區(qū)管理委員會，主要任務是制定夫子廟地區(qū)和全區(qū)旅游事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實施旅游行業(yè)管理，組織對外宣傳和大型文化、商業(yè)、旅游活動等，地區(qū)常設機構的工作重點轉移到了旅游和商貿活動之中。1993年10月市政府頒發(fā)了《規(guī)定》，明確由秦淮區(qū)政府負責地區(qū)的統(tǒng)一管理，區(qū)政府于同年11月成立了夫子廟地區(qū)管理委員會，具體負責地區(qū)內的景觀保護、開發(fā)建設、商業(yè)經營、社會治安和游覽活動的綜合管理。地區(qū)管理機構成立后，工作側重點仍然是旅游和商貿活動。1997年6月市政府第142號令重新修訂發(fā)布了該《規(guī)定》，地區(qū)管理機構的主要職能是具體負責地區(qū)內的建設、保護和管理工作，實際工作重點則放在保護和管理上，對地區(qū)建設方面沒有引起足夠重視，新景點的開發(fā)建設逐年減少，吸引力呈下降趨勢，夫子廟景區(qū)一度受到過冷落。從1984年以來，夫子廟地區(qū)恢復建設的歷程證明，地區(qū)發(fā)展離不開一支相對穩(wěn)定的規(guī)劃建設專業(yè)隊伍。

　　3、景區(qū)管理上存在職能交叉、多頭管理的現象。

　　目前，夫子廟地區(qū)有大大小小商家1000多個。從隸屬關系看，有省屬、市屬、區(qū)屬和私營個體，僅就區(qū)屬而言，也分別隸屬于地區(qū)管理機構、旅游、文化、商貿、夫子廟旅游實業(yè)發(fā)展股份公司等多個部門；從管理體制上看，夫子廟地區(qū)管理辦公室是《規(guī)定》明確的地區(qū)管理機構；工商行政、物價、規(guī)劃、土地、市政公用、文化、衛(wèi)生、市容、環(huán)境、旅游、商貿、公安、交警等是行業(yè)管理部門；區(qū)旅游局、文化局、商貿局和旅游股份公司還分別管理幾家企業(yè)，他們在各自的職責范圍內都發(fā)揮了較好作用。正是由于隸屬關系和體制上的復雜性，難于形成管理合力，部門之間職能交叉，關系不順，必然導致“管理頭緒多，管理空檔多”的狀況。《規(guī)定》第二十五條明確相關行政執(zhí)法部門將地區(qū)內的行政處罰權委托給地區(qū)管理機構統(tǒng)一行使，由地區(qū)管理機構的執(zhí)法隊伍綜合運用多種行政和法律手段開展執(zhí)法活動，加大執(zhí)法的覆蓋面，克服專業(yè)執(zhí)法隊伍人員少、力量分散、管理難以到位的弊端。但實際情況是，部分執(zhí)法主體并未將行政處罰權委托給地區(qū)管理機構統(tǒng)一行使，造成部分管理事項出現了“看到的管不著，能管的看不到”的現象，統(tǒng)一管理受到了人為“隔離”。

　　要解決“窗口”地區(qū)管理中存在的上述問題，我們建議應從以下幾方面入手：

　　一、修訂《南京夫子廟地區(qū)管理規(guī)定》，加快立法進程

　　《規(guī)定》賦予夫子廟地區(qū)管理機構較大的職權。比如夜市攤位證的發(fā)放；河道岸坡和道路挖掘占用的審批；廣告、霓虹燈等各種市容標志設置的審批；舉辦大型文化、商業(yè)、旅游活動的審批等，為地區(qū)管理工作提供了切實可行的操作條款，提高了行政管理效率，簡化了辦事程序，方便了經營者。這些條款主要集中在旅游和商貿經營活動領域，為創(chuàng)造良好旅游環(huán)境，促進經濟發(fā)展起到了積極作用，是日常管理工作的重要方面。隨著時間的推移，地區(qū)內的部分建筑物到了維護期，部分店主通過拍賣、尋租等方式發(fā)生了變更，新的業(yè)主必將大規(guī)模地實施改擴建工程，如何保護景區(qū)原有風貌，是地區(qū)管理機構的又一管理重點。而《規(guī)定》是1993年10月頒發(fā)的，雖然經過了兩次修改，依然無法適應新情況，應盡早進行修訂，以滿足管理工作的迫切需要，做到有法可依，最大限度地保護景區(qū)自然資源和景觀風格。具體是：1、在風格保護上應細化依據和標準；2、在規(guī)劃建設上應新增相應內容；3、在管理手段上應明確強制措施；4、合理劃出景區(qū)規(guī)劃控制區(qū)和景區(qū)外圍保護區(qū)的范圍，給夫子廟景區(qū)未來發(fā)展留下足夠的地域空間。

　　經過多年的努力，夫子廟秦淮風光帶已于今年1月初被省政府定為省級風景名勝區(qū)。根據《中國21世紀初可持續(xù)發(fā)展行動綱要》（國發(fā)[2003]3號）要求，風景名勝區(qū)規(guī)劃中要劃定核心保護區(qū)保護范圍，制定專項保護規(guī)劃，確定保護重點和保護措施。夫子廟景區(qū)是南京市最有地方特色的地區(qū)之一，加大法律保護的力度勢在必行，建議市政府加快立法進程，將《規(guī)定》升格為地方性法規(guī)，以便更好地保護和利用地區(qū)資源，促進地區(qū)發(fā)展繁榮。

