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適度普惠視閾下我國兒童社會福利體系構(gòu)建及其實施路徑
適度普惠視閾下我國兒童社會福利體系構(gòu)建及其實施路徑陸士楨， 徐選國2（1.中國青年政治學院，北京 100089；2.華東理工大學，上海 200237）
【摘要】 民政部提出社會福利由“補缺型”向“適度普惠型”轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略決策，為我國社會福利發(fā)展趨向奠定了政治基礎(chǔ)。此后，適度普惠社會福利成為國家和學界共同關(guān)心和關(guān)注的重要議題，也逐漸成為我國當前和接下來一段時期內(nèi)的主導社會福利模式。在這種背景下，回顧和評價我國兒童社會福利發(fā)展取得的成效和存在的不足，從福利對象、原則、理念、內(nèi)容、政策體系、以及責任主體等六個方面建構(gòu)我國適度普惠兒童社會福利體系，并進一步提出其實施路徑，具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義。 【關(guān)鍵詞】適度普惠社會福利 兒童 兒童社會福利 實施路徑 【中圖分類號】C913.5【文獻標識碼】A【文章編號】1672-4828（ 2012 ）11-0004-07
DOI: 10. 3969/j. issn. 1672-4828. 2012. 11. 001
兒童在我國，相當于“未成年人”的概念，因此，將兒童年齡界定為0——18歲。從兒童的獨特性來看，兒童是社會保障體系首先需要關(guān)注的群體之一，享受社會福利是兒童最基本，也是最重要的權(quán)益。我國要構(gòu)建社會主義和諧社會，建設(shè)現(xiàn)代化社會主義國家，離不開完善的社會福利體系。社會福利體系涵蓋的內(nèi)容豐富、形式復雜，其中，兒童社會福利是其中最基本、最基礎(chǔ)，也是最為根本的組成部分，是社會福利在兒童這一特殊群體中的重要體現(xiàn)。兒童社會福利除了具備社會福利的一般特點外，還具備特定的含義和特征�？v觀國內(nèi)外不同學者對兒童社會福利的界定，可以發(fā)現(xiàn)，兒童社會福利是一個較為廣義的概念，它包含著理念、策略、社會政策、社會機制、社會行為等多方面的內(nèi)容。所以，可以從多種角度去認識兒童社會福利：它是既是一種倫理認識，也是具體的社會構(gòu)成；它既是宏觀的指導思想，也是一項具體的社會政策；它既是一項基礎(chǔ)理論，也是社會工作實務體系的重要組成部分（陸士楨，2006）。
一、當前我國兒童社會福利發(fā)展存在的問題
在經(jīng)濟增長和社會不斷發(fā)展的新時期，在全面建成小康社會、落實以人為本科學發(fā)展觀的新形勢下，黨和政府提出要加快完善社會保障體系，大力發(fā)展社會福利事業(yè)和慈善事業(yè)，優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)的目標。改革開放30余年，我國兒童社會福利事業(yè)的發(fā)展進入一個新的階段，在諸多方面取得顯著的成就，主要表現(xiàn)在：一是兒童社會福利法律和政策體系不斷完善，初步形成包括中央一政府一地方一國際合作等四個層次的兒童福利法律和政策；二是兒童社會福利理念逐漸由消極向積極轉(zhuǎn)變，兒童不再是消極的個體，而是“未來社會生產(chǎn)與發(fā)展的主力軍”，兒童福利不再單由家庭承擔，國家和社會也需要對兒童社會福利承擔責任；三是兒童社會福利服務對象逐漸擴大，由向傳統(tǒng)的少數(shù)弱勢兒童提供服務向更大范圍的、乃至所有兒童提供服務；四是兒童社會福利服務專業(yè)化、職業(yè)化進程不斷加快，社會工作作為兒童社會福利的重要傳遞機制，已越來越成為兒童社會福利專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展的重要力量。
但是，對比其他國家的兒童福利狀況，結(jié)合我國實際發(fā)展現(xiàn)狀，我國兒童社會福利還存在種種問題或不足：
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近年來，我國政府提出了構(gòu)建全民共享的發(fā)展型社會福利體系的戰(zhàn)略思想，突出以人為本、關(guān)注與推進人的全面發(fā)展的新理念。在這一思想指導下的兒童社會福利思想，包含著深刻的內(nèi)容，如兒童為本，兒童最大利益等。而事實上，由于相關(guān)機制的缺乏，相關(guān)政策難以得到落實，政府、社會、企業(yè)、家庭、社區(qū)以及社會組織等多元主體未能有效聯(lián)動，導致整體上缺乏兒童福利觀念擴展的社會環(huán)境和政策環(huán)境。這種缺失主要表現(xiàn)在兒童社會福利整體機制、政策法規(guī)有待完善。
