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通過發(fā)展型社會管理應(yīng)對體制性風(fēng)險
通過發(fā)展型社會管理應(yīng)對體制性風(fēng)險馬西恒，中共上海市委黨校社會學(xué)教研部副主任、副教授、博士
社會管理在政府目標職能中的浮現(xiàn)反映了中國社會轉(zhuǎn)型進入矛盾多發(fā)期的基本現(xiàn)實，而當下對社會和公共安全風(fēng)險的強烈關(guān)注，則意味著轉(zhuǎn)型社會內(nèi)蘊的更多不確定性正在被人們明確感知。但是近年來不少地方連續(xù)出現(xiàn)政府“維穩(wěn)”與社會“維權(quán)”的對立，暴露出我們的社會管理機制在某些方面不僅難以有效化解既有的矛盾和風(fēng)險，反而可能埋下新的風(fēng)險因素。在這種局面下，政府超越法制的進退失據(jù)與民眾超越理性的過激行為往往相互強化，既無法切近國家與社會共同期待的安全感，也使實現(xiàn)從規(guī)避風(fēng)險著手完善社會管理的設(shè)想并不成為必然。于是我們不得不追問，面對市場化、工業(yè)化、城市化進程中多發(fā)的社會矛盾和多方面的潛在風(fēng)險，我們究竟需要什么樣的社會管理，它應(yīng)當通過何種手段把社會導(dǎo)向何方？
警惕管制型社會管理潛藏的體制性風(fēng)險
當前中國社會管理體制的主體部分無疑仍然沿襲著高度集權(quán)的政府一元化模式，這就是所謂的管制型社會管理。其特點可以概括為四個方面：一是在管理理念上強調(diào)國家意志統(tǒng)領(lǐng)社會意志；二是在目標追求上強調(diào)高度組織化的社會秩序；三是在主體結(jié)構(gòu)上存在政府權(quán)威和社會依賴的互補；四是在操作方式上由政府承擔(dān)全能責(zé)任。管制型社會管理的核心顯然是國家權(quán)力本位，在國家看來，社會秩序既是實施社會管理的唯一目的，也是自身履行現(xiàn)代化建設(shè)使命的基本保障，因此任何對社會秩序的挑戰(zhàn)同時也是對國家權(quán)威的挑戰(zhàn)，社會秩序與政治秩序是緊密融合在一起的。
市場化改革激發(fā)了社會活力，人們在利益的誘導(dǎo)下迅速流向城市，并且快速生成了一個多樣化、主體性的社會，這無疑造成了管制型社會管理模式的內(nèi)在矛盾。從國家方面看，一個具有主體性的社會已成順利施政的潛在風(fēng)險，所以一旦社會矛盾發(fā)生，便必須介入，必須加強政府控制能力以維持穩(wěn)定。而從社會方面看，政府的控制傾向恰恰構(gòu)成了伸張權(quán)益的風(fēng)險，所以一旦有所訴求，便必須強力提出，必須有一些過激言行以引起政府關(guān)注。正因為政府和社會各自從自身角度去定義風(fēng)險并采取措施，我們才常�？吹竭@樣的現(xiàn)象：一方面，面對社會的“個體化”、“原子化”、“疏離化”趨向，盡管中央多次強調(diào)加強社會組織建設(shè)的方針，相關(guān)公共政策的改進卻明顯動力不足。另一方面，政府在“維穩(wěn)”過程中缺乏社會協(xié)同，要么輕率動用強制手段造成矛盾激化，要么花錢買穩(wěn)定造成群眾預(yù)期被誤導(dǎo)。公眾因此很容易產(chǎn)生“老實人吃虧”、“做刁民有利”的感受，進而導(dǎo)致“越維越不穩(wěn)”的怪圈。在這個意義上，通過管制型社會管理應(yīng)對市場經(jīng)濟條件下的主體性社會本身，已經(jīng)構(gòu)成了新一輪社會風(fēng)險的體制根源。
事實上，現(xiàn)階段的諸多社會沖突都可從國家控制與市場放開的共同作用中找到風(fēng)險源頭。在市場化改革中，國家對不同地區(qū)和行業(yè)人群放權(quán)的先后、讓利的大小各不相同；在工業(yè)化進程中，城鄉(xiāng)分割、戶籍制度、地方福利等制度設(shè)置繼續(xù)發(fā)揮著不平等賦權(quán)的作用：在城市化進程中，政府更加深入地卷進了土地制度衍生的利益糾纏，地方政府在強制拆遷、強制征地中往往成為與民爭利的一方。這些制度安排在市場競爭之外為不同人群賦予了不同的機會、資源、福利和權(quán)利，在城市社區(qū)形成了戶籍居民、非戶籍居民、外來居民的福利落差和身份隔離，2億農(nóng)民工因此處于漂泊的邊緣化狀態(tài)．4000多萬城郊失地農(nóng)民和大量的“上訪專業(yè)戶”因此積累下來。體制性的社會排斥和階層分化不僅阻礙著城市生活中不同人群的社會認同與社會融合，而且促使弱勢人群和底層居民形成對自身地位的制度歸因，從而為被剝奪感的蔓延和反社會行為的發(fā)生埋下風(fēng)險。
客觀地說，正是在國家的有效控制下，經(jīng)濟領(lǐng)域卓有成效的漸進式改革才能得以有序進行，但是必須認識到管制型社會管理的效用已經(jīng)隨著市場化、社會化進程而迅速遞減。從社會風(fēng)險的角度看，當前應(yīng)該特別警惕管制型社會管理可能造成以下三類風(fēng)險：一是因為過分強調(diào)社會秩序而成為維護既得利益的借口，從而阻礙改革的繼續(xù)深化：二是在控制社會矛盾中積累社會矛盾，從而激發(fā)更多的非理性情緒和行為：三是缺乏原則性和規(guī)范性，從而誤導(dǎo)公眾的是非觀和道德觀，加速社會價值體系的瓦解。同時應(yīng)當看到，由于政府資源的有限性和管制社會所需投入的巨大成本，由于容易激發(fā)政府和社會之間的對立，管制型社會管理自身也已面臨不可持續(xù)的風(fēng)險。
