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預(yù)算過(guò)程：從漸進(jìn)主義到間斷式平衡
預(yù)算過(guò)程：從漸進(jìn)主義到間斷式平衡於莉
[摘要]由于沒(méi)有明確非漸進(jìn)性變化在預(yù)算過(guò)程中的存在及其發(fā)生機(jī)制，漸進(jìn)預(yù)算理論被認(rèn)為可能無(wú)法對(duì)預(yù)算過(guò)程做出完整描述和解釋。間斷平衡理論從漸進(jìn)預(yù)算理論面臨的這一挑戰(zhàn)中找到了自己的理論使命，即建構(gòu)一個(gè)可以同時(shí)對(duì)預(yù)算過(guò)程穩(wěn)定的漸進(jìn)性與偶爾的重大變遷加以描述和解釋的理論框架。以注意力為驅(qū)動(dòng)、議程設(shè)置為基礎(chǔ)、結(jié)合了政治制度與有限理性決策的間斷平衡理論給公共預(yù)算研究注入了新鮮血液。
[關(guān)鍵詞]預(yù)算過(guò)程；漸進(jìn)預(yù)算理論；間斷平衡理論
[中圖分類號(hào)]D01[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A
盡管漸進(jìn)主義已是一個(gè)被廣泛接受和運(yùn)用的概念，但還是有許多學(xué)者不斷提出批評(píng)，在公共預(yù)算研究領(lǐng)域中尤為如是。甚至在獲得普遍認(rèn)可的描述性研究層面上，漸進(jìn)預(yù)算理論都面臨著挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)主要來(lái)自于對(duì)這樣一個(gè)經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的觀察：預(yù)算過(guò)程中既有讓人們習(xí)以為常的漸進(jìn)變化，也包括了一些偶有發(fā)生的重大變遷。其實(shí)，漸進(jìn)預(yù)算理論的支持者并不是沒(méi)有意識(shí)到預(yù)算過(guò)程中非漸進(jìn)性的存在，但當(dāng)其糾結(jié)于“自圓其說(shuō)”時(shí)，“非漸進(jìn)性”的事實(shí)顯然難以激發(fā)理論自覺(jué)。這暗示了新的理論使命，建構(gòu)一個(gè)可以同時(shí)對(duì)預(yù)算過(guò)程穩(wěn)定的漸進(jìn)性與偶爾的重大變遷加以描述和解釋的理論框架，間斷平衡理論體現(xiàn)了這樣一種努力嘗試。
一、“非漸進(jìn)性”在漸進(jìn)主義中的缺失
作為對(duì)理性決策模式的批判，林德布羅姆在20世紀(jì)50年代將漸進(jìn)調(diào)試模式引入有關(guān)決策過(guò)程的描述性研究和解釋性研究中�！昂鞈�(yīng)付”(muddlingthrough)的漸進(jìn)主義，不僅有助于呈現(xiàn)一個(gè)更為豐富生動(dòng)的決策過(guò)程，而且很重要的是，它給予了有限資源、有限理性和有限認(rèn)知下的人類抉擇行為一種理性的解釋和尊重。到了60年代，漸進(jìn)主義已經(jīng)成為與理性主義分庭抗禮之重要決策理論。除了林德布羅姆、達(dá)爾等人以外，瓦爾達(dá)沃夫斯基等人在公共預(yù)算領(lǐng)域的研究工作也大大推動(dòng)了漸進(jìn)主義作為一種描述性和解釋性工具的影響力。與此同時(shí)，漸進(jìn)預(yù)算理論也使公共預(yù)算的理論建構(gòu)有了突破性的進(jìn)展，并成為公共預(yù)算研究中占據(jù)主導(dǎo)地位長(zhǎng)達(dá)30多年之久的理論流派（第152頁(yè)）。
