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在全國(guó)法院審判監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上的發(fā)言
力抓質(zhì)量評(píng)查 強(qiáng)化審判監(jiān)督
構(gòu)建四個(gè)結(jié)合 深化內(nèi)部管理
近年來(lái)，我院強(qiáng)化審判監(jiān)督和案件質(zhì)量管理的工作先后被上級(jí)法院總結(jié)、推廣后，促使我們更堅(jiān)定地認(rèn)識(shí)到，案件質(zhì)量是法院審判工作、隊(duì)伍建設(shè)和管理水平的綜合反映，也促使我們按照審判工作的內(nèi)在規(guī)律，在完善案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制的基礎(chǔ)上，努力構(gòu)建“強(qiáng)審監(jiān)”的格局，并促進(jìn)案件質(zhì)量管理和法官隊(duì)伍管理機(jī)制的不斷完善，取得了一定成效。
我院的案件質(zhì)量評(píng)查起步于1998年，歷經(jīng)三個(gè)階段。即初創(chuàng)階段（1998年到1999年），自行制定評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，臨時(shí)成立評(píng)查小組，對(duì)審結(jié)案件進(jìn)行抽查，重點(diǎn)是評(píng)查再審改判和省院發(fā)回重審案件；探索階段（1999年到2000年），評(píng)查工作定位為賠委辦的一項(xiàng)職能，有了相對(duì)固定的機(jī)構(gòu)和人員，采用最高法院制定的案件質(zhì)量評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，仍用抽查方式；完善階段（2001年以來(lái)），評(píng)查工作定位為審判監(jiān)督的職能，使之更符合司法規(guī)律，在成立專(zhuān)門(mén)評(píng)查小組，評(píng)查人員專(zhuān)業(yè)化的基礎(chǔ)上于今年正式設(shè)立了司法質(zhì)量考評(píng)辦，并將司法質(zhì)量考評(píng)辦作為院里的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)定編6人，專(zhuān)司評(píng)查職責(zé)，分類(lèi)制定案件質(zhì)量評(píng)查（含加分和扣分）標(biāo)準(zhǔn)，使之更加科學(xué)、規(guī)范，將全部各類(lèi)案件納入評(píng)查范圍，全面反映司法工作水平。實(shí)現(xiàn)了由抽查式評(píng)查向制度化評(píng)查轉(zhuǎn)換，從而標(biāo)志著我院初步建立了案件質(zhì)量評(píng)查長(zhǎng)效機(jī)制。
為了全面發(fā)揮案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制的效能，我們又將其與四個(gè)方面工作結(jié)合。至此，我院的案件質(zhì)量評(píng)查工作，既是一項(xiàng)相對(duì)獨(dú)立的綜合管理工作，又實(shí)現(xiàn)與其他相關(guān)工作的良性互動(dòng)。
一、與審判監(jiān)督工作結(jié)合，強(qiáng)化審監(jiān)職能
2001年，我院將案件質(zhì)量評(píng)查工作定位為審判監(jiān)督的職能，實(shí)現(xiàn)了評(píng)查與監(jiān)督兩者的直接結(jié)合。在積累了工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，自2003年起，案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)構(gòu)雖與審監(jiān)庭相剝離，但通過(guò)三個(gè)方面的工作銜接，使兩者的職能仍有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。