確立發(fā)展型社會管理的價值理念及模式取向
為了更加有效地應(yīng)對社會矛盾和社會風(fēng)險，如今已有很多人運用治理理論設(shè)計理想的社會管理模式，企望建構(gòu)一種可容納多樣化社會力量參與的新型社會管理體制，進而實現(xiàn)社會管理從國家權(quán)力本位到社會權(quán)利本位的轉(zhuǎn)向。其無疑看到了現(xiàn)有社會管理體制所面臨的基本矛盾，然而，在我看來，真正的難題并不在于設(shè)計完美的治理框架，而在于治理如何才能達成。事實上，關(guān)于治理的諸多設(shè)想常常忽視了這個來自于西方的模式也有著西方的前提——例如公民社會、現(xiàn)代國家以及對法制權(quán)威的遵從。就此而言，我們需要認真反思中國建構(gòu)治理模式的理性基礎(chǔ)在哪里。
歷史地看，管制型社會管理模式的形成與近代中國社會變遷密切相關(guān)。在國力積貧積弱、社會動蕩失序的近代中國，追求發(fā)展首先需要重建秩序，重建秩序則首先需要建設(shè)國家。當代中國的公民社會秩序仍然離不開國家的動員、培育和組織，但國家的進步也需要公民社會的參與、牽引和支持。因此一個習(xí)慣于管制型社會管理的國家和一個雖有主體性發(fā)育但尚缺乏理性共識的“原子化”社會，如何在良性互動中共同發(fā)展、實現(xiàn)雙贏，是我們不得不面對的一個根本問題。在這個意義上，現(xiàn)階段我們需要建構(gòu)一種發(fā)展型的社會管理模式。發(fā)展型社會管理遵循一種有活力的秩序觀，尋求國家與社會在協(xié)同管理過程中實現(xiàn)共同發(fā)展。在這種觀念看來，社會秩序不是國家單方面的需求，而是國家穩(wěn)定發(fā)展與公民自我發(fā)展的共同需要，社會管理的目標固然要以社會秩序為根本，但必須同時維護公民權(quán)益以保障社會活力．，因此必須充分發(fā)揮社會管理的建設(shè)性作用，一方面充分發(fā)揮政府在社會管理中的主導(dǎo)作用，同時為社會力量和群眾的參與提供足夠空間，保持政府與社會的良好合作：另一方面不斷反思現(xiàn)有社會管理的體制、方式、手段對各類社會人群所產(chǎn)生的價值導(dǎo)向作用，著力重建社會公平正義觀念和法制原則，維護社會公德和恭序良俗。
建構(gòu)發(fā)展型社會管理模式要求政府遵重民主、人本理念，嚴格區(qū)分政治秩序與社會秩序，以利益協(xié)調(diào)、公平公正為主導(dǎo)處理社會穩(wěn)定問題．由此為社會化主體的參與和協(xié)同打開通道。在這種格局中，公民、社會組織、企業(yè)等多元主體在協(xié)同、自治、自律與互律中培養(yǎng)公民社會的權(quán)利和責(zé)任意識，積累公民社會的新傳統(tǒng)。通過這種格局，避免不當社會管理的負功能和可能風(fēng)險，利用正常利益沖突的正功能疏導(dǎo)情緒、暴露問題、化解風(fēng)險，使社會管理真正回到制度創(chuàng)新的社會軌道上來。這就是說，發(fā)展型社會管理模式主張政府通過維護公民權(quán)益、促進機會公平、改善民生質(zhì)量維護國家權(quán)威。這要求政府的社會管理更多地通過公共服務(wù)來體現(xiàn)，增強政府處理社會利益問題的超越性，善于利用法制和協(xié)商手段應(yīng)對利益沖突，強化政府作為規(guī)則和程序制定者以及矛盾調(diào)節(jié)和仲裁者的角色。
建構(gòu)發(fā)展型社會管理，可以分別從宏觀、中觀、微觀三個層面展開。一是宏觀層面的法制和政策建設(shè)，更加重視社會管理和社會政策頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，加強社會政策制定與管理立法的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免“部門利益法制化”。同時，通過制定科學(xué)合理的社會管理目標，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道，破除過度的維穩(wěn)壓力。二是中觀層面的社會力量整合，依托基層政府的職能轉(zhuǎn)變，完善基層社會管理和社會服務(wù)體系，建立調(diào)處化解矛盾糾紛的綜合平臺，形成基層社會管理和服務(wù)的合力。三是微觀層面的機制搞活，在管理主體上，從重政府作用、輕多方參與向政府主導(dǎo)型的社會共同治理轉(zhuǎn)變；在管理方式上，從重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)向更加重視協(xié)商協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變；在管理環(huán)節(jié)上，從重事后處置、輕源頭治理向更加重視源頭治理轉(zhuǎn)變：在管理手段上，從重行政手段、輕法律道德向多種手段綜合運用轉(zhuǎn)變。
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