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對(duì)重大政策項(xiàng)目開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
對(duì)重大政策項(xiàng)目開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估童星，南京大學(xué)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)管理研究中心主任、政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
作為迎接廣州亞運(yùn)會(huì)的一項(xiàng)惠民舉措，廣州市政府決定2010年11月全市公交地鐵交通均免費(fèi)開(kāi)放，然而11月1日實(shí)施當(dāng)天，全市公交地鐵就不堪重負(fù)，原本得到實(shí)惠的廣大市民也怨聲載道：在勉強(qiáng)堅(jiān)持了5天之后，這項(xiàng)惠民舉措不得不叫停。近些年來(lái)隨著城市化進(jìn)程的不斷深入，諸如垃圾處理廠、核電廠、精神病院、傳染病防治中心、殯儀館、城市流浪人員救助中心等設(shè)施陸續(xù)興建，這些設(shè)施雖然為城市發(fā)展所必需，卻因其給附近的民眾帶來(lái)“負(fù)外部性”影響，引發(fā)了諸多群體性抗?fàn)�。至于眾所周知的“�?qiáng)制拆遷”引發(fā)的社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突，更有愈演愈烈之勢(shì)。這就引出了關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問(wèn)題。
公共政策與建設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的更新
高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)已經(jīng)改變了公共政策與建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如果說(shuō)以前的政策和項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是“成本一收益”之比的話，那么現(xiàn)在及以后的政策和項(xiàng)目的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)將是“收益一風(fēng)險(xiǎn)”之比。風(fēng)險(xiǎn)文化崛起的總體后果是“風(fēng)險(xiǎn)語(yǔ)義正逐漸蓋過(guò)經(jīng)濟(jì)語(yǔ)義”。風(fēng)險(xiǎn)感知的增強(qiáng)使得風(fēng)險(xiǎn)的接受變得不再理所當(dāng)然，能否接受風(fēng)險(xiǎn)取決于人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和態(tài)度，這使得任何公共政策和建設(shè)項(xiàng)目都表現(xiàn)為關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的不同認(rèn)知達(dá)成一致后的產(chǎn)物。因此，沒(méi)有最好的公共政策和建設(shè)項(xiàng)目，只有可以接受的公共政策和建設(shè)項(xiàng)目，或者說(shuō)最多的利益相關(guān)群體可接受的公共政策和建設(shè)項(xiàng)目才是好政策、好項(xiàng)目。在這個(gè)意義上，未來(lái)整個(gè)公共政策和建設(shè)項(xiàng)目的導(dǎo)向都應(yīng)是面向社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的。市場(chǎng)化改革只是“工具理性”，只有防范公共風(fēng)險(xiǎn)，避免公共危機(jī)，才是改革所追求的價(jià)值。
依這種角度來(lái)看，從“科學(xué)發(fā)展觀”到“以人為本”理念與“和諧社會(huì)”目標(biāo)的提出，無(wú)一不是面向高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的政策轉(zhuǎn)向�？墒墙┠陙�(lái)，我們?cè)谡叩闹贫ê徒ㄔO(shè)項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，仍然十分依賴于專家話語(yǔ)和科技理性，不顧民眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的可接受性而強(qiáng)制推行，引發(fā)社會(huì)不滿，其中典型的表現(xiàn)便是各地屢禁不止的“強(qiáng)制拆遷”，對(duì)于推行“強(qiáng)制拆遷”的地方政府而言，他們衡量政策好壞的標(biāo)準(zhǔn)仍然停留在“成本一收益”的比較，而有意或無(wú)意地忽視了“強(qiáng)制拆遷”政策所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)即被拆遷家庭的生活風(fēng)險(xiǎn)乃至政府的合法性危機(jī)。就風(fēng)險(xiǎn)的可接受性而言，在我國(guó)當(dāng)前的眾多社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中，“社會(huì)不公”是最不可接受的。因此，對(duì)于現(xiàn)階段的任何公共政策而言，最大的風(fēng)險(xiǎn)就是社會(huì)不公，它足以抵消實(shí)行該政策后可能的任何收益。按照這一觀點(diǎn)，曾經(jīng)的“允許和鼓勵(lì)一部分人、一部分地區(qū)先富起來(lái)”的做法現(xiàn)已不合時(shí)宜；曾經(jīng)的“集中優(yōu)質(zhì)教育資源，辦好一批重點(diǎn)學(xué)�！钡恼攥F(xiàn)已不應(yīng)繼續(xù)。