漸進(jìn)預(yù)算理論認(rèn)為，預(yù)算的做出也是漸進(jìn)而非全面的。瓦爾達(dá)沃夫斯基敏銳地捕捉到，預(yù)算過(guò)程缺少對(duì)目標(biāo)和政策的深思熟慮，以及對(duì)備選方案的搜索（第139頁(yè)）。預(yù)算過(guò)程總是圍繞著加強(qiáng)參與者的角色和期望而建立，預(yù)算參與者的特定角色導(dǎo)向降低了公共預(yù)算對(duì)信息、時(shí)間和分析能力的要求。這使得支出機(jī)構(gòu)決不會(huì)在每個(gè)預(yù)算年度里根據(jù)現(xiàn)有項(xiàng)目的價(jià)值和替代項(xiàng)目的價(jià)值來(lái)積極地評(píng)估所有的方案。相反的，支出機(jī)構(gòu)的預(yù)算要求都是建立在上一年的預(yù)算基礎(chǔ)之上，并特別關(guān)注邊際上的增加和減少（第15頁(yè)）。這種簡(jiǎn)單的、非分析性策略根植于預(yù)算既有規(guī)則和討價(jià)還價(jià)的過(guò)程中，它巧妙地保證了財(cái)政資源分配的決策在橫向?qū)用嫔系南鄬?duì)獨(dú)立性，從而使預(yù)算中由競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的沖突可以被最小化，(行政管理論文 )進(jìn)而保證了預(yù)算過(guò)程的穩(wěn)定性n（第859頁(yè)）。
在將漸進(jìn)主義邏輯運(yùn)用到公共預(yù)算研究的過(guò)程中，瓦爾達(dá)沃夫斯基采用了和林德布羅姆相同的做法，漸進(jìn)主義不僅被用于描述和解釋討價(jià)還價(jià)的預(yù)算決策過(guò)程，同時(shí)也被用于描述和解釋由這樣一種預(yù)算決策過(guò)程而導(dǎo)致的漸進(jìn)預(yù)算結(jié)果。換言之，漸進(jìn)主義不僅是一種用來(lái)界定決策制定特征的方法，而且也是用來(lái)描述和解釋預(yù)算產(chǎn)出特點(diǎn)的方法（第61頁(yè)）。雖然辨別漸進(jìn)主義這兩種內(nèi)涵或方法并非難事，但作為一種描述和解釋性工具，漸進(jìn)主義的張力在很大程度上恰恰是來(lái)源于上述兩種方法使用時(shí)的結(jié)合。它們自我強(qiáng)化式的互證，使得漸進(jìn)預(yù)算理論在決定發(fā)現(xiàn)什么以及得出什么結(jié)論方面顯得更加游刃有余，進(jìn)而促成漸進(jìn)主義表現(xiàn)出在決策過(guò)程中的普適性和結(jié)果中的常態(tài)性。然而，對(duì)于漸進(jìn)預(yù)算理論來(lái)說(shuō)，這可能是一個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)——當(dāng)一個(gè)理論無(wú)論在什么時(shí)候都適合任何情況并且其證據(jù)也不存在被駁斥的可能性的時(shí)候，它就不再是一種理論，對(duì)于解釋甚至描述都不會(huì)有多大的作用了（第502頁(yè)）。
漸進(jìn)主義確實(shí)好像解釋了預(yù)算過(guò)程中的大部分問(wèn)題，但是對(duì)于那些并不常見(jiàn)的、打破漸進(jìn)性的重大改變卻顯得躲躲閃閃。事實(shí)上，對(duì)公共預(yù)算一般經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的回顧不難發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是邊際的或者漸進(jìn)的預(yù)算變化，還是大規(guī)模的預(yù)算變化，甚至偶爾雪崩式的劇變，在現(xiàn)實(shí)中都是存在的。即便在短期內(nèi)，預(yù)算產(chǎn)生的一系列結(jié)果也不能被簡(jiǎn)單地描述為“漸進(jìn)性的”。重大的變化依然可以在整體穩(wěn)定的框架內(nèi)發(fā)生（第503頁(yè)）。從這些方面而言，漸進(jìn)預(yù)算理論可能確實(shí)無(wú)法對(duì)現(xiàn)實(shí)發(fā)生的情況做出完整描述（第4頁(yè)）。