　　二、成立地區(qū)規(guī)劃和發(fā)展研究機構

　　夫子子廟旅游主題很多，在不同的歷史時期，留下了不同的文化遺產。有六朝的遺跡、有明清的繁華；有科舉的遺存、有儒家的殿堂；有精美細致的飲食文化，也有江南街市風味濃郁的建筑文化，這些文化的積淀和歷史的遺存構成了豐富多彩的旅游主題。目前，地區(qū)唯一突出的主題是“青磚小瓦馬頭墻，回廊掛落花格窗”的建筑文化，明清江南街市在這里得到集中體現，巴爾科夫人稱贊這里是人間的天堂就是身處夫子廟廣場所發(fā)出的感慨，很多旅行社把游客只帶到夫子廟廣場，任何景點都不進，游人也認為游過夫子廟了，原因也在此。因此，建議市、區(qū)政府在相關部門中，成立地區(qū)規(guī)劃和發(fā)展研究機構。一是開展地區(qū)規(guī)劃發(fā)展研究工作。充分挖掘歷史文化資源，開發(fā)更多的旅游主題，如科舉文化、六朝文化、明清秦淮文化等，為新增景區(qū)景點建設和改造工作打下堅實基礎。同時，精選規(guī)劃設計方案中的精品，加快建設步伐，不斷推陳出新。二是開展地區(qū)經濟發(fā)展研究工作。過去20年間，夫子廟投入了極大的人力、物力和財力，形成了一定的人流量，但因難以組織門票收入，總體經濟效益不佳，限制了再投入的能力和熱情，無法形成良性循環(huán)。如何盡快改變現狀，增強自身“造血”功能。筆者認為，應同時重視夫子廟地區(qū)經濟發(fā)展研究工作，找準定位，把握商機，與城內其他片區(qū)形成錯位經營，以適應旅游和消費的需求。

　　三、以塊為主，條塊結合，形成管理合力

　　目前，地區(qū)管理機構是區(qū)政府的派出機構，行使的職權除《規(guī)定》授予的部分行政管理職權外，還包括保護區(qū)域內各類經濟組織的合法權益，促進區(qū)域內的經濟、環(huán)境和資源保護、社會治安、交通和安全等各項工作協(xié)調發(fā)展。其主要職責概括為：

　　1、審批工作。完成《規(guī)定》賦予的多項審批職能；

　　2、管理工作。負責地區(qū)內行政管理活動中的組織協(xié)調工作；

　　3、服務工作。為各類經濟主體提供方便快捷的服務，促進地區(qū)經濟繁榮發(fā)展；

　　4、接待工作。負責接待和人員車輛安全管理工作等。而地區(qū)內涉及到的行業(yè)管理部門有工商行政、物價、規(guī)劃、土地、市政公用、文化、衛(wèi)生、市容、旅游、商貿、環(huán)境、公安、交警等，《規(guī)定》第三條明確了由地區(qū)管理機構具體負責地區(qū)內的建設、保護和管理工作，其他行業(yè)主管部門應當在各自職責范圍內協(xié)同地區(qū)管理機構做好地區(qū)的保護、建設和管理工作。長期以來，由于認識上的分歧，地區(qū)管理中經常出現“主次不分、條塊不明、各自為陣”的多頭管理局面，嚴重制約了地區(qū)管理水平和管理檔次的提高。建議區(qū)政府成立地區(qū)管委會，成員由涉及到的部門一把手組成，研究協(xié)調解決夫子廟地區(qū)內的重大問題。在成員中要形成“以塊為主、條塊結合、共謀發(fā)展”的理念，進一步明確各自責任，減少內耗，形成管理合力。地區(qū)管理機構應積極發(fā)揮組織、協(xié)調、監(jiān)督、管理的作用。下一步，如果《規(guī)定》能夠上升為地方性法規(guī)，地區(qū)管理機構的地位將受法律保護。范文先生版權所有

　　四、以相對集中行政處罰為主，相關部門配合，實施綜合執(zhí)法

　　根據國務院《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發(fā)[2002]17號）文件精神和《市政府關于印發(fā)的通知》（寧政發(fā)[2002]204號）要求，各區(qū)區(qū)域內的“窗口”地區(qū)也要納入綜合執(zhí)法的范疇。成立由行政執(zhí)法中隊、地區(qū)管理機構、公安和交警等相關部門組成的綜合執(zhí)法機構，構建以行政執(zhí)法中隊為主，相關部門密切配合，實施統(tǒng)一管理的綜合執(zhí)法模式。具體是在夫子廟地區(qū)設立不少于40人的執(zhí)法隊伍，能滿足夫子廟核心景區(qū)及其外圍執(zhí)法的需要。鑒于目前南京市相對集中的行政處罰權只有58項，還不能滿足地區(qū)內統(tǒng)一管理的需要，建議市政府進一步擴大相對集中的行政處罰權，在現有58項權限的基礎上，再增加部分事項，由執(zhí)法隊伍統(tǒng)一行使，基本保證地區(qū)行政執(zhí)法主體的唯一性，徹底解決困擾地區(qū)管理工作中長期存在的“多頭執(zhí)法問題”。

　　如今，夫子廟面臨擴容升級帶來的機遇和挑戰(zhàn)，核心區(qū)域面積將由0.21平方公里擴容到1.12平方公里，并與秦淮河風光帶的建設相互聯(lián)動，相互貫通，逐步打造成“點、線、片”融合，“水、陸、空”交叉的立體式景觀群。景點、景區(qū)建設又成為地區(qū)管理工作的重點，重視硬件建設的同時，加快立法進程，完善配套制度建設，實施依法管理同樣重要。

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