（二）缺乏專門和統(tǒng)一的兒童社會福利基本法
盡管目前我國基本上已經(jīng)形成兒童社會福利法律法規(guī)的基本框架，形成了包括國際性、全國性和地方性等不同層次于一體的兒童福利體系，但是這些法規(guī)缺乏針對性和和體系性。有學者指出：我國兒童福利政策分散，缺少統(tǒng)一規(guī)范，而且實際的、可操作的內(nèi)容不足，政策的適應性不強（仇雨臨、郝佳，2009）。相對于其他國家的兒童法律體系，我國專門針對兒童福利的法律體系更顯缺失。嚴格地說，至今我國還沒有制定和出臺統(tǒng)一的兒童福利政策，更缺乏兒童福利方面的基本法（孫瑩，2006）。目前我國缺乏一部對于兒童相關(guān)權(quán)利與服務做出完整正面規(guī)定的基本兒童法，現(xiàn)在有關(guān)兒童的法律，主要是防御性和應對性的，缺乏針對性和有效性。
（三）缺乏統(tǒng)一、有效的兒童社會福利管理機構(gòu)
完善的兒童福利管理機構(gòu)是一個國家兒童福利體系良性運行的根本保證。(管理科學論文 www.qkfawen.com)在很多兒童福利水平好的國家和地方相關(guān)部門都設(shè)有專門的管理機構(gòu)，如挪威有專門的兒童與平等事務部，德國有聯(lián)邦家庭、老人、婦女和青少年部，英國有兒童、學校和家庭部，美國聯(lián)邦政府設(shè)立了美國兒童局以及衛(wèi)生部下設(shè)的兒童和家庭總署，日本有兒童和家庭局、中央兒童福利理事會，臺灣有“內(nèi)政部”兒童局等。從我國兒童福利的制度安排來看，許多部門都參與兒童福利工作，但由于不同部門有不同的兒童政策目標，它們之間缺乏協(xié)調(diào)和整合機制，因此，在政策執(zhí)行中，難免出現(xiàn)重復和缺失并存狀況，缺乏統(tǒng)一集中性（仇雨臨、郝佳，2009）。
（四）兒童福利財政支出水平較低
盡管近年來政府對兒童福利的重視程度明顯提升，但從總體上看，當前中國政府對兒童福利支出比例份額仍顯過低、項目不完整、總體水平不高。該狀況主要涉及到以下兩個問題：一是兒童人口基數(shù)過大，對于一定兒童福利財政進行分配，個體化兒童所能獲得的福利權(quán)利和收益仍然較低。二是經(jīng)濟的發(fā)展與福利投入之間的關(guān)系，我國國民生產(chǎn)總值水平較高，經(jīng)濟發(fā)展迅速，但是總體上兒童社會福利的投入與經(jīng)濟發(fā)展水平并未呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。如2003年，中國學前、小學和中等教育的總支出水平上，與北歐國家的差距較大，只相當于挪威的39%，尤其是學前教育和OECD10國差距懸殊，只相當于日本的41%、挪威的5.9%（陳云凡，2008）。
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長期以來，我國兒童社會福利制度表現(xiàn)為一種殘補性（剩余性）特征，引發(fā)了多個層面的問題，主要體現(xiàn)為保障對象具有選擇性、保障手段過于單一、政府的主導力度并不能滿足需求、缺乏專項資金來源、管理監(jiān)督體系缺乏、服務水平較低等。盡管近年來政府提出由補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變的重要戰(zhàn)略決議，但是繼續(xù)關(guān)注和重視這些議題，仍然是推進兒童社會福利發(fā)展，乃至我國整個社會福利事業(yè)的重要內(nèi)容。
二、適度普惠視閾下兒童社會福利體系的構(gòu)建
適度普惠社會福利是近年來我國政府和學界根據(jù)中國政治、經(jīng)濟、社會和文化實際，提出的一種具有中國特色的社會福利模式。關(guān)于適度普惠社會福利的內(nèi)涵，王思斌（ 2009）認為，它是由政府和社會基于本國（或當?shù)兀┑慕?jīng)濟和社會發(fā)展狀況，向全體國民（居民）提供的、涵蓋其基本生活主要方面的社會福利。彭華民（ 2011）指出，適度普惠是一種以普惠性福利為主、選擇性福利為輔的新型組合式普惠型社會福利，這種組合式普惠型社會福利制度的構(gòu)建是以社會需要為目標定位原則，國家是社會福利提供責任的主要承擔者，其他多元部門也擔負著社會福利提供的次要責任，政府、市場、家庭、社區(qū)連接成為層次有別、功能互補、相互支持、互為補充的滿足社會成員福利需要、體現(xiàn)中國傳統(tǒng)文化價值與現(xiàn)代福利觀念的社會福利體系。戴建兵等人（ 2012）指出，適度普惠型社會福利是從傳統(tǒng)的補缺型社會福利向全民普惠型社會福利轉(zhuǎn)變的中間形態(tài)，它與特定的社會發(fā)展進程相聯(lián)系。其中，“普惠”是要建立一種全體國民均能享受的福利模式，“適度”是指我國社會福利的建設(shè)具有階段性。在學界的不懈努力下，已初步形成適度普惠社會福利的基本理論體系和基本架構(gòu)。