其實(shí)，漸進(jìn)主義的支持者并不是沒(méi)有意識(shí)到預(yù)算過(guò)程中非漸進(jìn)性的存在，然而，當(dāng)焦點(diǎn)集中在明顯的規(guī)律性問(wèn)題時(shí)，一些重要的變化就有可能變得模糊不清（第503頁(yè)），甚至借助操作化定義或通過(guò)從一種分析跳到另一種分析的方式，將非漸進(jìn)性故意回避掉和處理掉（第61頁(yè)）。
在林德布羅姆早期與羅伯特·達(dá)爾合著的《政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利)-書中，就已經(jīng)提出，漸進(jìn)主義方法可能產(chǎn)生小漸進(jìn)，也可能產(chǎn)生大漸進(jìn)（第82頁(yè)）。但是，對(duì)于何謂大漸進(jìn)，卻并沒(méi)有給予明確的回答�；蛟S，循著大漸進(jìn)的思路，漸進(jìn)決策理論有可能將公共政策領(lǐng)域中那些已經(jīng)發(fā)生以及未來(lái)可能將要發(fā)生的重大變遷納入自己的理論視野。
與林德布羅姆不同，瓦爾達(dá)沃夫斯基一開(kāi)始就將漸進(jìn)主義設(shè)定在了“邊際上的增加或減少”，這顯然只能歸于“小漸進(jìn)”。但是，對(duì)瓦爾達(dá)沃夫斯基和芬諾早期研究數(shù)據(jù)的再解讀，貝勒和寇納(BaileyandO-Connor，1975)發(fā)現(xiàn)他們對(duì)漸進(jìn)增長(zhǎng)范圍的界定過(guò)于寬泛——瓦爾達(dá)沃夫斯基和芬諾對(duì)漸進(jìn)性增長(zhǎng)和非漸進(jìn)性增長(zhǎng)的分界點(diǎn)分別定在30%和20%的標(biāo)準(zhǔn)上（第62頁(yè)），這使得一些非漸進(jìn)性預(yù)算結(jié)果很容易地就被貼上漸進(jìn)性的標(biāo)簽。
當(dāng)漸進(jìn)預(yù)算理論從“描述性漸進(jìn)主義”提升至被莫蘭德(Moreland，1975)稱為“分析性漸進(jìn)主義”層面時(shí)，即利用回歸方程對(duì)預(yù)算過(guò)程進(jìn)行數(shù)學(xué)分析時(shí)，非漸進(jìn)性問(wèn)題也沒(méi)有得到更為謹(jǐn)慎的對(duì)待。戴維斯等人(Davis，DempsterandWildavsky，1966)通過(guò)對(duì)美國(guó)56個(gè)支出部門在1946年至1963年間預(yù)算情況的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，漸進(jìn)預(yù)算模型只能解釋撥款決議中的86%。而對(duì)于無(wú)法解釋的那部分則被定義為“其他確定性系統(tǒng)的隨機(jī)沖擊”，或由“干擾”及“特殊環(huán)境”導(dǎo)致的結(jié)果（第531頁(yè)）。幾年以后，針對(duì)上述問(wèn)題有了一些簡(jiǎn)單的結(jié)論：由特定政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事件所導(dǎo)致的隨機(jī)和非經(jīng)常性因素會(huì)對(duì)漸進(jìn)預(yù)算過(guò)程產(chǎn)生影響，它表明預(yù)算過(guò)程會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需求做出反應(yīng)，在壓力積淀到一定程度之后，就會(huì)發(fā)生突然的變化（第421頁(yè)）。盡管如此，漸進(jìn)主義者還是錯(cuò)過(guò)了完善漸進(jìn)預(yù)算理論的機(jī)會(huì)，因?yàn)樗麄兊呐d趣點(diǎn)和焦點(diǎn)依然固執(zhí)地停留在對(duì)漸進(jìn)主義的維護(hù)上。
顯然，預(yù)算結(jié)果存在更為寬泛的變化范圍，比漸進(jìn)主義者所描述的范圍要寬泛得多。因此，有必要將“非漸進(jìn)性”加入到對(duì)預(yù)算過(guò)程的描述和解釋中，這并非意味著要完全推翻漸進(jìn)主義，而是希望發(fā)展出一套平衡的理論，既能說(shuō)明預(yù)算的穩(wěn)定性又能說(shuō)明預(yù)算的變化機(jī)制（第509頁(yè)）。間斷平衡理論體現(xiàn)了這樣一種努力嘗試。