一是對(duì)案件質(zhì)量評(píng)查中發(fā)現(xiàn)存在嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題的案件，確需啟動(dòng)再審程序改判的，由評(píng)查組提交審委會(huì)討論決定再審，從而實(shí)現(xiàn)了由被動(dòng)糾錯(cuò)向主動(dòng)糾錯(cuò)置換。2003年，評(píng)查組在評(píng)查中發(fā)現(xiàn)2件存在質(zhì)量問(wèn)題的案件，即及時(shí)提請(qǐng)審委會(huì)研究決定再審。
二是在再審以及二審中，對(duì)改判和發(fā)回重審案件中存在的突出的問(wèn)題，或帶普遍性的問(wèn)題，及時(shí)向案件質(zhì)量評(píng)查組反饋，由評(píng)查組結(jié)合評(píng)查中發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量問(wèn)題，及時(shí)發(fā)出案件質(zhì)量情況分析通報(bào)，或由主管院長(zhǎng)公開(kāi)講評(píng)。對(duì)于基層法院案件質(zhì)量問(wèn)題，則由主管院長(zhǎng)帶隊(duì)到基層法院當(dāng)面指導(dǎo)。從而，既增加了再審、二審糾錯(cuò)的說(shuō)服力，又加強(qiáng)了審判工作監(jiān)督指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了由單純糾錯(cuò)向糾錯(cuò)防錯(cuò)置換。
三是再審中發(fā)現(xiàn)的案件質(zhì)量瑕疵問(wèn)題，不是非改判不可的，由審監(jiān)庭協(xié)同原審裁判庭及有關(guān)方面采取妥善措施予以補(bǔ)救，做好當(dāng)事人工作，不輕易再審改判。并由案件質(zhì)量評(píng)查組按規(guī)定追究質(zhì)量瑕疵責(zé)任。這樣既避免了隨意改判，影響既判力，又使原審法官吸取教訓(xùn)，防止類(lèi)似問(wèn)題發(fā)生。在此基礎(chǔ)上，我們不斷修改完善再審立案和改判標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)了由有錯(cuò)必糾、無(wú)限糾錯(cuò)到依法糾錯(cuò)、有限糾錯(cuò)置換。
案件質(zhì)量評(píng)查與審判監(jiān)督的結(jié)合，強(qiáng)化了審監(jiān)職能，提高了審監(jiān)質(zhì)量。而通過(guò)近幾年全面評(píng)查，強(qiáng)化監(jiān)督工作，我院審結(jié)的案件2001年到2003年當(dāng)事人申訴或申請(qǐng)?jiān)賹彽拿黠@減少，分別為58件、36件、20件，分別占總結(jié)案數(shù)的比例為3.42%、2.47%、1.22%，而2000年，我院僅年底積壓的再審案件就達(dá)57件；且再審結(jié)案后當(dāng)事人服判息訴沒(méi)有再申訴的。從而徹底扭轉(zhuǎn)過(guò)去審監(jiān)工作忙于應(yīng)付申訴復(fù)查，疲于奔命，事倍而功半的局面。
二、與案件質(zhì)量責(zé)任追究結(jié)合，強(qiáng)化審判質(zhì)量管理
我院案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制的基本模式是：以提高案件質(zhì)量為目標(biāo)，以糾防結(jié)合、標(biāo)本兼治為手段，以查錯(cuò)、糾錯(cuò)、評(píng)錯(cuò)、罰錯(cuò)四位一體為內(nèi)容。因此，責(zé)任追究是案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)糾防結(jié)合的重要手段。我院的案件質(zhì)量責(zé)任追究也經(jīng)歷了責(zé)任追究形式、責(zé)任處罰手段由單一性向多元化轉(zhuǎn)換的過(guò)程。經(jīng)過(guò)不斷完善，已具有以下特點(diǎn)：