上述城市某些基礎(chǔ)設(shè)施因其對(duì)周?chē)用裼小柏?fù)外部性”而導(dǎo)致群體性抗?fàn)�，�?shí)際上面臨的是“鄰避性”問(wèn)題。所謂“鄰避”，英文簡(jiǎn)稱作NIMBY，即“不要在我家后院”：有時(shí)也被表述為L(zhǎng)ULU．即“地方上排斥的土地使用”。我們可以將鄰避型設(shè)施分為污染類、風(fēng)向集聚類、污名化類、心理不悅類四類設(shè)施。當(dāng)這些公共服務(wù)設(shè)施的影響達(dá)到一定程度或人們認(rèn)知程度提升時(shí)，容易造成當(dāng)?shù)孛癖姷目咕苄膽B(tài)與反對(duì)行動(dòng)。相應(yīng)地，鄰避型群體性事件也可分為污染類、風(fēng)向集聚類、污名化類、心理不悅類四個(gè)亞類型。在鄰避風(fēng)險(xiǎn)治理中，要注重培育政府部門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)治理意識(shí)，將第三部門(mén)納入到風(fēng)險(xiǎn)治理中來(lái)，并不斷重視以風(fēng)險(xiǎn)溝通為核心的風(fēng)險(xiǎn)確認(rèn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、決策執(zhí)行、決策評(píng)估等風(fēng)險(xiǎn)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)；在鄰避事件管理中，應(yīng)在加強(qiáng)對(duì)觸發(fā)事件管理的同時(shí)，綜合運(yùn)用補(bǔ)償機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)消減機(jī)制、公民參與機(jī)制等，使鄰避型群體性事件能夠得到有效解決。
合理選擇重大政策和建設(shè)項(xiàng)目，推進(jìn)和完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
在當(dāng)前的高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，幾乎不存在公共政策以外的政策，所有的政策都有可能帶來(lái)公共性后果。一直以來(lái)，第一部門(mén)和第三部門(mén)是公共政策的產(chǎn)出主體，而第二部門(mén)是私人領(lǐng)域政策的產(chǎn)出主體。現(xiàn)在由于社會(huì)系統(tǒng)各領(lǐng)域之間的交互性增強(qiáng)，私人領(lǐng)域的政策也應(yīng)強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任。近些年來(lái)，由于企業(yè)缺乏社會(huì)責(zé)任而造成公共性不良后果的事件比比皆是，如果我們僅將目光集中于傳統(tǒng)公共部門(mén)即政府和第三部門(mén)的政策輸出，可能無(wú)法緩解突發(fā)事件的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)。因此，將私人領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)政策納入公共政策的框架，有助于全面、有效地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)管理的效率。
既然公共政策的邊界已由傳統(tǒng)的政府部門(mén)和第三部門(mén)擴(kuò)展到企業(yè)，公共政策的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)已由“成本一收益”分析轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆找嬉伙L(fēng)險(xiǎn)”分析，這就意味著凡是政府、第三部門(mén)乃至企業(yè)有重大的政策決策出臺(tái)，都應(yīng)對(duì)其所帶來(lái)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估�？紤]到公共政策面廣量大，加上我國(guó)社會(huì)仍是典型的政府主導(dǎo)型社會(huì)，可以先從一些政府做出的對(duì)社會(huì)公眾影響面廣、影響力大的公共政策和建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)始做起。據(jù)悉，四川省遂寧市和上海市等已經(jīng)先行探索。但是從全國(guó)而言，由于公共政策與重大建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估尚處于試點(diǎn)、探索階段，還有不少有待完善與提升之處，主要包括四點(diǎn)：
1．社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)為決策的“重要依據(jù)”和“必要環(huán)節(jié)”
從決策與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的時(shí)序來(lái)看，目前一般都是重大政策和建設(shè)項(xiàng)目的決策在前，然后再進(jìn)行相關(guān)政策和建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，極少是先進(jìn)行相關(guān)政策和建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，然后再進(jìn)行決策。也就是說(shuō)，一般都是把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估當(dāng)作決策以后補(bǔ)充進(jìn)行的一個(gè)程序“走一走”，至多是“認(rèn)認(rèn)真真”地“走程序”，而極少把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估當(dāng)作相關(guān)政策和建設(shè)項(xiàng)目決策前的“依據(jù)”，遑論“重要依據(jù)”了。如此看來(lái)，試點(diǎn)中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，充其量還只能算是“略占地位”，而非具有“戰(zhàn)略地位”。此外，如果在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的確發(fā)現(xiàn)有可能出現(xiàn)很大的風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)當(dāng)明確提出改變或取消決策、終止或取消重大項(xiàng)目；對(duì)于上級(jí)做出的決策，也應(yīng)當(dāng)勇于向上級(jí)建議暫緩實(shí)施或改變決策。我們努力的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：明確提出在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提交以后再做決策的要求，使得社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估真正成為童大政策和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行決策的“重要依據(jù)”和“必要環(huán)節(jié)”。