本文結(jié)合已有關(guān)于適度普惠社會福利的基本理論體系和基本架構(gòu)，從福利對象、原則、理念、內(nèi)容、政策體系、以及責任主體等六個方面，建構(gòu)我國適度普惠視閾下的兒童社會福利體系架構(gòu)。
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竇玉沛（ 2006）指出，中國將推進社會福利由“補缺型”向“適度普惠型”的轉(zhuǎn)變，這種適度普惠社會福利的對象是指由特定的老年人、殘疾人、孤兒，向全體老年人、殘疾人和處于困境中的兒童轉(zhuǎn)變。根據(jù)王思斌等人對適度普惠社會福利的界定，社會福利的對象應是全體國民，包括兒童群體在內(nèi)的各類人群。因此，筆者認為，適度普惠兒童社會福利的對象，應該是我國全體兒童，包括普通兒童和各類特殊兒童。一方面，盡管我國近年來在兒童社會福利對象方面已經(jīng)有較大的擴展，但是這種擴展還不能與所提倡的適度普惠要求相符；另一方面，兒童群體是整個社會群體中最為弱小的群體，兒童群體處于社會經(jīng)濟發(fā)展成果和社會福利的邊緣和弱勢地位，因此，實現(xiàn)完全覆蓋的兒童社會福利目標，是推進以人為本和科學發(fā)展觀思想指導下的社會主義進程的重要內(nèi)容。
（二）福利原則
景天魁（ 2007）在研究社會福利時，提出適度普惠社會福利的思想原則：一是弱勢優(yōu)先原則，即面對相對稀缺的資源，政府在調(diào)配資源，特別是再分配調(diào)節(jié)中，要優(yōu)先考慮那些在市場競爭中處于劣勢地位的群體，這樣可以起到成本小、效益大的效果；二是政府首責原則，即在民眾的生存需求、健康需求、發(fā)展需求問題上，政府是第一責任者；三是社會補償原則，是指那些占用較多社會資源的人應該向占有較少資源，或缺乏社會資源的群體提供補償，這是一種社會正義的體現(xiàn)；四是持久效應原則，即社會福利應該追求可持續(xù)性，而不是短期性，只有在提高國民的教育水平、健康水平和生活質(zhì)量等福利目標的前提下，社會進步和經(jīng)濟發(fā)展才可能持續(xù)。也有其他學者在論述適度普惠社會福利原則時提出與上述相似的觀點，如齊紅芳等人將學界有關(guān)適度普惠社會福利的原則概括為三個方面：即堅持公平正義的價值原則，堅持需要為本的實踐原則，以及堅持社會和諧的政策原則（齊紅芳、曾瑞明，2011）。因此，在適度普惠視閾下，在制定兒童社會福利政策時，既要結(jié)合兒童自身的特點，更要緊密聯(lián)系中國發(fā)展的實際狀況，遵循以下幾項基本原則：
第一，兒童優(yōu)先原則。這一原則指的是在立法政策和社會事務的安排上必須將兒童放在優(yōu)先位置；在實施福利措施時，優(yōu)先考慮兒童的利益，有關(guān)兒童的事務應優(yōu)先受理；兒童相對于青年人、中年人和老年人，他們的人生權(quán)益應優(yōu)先得到保障。由于兒童的身心特點，缺乏獨立生活和發(fā)展的能力，使其在社會上處于弱勢地位，更不具備市場競爭能力，因此，樹立兒童優(yōu)先的社會福利原則，應成為當前我國社會福利的重大議題。
第二，兒童最大利益原則。這個原則是兒童福利政策的核心，既指對于兒童的全部利益給予最大限度地保護，又指從盡可能高的層次和多的范圍上滿足兒童需求。當兒童利益與其他利益發(fā)生沖突的時候，要以兒童利益為先，以兒童最大利益為基本原則去分析處置各項事務。堅持“兒童最大利益”原則，就是要在全社會進一步優(yōu)化兒童成長的社會環(huán)境與家庭環(huán)境，對特殊兒童實行特殊保護；逐步完善保護兒童的法律法規(guī)體系，依法保障兒童生存、發(fā)展、受保護和參與的權(quán)利，提高兒童整體素質(zhì)，從根本上促進兒童身心健康發(fā)展。目前，這一重要原則尚未寫入我國兒童福利和兒童工作的相關(guān)法律中。
第三，注重社會性服務原則。這一原則指的是，將兒童社會福利的完善與健全看作社會發(fā)展的一部分，根據(jù)兒童發(fā)展的相關(guān)特點，注重兒童社會福利體系中服務機制的建設(shè)，兒童福利服務體系應具有現(xiàn)代性、綜合性和整合性的特點，為兒童提供全面完善的服務。