一是體現(xiàn)了罰當(dāng)其責(zé)、責(zé)任法定的原則。我院最初的案件質(zhì)量責(zé)任追究，是單一的錯(cuò)案責(zé)任追究，僅限于因再審、二審改判和發(fā)回重審且合議庭及審委會(huì)成員確有過(guò)錯(cuò)的案件（且對(duì)何為錯(cuò)案沒(méi)有界定），而對(duì)于案件質(zhì)量瑕疵責(zé)任基本上未追究，其范圍很窄。責(zé)任處罰手段是單一的經(jīng)濟(jì)處罰，且由審委會(huì)根據(jù)錯(cuò)案程度臨時(shí)研究決定處罰金額，其規(guī)范性、約束性不強(qiáng)。經(jīng)過(guò)幾年的修改完善，我院制定了《關(guān)于案件質(zhì)量責(zé)任追究辦法》，使責(zé)任追究的形式和手段更加合理。目前的責(zé)任追究形式分三個(gè)層次，且與責(zé)任相適應(yīng)，規(guī)定了處罰手段。第一個(gè)層次是違法審判責(zé)任追究。根據(jù)最高法院《關(guān)于違法審判責(zé)任追究辦法》規(guī)定，處罰手段是按該《辦法》規(guī)定，給予黨政紀(jì)處分，同時(shí)，根據(jù)我院《廉政公正執(zhí)法獎(jiǎng)勵(lì)基金制度》，扣罰相應(yīng)比例的獎(jiǎng)勵(lì)基金，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，也就是實(shí)行雙罰制。第二、第三個(gè)層次分別為不合格案件質(zhì)量責(zé)任和案件瑕疵質(zhì)量責(zé)任追究?jī)煞N形式。由本院《關(guān)于案件質(zhì)量責(zé)任追究辦法》規(guī)定，處罰手段是經(jīng)濟(jì)處罰，實(shí)行單罰制。其中，不合格案件是指經(jīng)評(píng)查后量化評(píng)分低于60分的案件；案件質(zhì)量瑕疵，則是指?jìng)�(gè)案中存在的單個(gè)質(zhì)量問(wèn)題。通過(guò)對(duì)案件質(zhì)量責(zé)任追究形式的層次化和追究手段的多樣化，從而使案件質(zhì)量責(zé)任追究更科學(xué)合理。
二是體現(xiàn)了獎(jiǎng)勵(lì)和處罰、處罰和教育相結(jié)合的原則。案件質(zhì)量責(zé)任追究是一種處罰形式，是一種約束和負(fù)激勵(lì)，能給辦案質(zhì)量差的法官以觸動(dòng)，但很難充分發(fā)揮對(duì)辦案質(zhì)量高的法官正激勵(lì)，也就難以調(diào)動(dòng)絕大多數(shù)法官的提高辦案質(zhì)量的積極性。為了彌補(bǔ)這一不足，我院在崗位目標(biāo)責(zé)任制中，明確了對(duì)優(yōu)秀、良好及合格案件的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，從而實(shí)現(xiàn)了獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。同時(shí)，對(duì)受處罰者也不是一罰了之，而是有針對(duì)性地加強(qiáng)案件質(zhì)量責(zé)任意識(shí)教育。如開(kāi)展座談?dòng)懻�、�?zé)令受處罰者書(shū)面檢討責(zé)任、通報(bào)、講評(píng)等形式。
三是規(guī)定了嚴(yán)格的處罰程序。凡應(yīng)追究案件質(zhì)量責(zé)任的，由案件質(zhì)量評(píng)查小組提出初步意見(jiàn)，報(bào)審委會(huì)研究決定，且受處罰者可以申請(qǐng)復(fù)議，從程序上保障責(zé)任追究的準(zhǔn)確性。
通過(guò)建立和完善案件質(zhì)量責(zé)任追究機(jī)制，促進(jìn)了法官的案件質(zhì)量責(zé)任意識(shí)和法院審判管理水平的全面提高，從而大幅度提高了案件質(zhì)量，增強(qiáng)了審判公信力，降低了申訴率。2002年、2003年，我院一審案件被省院重大改判和發(fā)回重審的案件僅占上訴總案件數(shù)的8.3%、5.1%，與上年比分別下降5個(gè)、3個(gè)百分點(diǎn)；案件質(zhì)量評(píng)查后優(yōu)良率為91.1%、95%，與上年比分別提高9個(gè)、4個(gè)百分點(diǎn)；裁判生效的案件，再審改判的分別為19件、5件。
三、與廉政監(jiān)督結(jié)合，強(qiáng)化廉政建設(shè)