一、強(qiáng)調(diào)突變與漸變的“間斷平衡論”
源自古生物學(xué)領(lǐng)域的間斷平衡理論(EldridgeandCould,1972)，最早是為了批判性發(fā)展達(dá)爾文的“漸變論”進(jìn)化學(xué)說(shuō)而提出的。建立在突變與漸變辯證統(tǒng)一基礎(chǔ)上的“間斷平衡論”認(rèn)為，生物的進(jìn)化過(guò)程并非像達(dá)爾文所言是一個(gè)緩慢的連續(xù)漸變積累的過(guò)程，而是一種在長(zhǎng)期處于停滯或平衡狀態(tài)中夾雜著短期、爆發(fā)性的大規(guī)模滅絕和替代的過(guò)程。90年代初期，鮑勃加特納和瓊斯(BaumgartnerandJones，1993)借用了“間斷式平衡”概念，將其引入公共政策與預(yù)算研究中，用以描述與解釋兼具漸進(jìn)性和非漸進(jìn)性特征的政策過(guò)程。他們相信“間斷式平衡”才是對(duì)政策過(guò)程的全景式真實(shí)而簡(jiǎn)單的寫照：穩(wěn)定狀態(tài)與重大的變遷都是政策過(guò)程的要素，通常該過(guò)程是由一種穩(wěn)定和漸進(jìn)主義的邏輯所驅(qū)動(dòng)，但是偶爾也會(huì)出現(xiàn)不同于過(guò)去的重大變遷。大多數(shù)政策領(lǐng)域的特點(diǎn)是停滯、穩(wěn)定而非危機(jī)和重大改變，但是政策危機(jī)和重大改變也時(shí)而會(huì)發(fā)生。（第105頁(yè)）。
90年代中期，瓊斯等人(Jones．BaumgartnerandTrue1995,1996，1998)通過(guò)對(duì)美國(guó)二戰(zhàn)以后至90年代中期聯(lián)邦政府預(yù)算的考察，為間斷平衡理論尋找到經(jīng)驗(yàn)證據(jù)支持。研究發(fā)現(xiàn)，預(yù)算變化是呈尖峰分布而非正態(tài)分布。后者與漸進(jìn)主義的持續(xù)動(dòng)態(tài)調(diào)整假設(shè)是相一致的，其中的變化是平穩(wěn)而持續(xù)的。而尖峰分布表明，在預(yù)算時(shí)問(wèn)序列里確實(shí)存在大量極微小的變化以及較少的中等程度變化，但顯著的大規(guī)模變化則比原來(lái)描述得要多。同時(shí)，研究也發(fā)現(xiàn)無(wú)論分析單位是機(jī)構(gòu)或整個(gè)政府，預(yù)算項(xiàng)目或支出功能類別，都可以從中觀察到微變與劇變同時(shí)存在的現(xiàn)象。
間斷平衡理論在描述性研究層面上所取得的進(jìn)展為拓展有關(guān)預(yù)算政策變遷的討論提供了基礎(chǔ)。接下來(lái)要解決的重要問(wèn)題就是，如何同時(shí)解釋預(yù)算過(guò)程中存在的穩(wěn)定的停滯狀態(tài)與間斷變化的發(fā)生。間斷平衡理論將預(yù)算決策過(guò)程放在政治制度和有限理性決策的雙重基礎(chǔ)之上，以注意力和議程設(shè)置為突破口來(lái)加以解讀。
只集中在漸進(jìn)主義變化的做法，使得早期行為決策理論不重視大規(guī)模變遷的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，也使得有限理性決策制定走進(jìn)了理論的死胡同（第164貞）。在瓊斯(Jones．1994)將“注意力瓶頸”——人類決策時(shí)必須連續(xù)分次處理認(rèn)知信息——引入之后，有限理性決策成為重大和微小變遷的共同基礎(chǔ)。對(duì)注意力給予關(guān)注直接導(dǎo)致對(duì)跨期選擇(intertemporaJchoice)的聚焦(LowensteinandElster1990)，即關(guān)于人們?nèi)绾坞S著時(shí)間的推移而進(jìn)行選擇(行政管理論文 )（第145頁(yè)）。