第四，普及性與救助性相統(tǒng)一的原則。這一原則是指兒童社會福利服務體系既要有面向全體兒童的普遍性，又要有針對超常兒童的特殊性，堅持在福利制度建設(shè)中體現(xiàn)普及性與救助性的統(tǒng)一。堅持這一原則，建構(gòu)帶有預防性、預見性和前瞻性的普及性兒童社會福利制度以及帶有補償性、后發(fā)性和反饋性的兒童社會福利政策法規(guī)，是我國兒童社會福利體制發(fā)展的必然要求。
第五，政府主導、社會參與、家庭保障相結(jié)合的原則。這一原則是指兒童福利體系必須以政府為主導，構(gòu)建社會多元主體參與的社會化的兒童社會福利體制，特別要充分發(fā)揮家庭的保護功能，在兒童福利的設(shè)置上適度增加與兒童相關(guān)的家庭福利項目，以保障兒童的健康成長；同時，要鼓勵社會力量積極介入兒童福利領(lǐng)域，如加大對提供兒童福利服務的相關(guān)社會服務機構(gòu)的培育與發(fā)展，為兒童福利事業(yè)培養(yǎng)一批專業(yè)化、組織化的人才隊伍和服務傳輸載體。
第六，中央統(tǒng)籌和地方推進相結(jié)合的原則。這一原則是指在制定兒童福利政策時，由中央一級統(tǒng)一部署，各地方則在中央統(tǒng)一政策的指導下，“因地制宜”地實施兒童福利服務政策，分步驟、分層次地逐步構(gòu)建起適合國情與地方發(fā)展水平的兒童社會福利體系。只有將中央統(tǒng)籌和地方推進緊密結(jié)合，形成一體化政策體系，才能使兒童福利政策在具體落實與部署過程中得到最大和最有效的保障。
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適度普惠社會福利是中國特色的社會福利模式，在學界與政府不斷互動的過程中，逐漸形成和豐富了適度普惠社會福利的價值理念，縱觀學界的不同觀點，本文認為，適度普惠社會福利具有如下價值理念：首先，公民社會權(quán)利觀。公民權(quán)利是西方社會福利的核心，把“公民權(quán)利”作為核心，通過社會政策和社會服務使社會成員都能真正享有，在馬克思的共產(chǎn)主義目標設(shè)想中，人的自由而全面的發(fā)展首先是公民權(quán)利的滿足。根據(jù)馬歇爾的公民權(quán)利三要素，即民事權(quán)、政治權(quán)和社會權(quán)，其中，社會福利權(quán)利是構(gòu)成社會權(quán)利的最重要部分。適度普惠社會福利的根本宗旨，應是實現(xiàn)人民大眾的基本社會權(quán)利。其次，社會公正觀。景天魁在研究社會福利制度時，提出“作為公正的發(fā)展”的思想，并指出，公正是社會發(fā)展的核心價值；公正是社會發(fā)展的根本動力；公正是社會發(fā)展的最佳狀態(tài)（景天魁，2003）。作為和諧社會建設(shè)目標的重要舉措，適度普惠社會福利的發(fā)展應該堅持“作為公正的發(fā)展”思路與策略，即堅持適度普惠社會福利朝向社會公正的發(fā)展理念。第三，科學發(fā)展觀。黨的十七大提出科學發(fā)展觀思想，堅持以發(fā)展作為黨執(zhí)政興國的第一要務，并強調(diào)科學發(fā)展的核心是堅持以人為本，“要始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點”，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，加快推進以民生為重點的社會建設(shè)，完善提高社會水平。這種強調(diào)以人為本和民生工作的科學發(fā)展觀，應該成為新時期我國適度普惠社會福利的指導思想和價值理念。
上述關(guān)于適度普惠社會福利的基本價值理念，為建構(gòu)我國兒童社會福利政策提供了重要的理念基礎(chǔ)。因此，在研究、開展和實施兒童社會福利時，應該堅持如下福利理念：首先，堅持兒童社會權(quán)利觀。根據(jù)聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，兒童權(quán)利包括最基本的生存權(quán)、全面發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)和全面參與家庭、文化和社會生活的權(quán)利。因此，樹立兒童社會權(quán)利觀，應該成為開展和實施兒童社會福利的核心。其次，堅持社會公正觀。適度普惠社會福利旨在促進社會公正、實現(xiàn)社會和諧，兒童作為社會上的最大弱勢群體，應該堅持“作為公正的發(fā)展”的思想，促進我國兒童社會福利發(fā)展和實踐以實現(xiàn)社會公正和社會和諧為旨歸。最后，堅持科學發(fā)展觀。兒童社會福利服務體系的構(gòu)建，必須堅持以兒童為本的科學發(fā)展觀思想指導，把兒童視為能動的、積極的主體，為其成長和發(fā)展提供必不可少的資源，是真正體現(xiàn)我國社會主義制度優(yōu)越型、實現(xiàn)服務型政府的重要舉措。