案件質(zhì)量不僅是體現(xiàn)司法水平的晴雨表，同時(shí)也能從一定側(cè)面反映法官的廉政狀況。2003年，為了增強(qiáng)案件質(zhì)量評(píng)查的權(quán)威性，加強(qiáng)廉政監(jiān)督，我院曾將案件質(zhì)量評(píng)查組掛靠紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)，與紀(jì)檢監(jiān)察工作直接結(jié)合。今年，案評(píng)組雖作為一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)從紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)中分離出來(lái)，但工作和職能上，仍然保持密切聯(lián)系。具體表現(xiàn)在：
一是加強(qiáng)廉政教育。針對(duì)評(píng)查發(fā)現(xiàn)的案件質(zhì)量問(wèn)題，特別是不合格案件，存在瑕疵問(wèn)題的案件，對(duì)有關(guān)責(zé)任人由紀(jì)檢、監(jiān)察
部門(mén)進(jìn)行誡勉談話(huà)或警示教育，對(duì)案件質(zhì)量問(wèn)題較多、較嚴(yán)重的法官，采取調(diào)離審判崗位的組織措施。
二是加強(qiáng)廉政監(jiān)督。從案件質(zhì)量評(píng)查中，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)或收集法官違法違紀(jì)的線(xiàn)索，增強(qiáng)廉政監(jiān)督的主動(dòng)性。2003年以來(lái)，我院針對(duì)案件質(zhì)量評(píng)查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，主動(dòng)向有關(guān)當(dāng)事人進(jìn)行回訪(fǎng)或發(fā)征求意見(jiàn)函 312件（次）。同時(shí)，結(jié)合案件質(zhì)量評(píng)查，我院推行了廉政執(zhí)法跟蹤監(jiān)督卡制度，該卡由立案庭立案時(shí)填寫(xiě)并隨案流轉(zhuǎn)，案件審結(jié)后，由當(dāng)事人填寫(xiě)主審法官及合議庭其他成員辦案中廉潔、公正情況，并隨案卷移送案件質(zhì)量評(píng)組。案評(píng)組對(duì)案件評(píng)查后，填上評(píng)查結(jié)論，再將監(jiān)督卡送紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)存檔。如有反映法官辦案中存在違法違紀(jì)問(wèn)題的，由紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)查處。
三是加強(qiáng)廉政約束。針對(duì)案件質(zhì)量評(píng)查中發(fā)現(xiàn)的帶普遍性、苗頭性、傾向性的問(wèn)題，由紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)進(jìn)行深入調(diào)查研究，提出對(duì)策，在此基礎(chǔ)上，協(xié)同有關(guān)部門(mén)研究制定規(guī)范性文件，加強(qiáng)約束，防止類(lèi)似問(wèn)題發(fā)生。如案件質(zhì)量評(píng)查中發(fā)現(xiàn)二審、再審改判中，因?yàn)榉ü傩惺棺杂刹昧繖?quán)不規(guī)范，認(rèn)識(shí)上有差異導(dǎo)致改判的比例較大，且這種改判一審和原審法官不服，有損裁判的既判力，我院即由一名副院長(zhǎng)牽頭，民一庭、民二庭參加，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定了《關(guān)于審理民事案件行使自由裁量權(quán)應(yīng)注意的若干問(wèn)題（試行）》。
由于加強(qiáng)執(zhí)法的廉政監(jiān)督和防范，從而促進(jìn)了我院的廉政建設(shè)。如2003年以來(lái)，我院就《法官法》規(guī)定的“十三種不得有的行為”，先后4次組織人員到基層法院所在地的賓館、餐館等場(chǎng)所進(jìn)行突擊暗訪(fǎng)，除第一次發(fā)現(xiàn)3人中餐接受當(dāng)事人請(qǐng)吃外，再?zèng)]有發(fā)現(xiàn)違禁行為；2003年，全市法院除中院主動(dòng)暗查發(fā)現(xiàn)3人違反審判紀(jì)律受處分外（另在暗查中還發(fā)現(xiàn)3人違反了其他紀(jì)律給予了處分），僅1人因被舉報(bào)經(jīng)查實(shí)受到紀(jì)律處分，受紀(jì)律處分的人數(shù)較上年下降63%；中院機(jī)關(guān)從2003年以來(lái)，實(shí)現(xiàn)了“零處分”。