通常對(duì)預(yù)算決策的描述和分析都是建立在資源的稀缺性這一基本共識(shí)上的，然而，由于過(guò)度關(guān)注財(cái)政資源稀缺性的問(wèn)題．人們很少會(huì)將注意力與稀缺性聯(lián)系起來(lái)。事實(shí)上，注意力也是一種稀缺的資源。通常而言，注意力一次只能被投入到一項(xiàng)活動(dòng)之中。無(wú)論是個(gè)人還是組織，其決策在很大程度上都是受注意力的配置方式?jīng)Q定的（第18頁(yè)）。決策者對(duì)問(wèn)題優(yōu)先順序的排列就是通過(guò)分配注意力的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，當(dāng)然．解決方案的選擇也同樣受到注意力配置結(jié)果的影響（第205頁(yè)）。不僅如此，決策變化也同注意力有關(guān)。間斷平衡理論沒(méi)有接受傳統(tǒng)的關(guān)于偏好與決策的基本假設(shè)，而是相信，面對(duì)多維的偏好與不斷變化的決策情景，注意力才是回答決策變化（尤其是指那些同一決策主體作出逆轉(zhuǎn)性或替代性選擇的現(xiàn)象）的正確答案。決策過(guò)程中，偏好被個(gè)人對(duì)決策情景的解讀所激活，偏好和決策情景的結(jié)合產(chǎn)生了選擇。政治中的決策情景總是在變化．因此選擇也總是在轉(zhuǎn)變，但是人們的偏好并不總是處于變化之中。換言之，是由于決策情景的變化導(dǎo)致對(duì)根本偏好的注意力發(fā)生了變化，并進(jìn)而導(dǎo)致選擇的變化。瓊斯稱之為時(shí)序政治選擇(temporalpoliticalchoice)的悖論：即使選擇已經(jīng)發(fā)生了變化，偏好仍然保持不變。同時(shí)，也是非常重要的是，相對(duì)于穩(wěn)定的偏好來(lái)說(shuō)，對(duì)根本偏好的注意力可在短時(shí)間內(nèi)發(fā)生急速的轉(zhuǎn)變，這也就解釋了為何會(huì)出現(xiàn)決策者在一段時(shí)間內(nèi)做出明顯不一致的決策了（第5-10頁(yè)）。間斷平衡理論對(duì)政策間斷發(fā)生的解釋就是基于上述基本假設(shè)。
政治注意力對(duì)政策的影響將體現(xiàn)在政策議程設(shè)置上，并進(jìn)而反映在預(yù)算支出上。決定哪些議題被提上議程以及處于何種位置的過(guò)程是競(jìng)爭(zhēng)性的，特別是在常常擁擠的政治環(huán)境下。議題吸引注意力的關(guān)鍵是對(duì)問(wèn)題的界定（第241頁(yè)）。對(duì)問(wèn)題的界定將影響到?jīng)Q策者以及其他行動(dòng)者對(duì)問(wèn)題的看法，并進(jìn)而影響到這一問(wèn)題是否被關(guān)注以及如何被解決。從這個(gè)角度而言，對(duì)于預(yù)算參與者來(lái)說(shuō)，預(yù)算過(guò)程可能不是問(wèn)題，“問(wèn)題”才是問(wèn)題。
對(duì)問(wèn)題的界定只是議程設(shè)置“故事”的一部分，另一部分需要講述的是政治系統(tǒng)如何辨識(shí)問(wèn)題從而決定分配給某些問(wèn)題更多的注意力。間斷平衡理論運(yùn)用并拓展了西蒙(Simon．1957，1977，1983，1985)關(guān)于個(gè)人和組織決策中并行和串行過(guò)程的概念，以及雷福德(Redford，1969)關(guān)于子系統(tǒng)政治和宏觀政治區(qū)分的理論主張，對(duì)跨期政策議程的變化進(jìn)行了剖析。