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吳世民（ 2011）指出，適度普惠社會福利指涵蓋居民基本生活主要方面的社會福利，包括失業(yè)保險、貧困救助、醫(yī)療保險、住房保險及老人、殘障服務等內(nèi)容。一般而言，社會福利的基本內(nèi)容體系應包括六大要素：教育保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、就業(yè)保障、最低生活保障、住房保障。但是，兒童作為一類特殊群體，在原有福利架構(gòu)中的福利地位還處于邊緣地位，根據(jù)適度普惠社會福利的基本理論要求和構(gòu)成要素，適度普惠兒童社會福利可分為直接的資金給付型社會福利和社會服務項目投入型社會福利，并且這兩大導向的兒童社會福利內(nèi)容體系，主要以全體兒童和特殊兒童為分析維度進行建構(gòu)。首先，資金給付型兒童福利面對全體兒童時，包括兒童養(yǎng)育和照顧服務、兒童教育、兒童醫(yī)療衛(wèi)生與健康服務、兒童參與和發(fā)展服務。資金給付型兒童福利面向特殊兒童時，包括針對貧困兒童、殘疾兒童、孤兒、受艾滋病影響兒童、服刑人員未成年子女、留守兒童、流浪兒童等群體的一系列福利服務，目前政府在這些領(lǐng)域逐漸加大福利服務和政策援助力度。其次，社會服務型服務在針對全體兒童群體時，應該包括婦幼服務中心、兒童保健所、兒童托育服務、職業(yè)培訓服務等，通過服務的方式促進全體兒童的成長與發(fā)展。社會服務型服務針對特殊兒童時，主要是指由政府、社會團體、社區(qū)等為特殊兒童群體提供的服務，包括殘障兒童康復中心、城市地區(qū)急難庇護所或兒童救助站、關(guān)愛留守兒童和流動兒童的服務組織、未成年人社區(qū)矯正服務等。在兒童福利的內(nèi)容方面，在一定時期內(nèi)，要促進在特殊兒童的福利更加完善的基礎(chǔ)上，面向全體兒童，形成普遍性的兒童福利，全體兒童可享受到各種資金給付型福利；使社會服務組織數(shù)量達到飽和，且門類較多，服務齊全，形成全國兒童人人均可享受優(yōu)質(zhì)社會服務的局面。
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鄭功成（ 2011）在論述我國社會福利發(fā)展的三步走戰(zhàn)略時指出，到2015年，初步形成社會福利體系制度框架，重點推進老年、兒童服務體系建設(shè)；到2020年，中國特色的社會福利體系框架走向定型，包括《兒童福利法》在內(nèi)的基本的社會福利制度走向成熟，并步入法制化軌道；到2049年，不斷提高社會福利水平與社會服務質(zhì)量，使社會福利成為中國特色福利社會的重要支撐，真正實現(xiàn)讓人生有體面、死有尊嚴的目標。根據(jù)此戰(zhàn)略目標，筆者認為，到2049年，即新中國建立100周年時，作為社會福利制度的基礎(chǔ)，兒童社會福利發(fā)展應該更加全面、到位，并逐漸建立起與國家發(fā)展水平相適應的可持續(xù)的、較高水平的兒童福利體系。其中，構(gòu)建與完善兒童福利政策體系，是實現(xiàn)兒童社會福利目標的重要制度保證。本文認為，兒童社會福利政策體系包括：《兒童福利條例》的制定和出臺；《兒童福利法》的制定和實施；兒童福利的其他法規(guī)，如《學前教育法》、《母子福利法》、《兒童保護法》、《兒童扶助法》、《育兒休假法》、《家庭津貼法》等，對《兒童福利法》所涉及的具體內(nèi)容予以說明和規(guī)定。同時，各省市、地區(qū)應該根據(jù)上述法律體系，根據(jù)自身實際，有針對性地設(shè)計各種發(fā)展規(guī)劃和綱要，保證兒童福利法律體系有效落實。
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江治強（ 2009）從橫向和縱向責任架構(gòu)上說明了發(fā)展適度普惠型福利模式的主體保證，橫向上需構(gòu)建政府、市場、社會銜接互補的責任架構(gòu)，在縱向架構(gòu)上，主要是形成基于公共產(chǎn)品理論和政府責任劃分的中央一地方政府間的社會福利責任架構(gòu)。林閩鋼（ 2011）指出，我國適度普惠社會福利應該堅持政府主導、統(tǒng)籌兼顧、可持續(xù)發(fā)展的原則，并且在框架上要以社區(qū)服務為基礎(chǔ)、以社會化福利為主體、以職業(yè)福利為補充，逐漸形成均衡的國家、社會和個人多元分擔機制。彭華民（ 2011）也提出我國適度普惠型社會福利制度以國家作為社會福利提供責任的主要承擔者，其他多元部門也擔負著社會福利提供的次要責任的多元主體。近年來，關(guān)于社會福利的責任主體問題，國內(nèi)學界看法基本一致，即堅持政府主導、市場、社會、家庭和個人積極參與的多元主體福利責任架構(gòu)。