2．社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體宜為“第三方”
從學(xué)理上分析，不難得出社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體不宜是制定重大決策的部門(mén)和承辦重大建設(shè)項(xiàng)目的單位，而應(yīng)是具有相對(duì)獨(dú)立性的第三方。同一個(gè)部門(mén)既負(fù)責(zé)重大政策決策的出臺(tái)又負(fù)責(zé)評(píng)估和判定這一政策是否會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，或是同一個(gè)單位既負(fù)責(zé)承辦建設(shè)項(xiàng)目又負(fù)責(zé)評(píng)估和判定這一建設(shè)項(xiàng)目是否會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，可以預(yù)期的是，最后風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果往往是肯定而非否定的。這樣的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就成了“做形式”、“走程序”，甚至出現(xiàn)控制論中所說(shuō)的“正反饋”，即評(píng)估方輸出的反饋信息進(jìn)一步強(qiáng)化了決策方的指令信息，決策方和評(píng)估方同方向地施力，導(dǎo)致無(wú)法提前預(yù)知，甚至有可能強(qiáng)化政策決策和建設(shè)項(xiàng)目所帶來(lái)的重大社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。鑒于許多事業(yè)單位及其主管部門(mén)都受到“政事不分”的質(zhì)疑和要求“管辦分離”的壓力的教訓(xùn)，現(xiàn)在試點(diǎn)和推進(jìn)重大政策決策和建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，就應(yīng)強(qiáng)調(diào)并堅(jiān)持進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體的獨(dú)立性和超脫性，從一開(kāi)始就貫徹“管辦分離”，避免制造新的“政事不分”、日后再增加“管辦分離”的麻煩，
3．社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不能照搬企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)估的方法
誠(chéng)然，我們可以借鑒企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一系列方法，因?yàn)槟壳捌髽I(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法相對(duì)成熟，經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)豐富．然而，企業(yè)都是以利潤(rùn)最大化為其宗旨，它們的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估考慮的主要是自身經(jīng)濟(jì)利益方面的損失和不確定性：即使涉及到非經(jīng)濟(jì)利益的風(fēng)險(xiǎn)，其目的也往往是擔(dān)心由此失去了以往的“客戶”。而公共政策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要是考慮社會(huì)穩(wěn)定和民眾擁護(hù)方面的風(fēng)險(xiǎn)，或是擔(dān)憂侵犯了民眾的利益而失去民心和政府的公信力。由于進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目的不同，所以社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不可完全照搬企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)估方法。值得指出的是：我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真借鑒發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和健全法治國(guó)家所采取的一系列方法，包括輿情民意調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)、相關(guān)利益群體協(xié)商、充分利用各類媒體特別是互聯(lián)網(wǎng)作為載體等：
4．應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體和決策主體的問(wèn)責(zé)
為了保證重大政策決策和建設(shè)項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估“不走過(guò)場(chǎng)”，必須重視社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域的問(wèn)責(zé)制、這種問(wèn)責(zé)應(yīng)當(dāng)建立在明確決策與評(píng)估的職責(zé)劃分的基礎(chǔ)上。凡是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，待重大政策決策和建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行以后導(dǎo)致大規(guī)模群體性事件和嚴(yán)重社會(huì)不穩(wěn)定的，進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體及其責(zé)任人應(yīng)當(dāng)被追究責(zé)任；凡是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估發(fā)現(xiàn)并如實(shí)提出了問(wèn)題，卻未被決策者所重視仍然付諸實(shí)施而導(dǎo)致大規(guī)模群體性事件和嚴(yán)重社會(huì)不穩(wěn)定的，則應(yīng)加大力度追究決策者的責(zé)任，并對(duì)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。
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