就像個(gè)人決策過(guò)程一樣，任何一個(gè)政治系統(tǒng)都不可能同時(shí)處理其面臨的所有問(wèn)題，政策子系統(tǒng)的并行處理過(guò)程與宏觀政治制度的串行處理過(guò)程為此問(wèn)題的解決提供了一種有效機(jī)制。通常，對(duì)政治議題的討論是被分散到一系列以議題為導(dǎo)向的政策子系統(tǒng)當(dāng)中，這些子系統(tǒng)可能是由單一利益主導(dǎo)的，也可能處于若干利益競(jìng)爭(zhēng)之中；可能隨著時(shí)間的推移而分崩離析，也可能從其他政策子系統(tǒng)中獨(dú)立出來(lái)。諸如鐵三角、議題網(wǎng)絡(luò)即是此類。子系統(tǒng)為政治系統(tǒng)并行處理同時(shí)發(fā)生的許多問(wèn)題提供了一種可能的機(jī)制（第158頁(yè)）。子系統(tǒng)政治是平衡的政治、調(diào)適的政治，也是帶來(lái)政策過(guò)程漸進(jìn)變化特征的政治。尤其是當(dāng)子系統(tǒng)被單一利益主導(dǎo)從而致使政策壟斷出現(xiàn)時(shí)。政策壟斷有明確的議題領(lǐng)域并有相對(duì)明確的政策圖景——特征刻畫與理解政策的方式——支撐，從而可以幫助子系統(tǒng)有效地減輕變遷的壓力。因此，間斷平衡理論將其視為一個(gè)負(fù)向消極反饋過(guò)程。
但是子系統(tǒng)政策壟斷可以建構(gòu)，也可能崩潰。當(dāng)外在沖突升級(jí)而子系統(tǒng)又未能容納并化解此沖突，廣泛的政治動(dòng)員會(huì)促使問(wèn)題被重新界定，既有政策圖景與議題管轄地將受到爭(zhēng)議，新的參與者同時(shí)也是現(xiàn)狀改變者會(huì)加入進(jìn)來(lái)，這時(shí)子系統(tǒng)政策壟斷就將面臨崩潰，政策過(guò)程就會(huì)出現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài)，這為大的間斷改變創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。因?yàn)樽酉到y(tǒng)并行處理過(guò)程將中斷，宏觀政治的串行處理過(guò)程——以一次一個(gè)或最多一次幾個(gè)問(wèn)題加以連續(xù)處理——將會(huì)使那些被“點(diǎn)燃”的議題提升至較高層次的政策議程�！爱�(dāng)一個(gè)政策到了宏觀政治制度的串行處理過(guò)程之際，它便處于改變問(wèn)題界定，并受到媒體和更多公眾高度關(guān)注的環(huán)境之中�！保ǖ�185頁(yè)）宏觀政治是間斷的政治，是包含競(jìng)爭(zhēng)性政策圖景、政治操縱的政治，也是將帶來(lái)大規(guī)模變遷的政治。間斷平衡理論將宏觀政治過(guò)程視為一個(gè)正向反饋過(guò)程，正向反饋加劇了變革的沖動(dòng)，它克服了慣性打破了原有狀態(tài)（第162頁(yè)）。
預(yù)算決策過(guò)程是在政治制度之下完成的，對(duì)決策過(guò)程間斷式平衡特征的解讀離不開(kāi)制度這一分析基礎(chǔ)。子系統(tǒng)政治表明，通過(guò)結(jié)構(gòu)化決策情景，制度有助于將注意力聚焦于一個(gè)有限范圍的備選方案中，使決策制定呈現(xiàn)“路徑依賴”，進(jìn)而保證政策過(guò)程的穩(wěn)定性。與此同時(shí)，間斷平衡理論認(rèn)為，等級(jí)制度會(huì)導(dǎo)致間斷在不同層級(jí)的傳遞過(guò)程中出現(xiàn)不對(duì)等。行政首長(zhǎng)和議會(huì)都可以立刻將自上而下的預(yù)算變化傳遞到許多部門和機(jī)構(gòu)。相比較之下，自下而上的間斷變化則沒(méi)有那么容易向上傳遞，這主要是由于子系統(tǒng)內(nèi)并行處理過(guò)程的孤立性阻礙了子系統(tǒng)間的溢出效應(yīng)。因此，等級(jí)組織底層比頂部更容易產(chǎn)生間斷（第167頁(yè)）。
三、間斷平衡論面臨的挑戰(zhàn)
由于確認(rèn)了非漸進(jìn)性變化在預(yù)算過(guò)程中的存在及其意義，間斷平衡理論比漸進(jìn)預(yù)算理論走得更遠(yuǎn)，而以注意力為驅(qū)動(dòng)、議程設(shè)置為基礎(chǔ)的理論建構(gòu)又使得對(duì)公共預(yù)算的考察與認(rèn)知決策、政策過(guò)程研究更緊密地聯(lián)系在一起。間斷平衡理論顯然給公共預(yù)算研究注入了新鮮血液，但其在理論建構(gòu)上所面臨的挑戰(zhàn)也是顯而易見(jiàn)的。