因此，在構(gòu)建適度普惠兒童社會福利時，也應該構(gòu)建政府主導的多元主體福利責任體系。其中。政府主導和政府首責，對當前兒童社會福利發(fā)展最為至關(guān)重要。國家是國民利益的代表者，政府作為國民經(jīng)濟、社會發(fā)展成果的行使者，有責任為國民健康發(fā)展提供必要的福利保障；同時，作為國家和社會的未來，兒童群體應該作為政府首要關(guān)注的對象。因此，實行政府主導的兒童社會福利，是大勢所趨，是民生所向，更是國家未來發(fā)展的重要內(nèi)容。但是，如前所述，我國兒童人口基數(shù)大，經(jīng)濟發(fā)展與社會福利發(fā)展并不同步，從而體現(xiàn)出了政府單一主導力量的弊端，因而建立兒童社會福利多元主體責任架構(gòu)的需求日益明顯。因此，在保證政府主導和首責的前提下，應充分發(fā)揮個人、企業(yè)、社會團體、慈善機構(gòu)、宗教組織等主體的積極作用，形成政府主導下的、整合的兒童福利多元主體參與的格局。
三、我國適度普惠兒童社會福利的實施路徑
兒童社會福利事業(yè)是一項系統(tǒng)的工程，需要形成科學、合理的兒童福利思想和理念，也需要完善兒童福利法律制度體系，同時，需要建立強有力的兒童福利組織架構(gòu)，其中包括整合現(xiàn)有行政架構(gòu)，加強兒童社會服務機構(gòu)的培育和專業(yè)化人才隊伍建設(shè)進程。
�。ㄒ唬┨嵘蜕鐣䦟和鐣举|(zhì)的認識，是實現(xiàn)適度普惠兒童社會福利的根本前提
少年兒童是一個國家和民族的未來和希望。他們的發(fā)展程度和福利狀況，是一個民族未來發(fā)展和國家前途興盛的重要標志。可見，兒童具有不同于其他群體的獨特社會本質(zhì)，對這些本質(zhì)的認識和把握，是完善兒童社會福利政策的靈魂和根本前提。本文認為，少年兒童的社會本質(zhì)，集中體現(xiàn)在“兒童”這一概念的四大特點上：第一，兒童的基礎(chǔ)性特征。任何個體成長和發(fā)展的基礎(chǔ)在于其兒童期；人類社會的發(fā)展得失，也應以兒童群體的基礎(chǔ)性地位為前提；同時，任何一個國家，其繁榮發(fā)展的基礎(chǔ)也在于兒童是否能夠健康成長和發(fā)展，以成為未來社會有用之人。第二，兒童的發(fā)展性特征。發(fā)展是兒童的根本特性和內(nèi)在要求，只有順利獲得兒童成長于發(fā)展所需的各種條件，才能真正實現(xiàn)兒童的發(fā)展目標。因此，適度普惠兒童福利應該尤為關(guān)注兒童的發(fā)展性特征，全面創(chuàng)造條件，實現(xiàn)兒童個體與群體兩個維度的協(xié)調(diào)發(fā)展目標。第三，兒童的未來性特征。一定程度上，兒童發(fā)展具有不確定性，兒童成長的世界比成人世界更具風險性，兒童的成就和價值更多地體現(xiàn)一種未來性。從根本上講，兒童是任何社會未來建設(shè)的主力軍，是民族振興和國家發(fā)展的主導力量。第四，兒童的弱勢性特征。由于自然的成長過程和發(fā)展特點，兒童是社會的弱勢群體，即兒童相比于其他的社會成員，在經(jīng)濟收入、社會地位、權(quán)益保護、競爭能力等方面處于困難和不利境地�？梢�，兒童具有的基礎(chǔ)性、發(fā)展性、未來性和弱勢性本質(zhì)，決定了一個國家、一個社會的兒童政策必須屬于社會福利政策，即以改變兒童的弱勢地位、滿足兒童的發(fā)展需求為目標。長期以來對兒童形成的不正確觀念，導致兒童群體、兒童福利以及與兒童發(fā)展相關(guān)的其他政策長期處于邊緣性。因此，建立與新時期社會經(jīng)濟發(fā)展相適應的適度普惠兒童社會福利，首要的任務就是在政府和全社會范圍內(nèi)形成對兒童社會本質(zhì)的正確認知，賦予兒童群體積極的、發(fā)展性的觀點。
�。ǘ﹫猿謨和癁楸�、兒童優(yōu)先、兒童社會權(quán)利等理念，是實現(xiàn)適度普惠兒童社會福利的內(nèi)在要求
與兒童社會本質(zhì)密切相關(guān)的價值理念包括以兒童為本、兒童優(yōu)先、兒童社會權(quán)利和兒童全面發(fā)展等，兒童社會福利政策的根本目標在于促進兒童全面發(fā)展與社會發(fā)展的整合，為實現(xiàn)兒童未來性角色和功能創(chuàng)造必備的條件。因此，在設(shè)計兒童福利政策、開展兒童福利服務時，必須將兒童為本、兒童優(yōu)先、兒童社會權(quán)利、兒童全面發(fā)展等核心理念和要素融入兒童福利框架和內(nèi)容中之中。其中，兒童為本思想是當前科學發(fā)展觀重要思想在兒童群體中的鮮明體現(xiàn)，要求堅持社會平等、公平正義的社會意識，清晰認識兒童的弱勢地位，承認兒童發(fā)展具有能動性與主動性，視每一個兒童為積極的個體，正確看待社會和政府、家庭等主體對于兒童的福利責任。