四、與法官考核、考評(píng)結(jié)合，強(qiáng)化法官隊(duì)伍管理
案件質(zhì)量是衡量法官工作能力和水平的重要客觀標(biāo)準(zhǔn)，因此，我院在建立和完善案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制過(guò)程中，始終把加強(qiáng)對(duì)法官工作業(yè)績(jī)的考核、考評(píng)作為評(píng)查的一項(xiàng)重要職能。我們主要通過(guò)推行三項(xiàng)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。
一是案件質(zhì)量臺(tái)帳制度。由司法質(zhì)量考評(píng)辦（過(guò)去的案件質(zhì)量評(píng)查組），對(duì)各業(yè)務(wù)庭和法官個(gè)人，建立了詳細(xì)的案件質(zhì)量臺(tái)帳，分別記錄其結(jié)案數(shù)、改判和發(fā)回重審案件數(shù)、受案件質(zhì)量責(zé)任追究以及執(zhí)行審判期限等情況，對(duì)法官個(gè)人審結(jié)的每件案件經(jīng)評(píng)查后的得分情況也進(jìn)行了登記。案件質(zhì)量臺(tái)帳按月、季、年度分別進(jìn)行累計(jì)，并通報(bào)到全院。從而既為法官考核、考評(píng)提供了客觀依據(jù)和量化依據(jù)，又對(duì)全院法官和其他工作人員對(duì)法官能力的評(píng)價(jià)發(fā)揮正確的導(dǎo)向作用。
二是法官檔案制度。我院為法官專(zhuān)門(mén)建立了三個(gè)方面的檔案，即廉政檔案、教育培訓(xùn)檔案、政績(jī)檔案。其中，政績(jī)檔案，主要是按季度登記法官完成案件審判的數(shù)量和質(zhì)量情況，同時(shí)，將法官年度的案件質(zhì)量臺(tái)帳一并歸檔。
三是法官晉職晉級(jí)、評(píng)先評(píng)優(yōu)與案件質(zhì)量掛鉤制度。我院在每年的法官考核、考評(píng)以及每次的法官晉職、晉級(jí)中，均將其案件質(zhì)量作為一項(xiàng)重要的依據(jù)，并實(shí)行“一票否決制”，即發(fā)生違法審判，或辦理一件不合格案件，或受到兩次以上案件質(zhì)量責(zé)任追究的，一律取消評(píng)先、評(píng)優(yōu)、晉職、晉級(jí)資格。
由于發(fā)揮了案件質(zhì)量評(píng)查在法官考評(píng)考核中的作用，從而加強(qiáng)了法官管理，促進(jìn)了法官隊(duì)伍素質(zhì)的提高。2002年以來(lái)，中院機(jī)關(guān)法官通過(guò)參加在職學(xué)歷教育，取得法律本科以上學(xué)歷達(dá)26人，使具有法律本科以上學(xué)歷的人員達(dá)到84人，占法官人數(shù)的75.5%。另有11人、32人分別正在參加法律碩士研究生、本科學(xué)歷教育。近幾年來(lái)，我院在中層干部競(jìng)爭(zhēng)上崗和法官晉職、晉級(jí)中，均經(jīng)過(guò)了民主測(cè)評(píng)程序，而每次民主測(cè)評(píng)，均能基本實(shí)現(xiàn)黨組意圖和干警意圖的一致，這在很大程度上也得益于案件質(zhì)量評(píng)查為對(duì)每個(gè)法官的評(píng)價(jià)，從工作能力和業(yè)務(wù)方面，提供了使黨組和干警能夠統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)的客觀基礎(chǔ)。也正是由于我院加強(qiáng)了對(duì)法官的業(yè)績(jī)考核，在干部提拔中，堅(jiān)持以政績(jī)論英雄，從而徹底杜絕了用人上的各種不正之風(fēng)。
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