兒童優(yōu)先理念指的是，在設(shè)計和執(zhí)行兒童福利政策時，把兒童納入社會福利的優(yōu)先保障群體。兒童社會權(quán)利思想是指兒童具有所有大眾都具備的基本權(quán)利，同時，應該重點關(guān)注和保障兒童生存、發(fā)展、受保護和參與的權(quán)利，促進兒童順利實現(xiàn)社會化目標。有學者指出，當前，應將我國兒童福利制度的建制理念從工具性向權(quán)利性轉(zhuǎn)變，將兒童福利作為兒童權(quán)利的一個必要的組成部分予以制度保障（陳云凡，2008）。兒童全面發(fā)展思想是指兒童作為一個社會人，在兒童福利內(nèi)容中應該整合各種能夠促進兒童身心健康發(fā)展的要素，包括健康、教育、救助、文化娛樂等內(nèi)容，提高兒童整體素質(zhì)，促進兒童與社會發(fā)展的良性互動和和諧共存。
�。ㄈ┘涌臁秲和＠ā芳捌渥臃w系的研究進程，是實現(xiàn)適度普惠兒童社會福利的制度保障
我國兒童福利長期以來發(fā)展緩慢的根本原因之一在于，缺乏專門的、權(quán)威的兒童福利法律體系。盡管學界一直呼吁制定和出臺《兒童福利法》，但是迄今這一目標尚未實現(xiàn)。今后必須以建立《兒童福利法》為基礎(chǔ)，形成一套完整的兒童福利政策法規(guī)體系（陸士楨，2011）�！秲和＠ā穼⒉煌谝酝嘘P(guān)兒童、青少年的相關(guān)法規(guī)，《兒童福利法》將兒童作為發(fā)展的主體，并具有生存、發(fā)展、受保護和參與權(quán)的獨立的人，強調(diào)國家、社會對于兒童的義務和責任，強調(diào)兒童的權(quán)利、發(fā)展及參與，用法律的形式使對特困兒童群體的救助保護，對所有兒童的福利照顧成為一種固化的制度安排。堅持全面、高水平、有針對性的原則，分別在兒童學前教育、家庭照顧、義務教育、醫(yī)療保健、特困救助、社會服務等方面制定完善的法律體系，保證兒童各方面權(quán)益都有法可依。構(gòu)成由基本法律以及國務院行政法規(guī)、國務院職能部門的規(guī)章和政策規(guī)定，地方政府的規(guī)章制度與政策規(guī)定，國內(nèi)企業(yè)與服務機構(gòu)的制度規(guī)定等組成的完整的兒童社會福利法律法規(guī)體系，這是實現(xiàn)我國兒童社會福利制度不斷完善，并向適度普惠社會福利制度轉(zhuǎn)型的根本制度保障。
�。ㄋ模┱犀F(xiàn)有兒童福利行政架構(gòu)，組建專門的兒童社會福利行政機構(gòu)，是實現(xiàn)適度普惠兒童社會福利的強有力保障
在我國，兒童社會福利從政策制定到具體實施，從全國人大到政府機關(guān)，再到社會團體，設(shè)置了一系列有關(guān)兒童的工作機構(gòu)和組織，但卻尚未建立一個專職負責兒童福利工作的職能部門，長期以來存在著多頭部門共同管理的混亂局面，不利于各部門之間資源的有效整合。因此，根據(jù)國際經(jīng)驗和我國國情，應該不斷整合現(xiàn)有兒童福利行政架構(gòu)，組建專門的兒童社會福利行政機構(gòu)，是建立我國適度普惠兒童社會福利的強有力保障。具體思路是：在國務院主管社會福利的部委中，成立副部級兒童發(fā)展局，主管全國性的兒童福利工作，負責兒童福利的發(fā)展構(gòu)架、政策制定執(zhí)行監(jiān)管、法律倡導，及部分直接服務。在兒童發(fā)展局中，設(shè)立相應的職能部門。根據(jù)我國兒童福利工作實際，兒童發(fā)展局至少應該包括政策法規(guī)司、救助保護司、福利服務司、人事教育司、財務統(tǒng)計司、國際交流司等業(yè)務部門（陸士楨，2011）。各部門職責可作如下分工：政策法規(guī)司：起草相關(guān)法律法規(guī)草案和規(guī)章；承擔機關(guān)有關(guān)規(guī)范性文件合法性審核工作；承辦相關(guān)行政復議和行政應訴工作。救助保護司：擬定貧困、孤兒、殘障、留守、流動和流浪等特困兒童的教育、醫(yī)療、照顧等方面的救助保護政策措施、標準及計劃；督辦和指導地方兒童救助保護工作；主管全國性兒童救助保護機構(gòu)和部門；擬定各類特困兒童的救助標準；承擔全國社會救助信息管理工作。福利服務司：擬訂兒童福利事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策和標準；擬訂特殊兒童福利服務政策；擬訂兒童福利機構(gòu)管理辦法、建設(shè)標準等；組織擬訂促進民間參與兒童福利事業(yè)發(fā)展的政策；組織和指導社會捐助工作；承辦中央財政兒童福利服務投入資金分配和監(jiān)管工作；督辦和指導地方兒童福利服務工作；主管全國性兒童福利機構(gòu)和部門。人事教育司：承擔機關(guān)和直屬單位的人事工作和機構(gòu)編制工作；承擔兒童科技管理和兒童服務行業(yè)標準化工作；擬訂兒童福利專業(yè)人員發(fā)展規(guī)劃、政策和職業(yè)規(guī)范；培養(yǎng)兒童福利專業(yè)人員。財務統(tǒng)計司：擬訂兒童福利事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和兒童福利服務基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標準；指導和監(jiān)督中央財政撥付的兒童事業(yè)資金管理；負責機關(guān)財務工作；負責機關(guān)及直屬單位國有資產(chǎn)管理和審計工作；負責兒童救助保護和福利服務統(tǒng)計管理工作。國際交流司：承辦相關(guān)國際交流與合作工作；承辦與港澳臺交流合作事宜；承辦兒童跨國收養(yǎng)和領(lǐng)養(yǎng)工作。
同時，建立起自上而下的兒童社會福利行政體系，相關(guān)政府部門或社會團體的兒童服務職責要服從兒童發(fā)展局的指導。各地相關(guān)政府部門要相應地成立兒童社會福利的主管部門，并履行相應的管理和服務職能。省級兒童福利局的職責包括：該地區(qū)兒童福利政策、自治法規(guī)與方案的規(guī)劃、倡導及執(zhí)行等事項；中央兒童福利政策、法規(guī)及方案的執(zhí)行和督辦；兒童福利專業(yè)人員的訓練；兒童救助保護和福利服務業(yè)務；省級兒童福利機構(gòu)的設(shè)立、監(jiān)督及評估等事項。市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道參照中央和省級兒童福利局職責，以此厘定各自職責。原則上，兒童福利行政體系層級越低，應承擔的具體服務內(nèi)容越多。
（五）積極培育兒童社會福利服務機構(gòu)，加快推進兒童社會福利專業(yè)化人才隊伍建設(shè)，是實現(xiàn)適度普惠兒童社會福利的重要要求
作為兒童社會福利責任的重要主體，加快培育更多兒童社會福利服務機構(gòu)，大力發(fā)展兒童服務的社會團體和民間機構(gòu)。目前，全國范圍內(nèi)專業(yè)社會工作組織的興起與發(fā)展，在一定程度上要根據(jù)各地實際，建立公立和民間的兒童社會服務機構(gòu)，為兒童，特別是弱勢兒童提供教育、醫(yī)療、特殊照顧、保護、托育等直接服務。按照社區(qū)人口比例，建立一定數(shù)量的兒童綜合服務中心，目前，廣州等地區(qū)開展的家庭服務中心已逐漸凸顯成效，今后全國范圍內(nèi)可結(jié)合自身實際，參考相關(guān)地區(qū)的先進經(jīng)驗。同時，通過標準化、系統(tǒng)化、科學化的管理、督導和評估，不斷促進這些機構(gòu)的發(fā)展和完善，以有效承載兒童社會福利服務，這是推進我國適度普惠兒童社會福利的重要場域。與此同時，專業(yè)化的兒童社會福利人才隊伍建設(shè)，是兒童福利服務的開拓者和重要傳遞者。從國際經(jīng)驗來看，增進兒童福利，滿足兒童的物質(zhì)、精神需求，是兒童社會工作的重要目標；評估兒童福利需求，倡導完善的兒童福利政策的制定，在兒童福利政策支持下服務兒童，是兒童社會工作的中心內(nèi)容。因此，隨著我國社會工作教育的不斷發(fā)展，社會工作專業(yè)化進程不斷推進，加快建設(shè)一支具有專業(yè)化水準較高、規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)合理的職業(yè)化兒童社會工作人才隊伍，是實現(xiàn)我國兒童社會福利有序推進的重要要求。
四、結(jié)語
兒童社會福利作為社會福利的基礎(chǔ)，是任何社會和政府不可回避的重要議題。當前，中國兒童社會福利經(jīng)歷了重要的變遷，逐漸由傳統(tǒng)的“補缺型”救助模式向新型的“適度普惠”服務模式轉(zhuǎn)變。這表明我國當前已經(jīng)具備開展實施適度普惠兒童社會福利的各種基礎(chǔ)和條件。但是，由于社會福利整體上具有復雜性、學科交叉性等特征，兒童社會福利體系的設(shè)計與實施同樣是一個復雜的議題，有效的、可實施性較強的兒童社會福利模式尚不能一蹴而就。因此，今后需要整合各種專業(yè)的優(yōu)勢和視角，促進經(jīng)濟學、政治學、社會學、社會工作學、福利政治學、福利社會學、福利經(jīng)濟學等學科之間的對話，為共同構(gòu)建中國特色兒童社會福利體系，乃至整個社會福利體系發(fā)揮應有的功能。
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