直到21世紀(jì)初，間斷平衡理論在解釋性研究層面與理論模型建構(gòu)方面都沒(méi)有太大的突破。間斷平衡模型的直覺(jué)是建立在對(duì)巨變與微變的觀察基礎(chǔ)上，預(yù)算變化分布的假設(shè)檢驗(yàn)中所獲得的經(jīng)驗(yàn)性證據(jù)支持了這一直覺(jué)，但是對(duì)于為什么可以觀察到此種模式卻沒(méi)有給出明確的解釋，而這種模式本身卻悄然成為了理論依據(jù)（第146頁(yè)）。早期研究過(guò)于偏重對(duì)間斷平衡理論描述性預(yù)測(cè)的可信度的確認(rèn)，而無(wú)暇顧及對(duì)間斷式平衡的決策變遷背后因果機(jī)制的深度探究。鮑勃加特納和瓊斯的早期研究(1993)曾提出諸如正負(fù)反饋過(guò)程的相互作用等幾種可能有效機(jī)制，瓊斯等人的研究(1998)也曾表明諸如政黨、經(jīng)濟(jì)和民意這樣的對(duì)抗性假設(shè)并不能全然解釋預(yù)算決策的間斷，但間斷平衡理論模型并沒(méi)在此基礎(chǔ)上取得更實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。許多變量并未明確，既有變量與間斷式平衡決策過(guò)程間的關(guān)系也并非完全清晰，且難以量化操作。在已展開(kāi)的實(shí)證研究中，經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的非線性、非正態(tài)性、相互依存性和高度聚集性意味著清晰的因果關(guān)系鏈和準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)只有在某些時(shí)期的某些案例中才能夠行得通。更為重要的是，已取得的理論成果既不能預(yù)測(cè)間斷出現(xiàn)的時(shí)間和產(chǎn)生的結(jié)果，也無(wú)法在特定政策議題上做出明確指向的預(yù)測(cè)（第179頁(yè)）。2003年，喬丹以及瓊斯等人(Jones，SulkinandLarsen．2003)的研究開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
在將間斷平衡理論拓展到地方政府預(yù)算的研究中，喬丹開(kāi)始嘗試著回答哪些決策過(guò)程更有可能經(jīng)歷間斷并推測(cè)間斷的頻率。在對(duì)不同預(yù)算功能和政策類型加以比較之后，喬丹發(fā)現(xiàn)：具有分配功能的預(yù)算支出類別通常相對(duì)穩(wěn)定、間斷頻率較低，而服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及需要從更高層級(jí)政府獲得大量資金支持的預(yù)算支出類別更容易產(chǎn)生重大變化，而且會(huì)在優(yōu)先權(quán)排序中經(jīng)歷更為頻繁的變化。這一結(jié)果與上述各類預(yù)算決策過(guò)程所包含的政治環(huán)境不無(wú)關(guān)系（第345，357頁(yè)）。喬丹對(duì)不同特征的預(yù)算決策過(guò)程所進(jìn)行的比較研究表明，在間斷平衡框架內(nèi)通過(guò)子樣本比較來(lái)進(jìn)行假設(shè)檢驗(yàn)是可行的。
瓊斯等人的研究則提供了另外一條假設(shè)檢驗(yàn)路徑，通過(guò)引入“體制性摩擦(institutionalfriction)”這一核心概念來(lái)解析導(dǎo)致組織決策制定過(guò)程具有間斷式平衡特征的因素。該研究指出，政治制度將諸如變更的偏好、新的參與者、新信息或者對(duì)己有用的信息的突然關(guān)注這樣一些形式的投入轉(zhuǎn)化為政策產(chǎn)出的過(guò)程是有成本的。瓊斯等人提煉出了四個(gè)方面的成本，分別是信息成本、認(rèn)知成本、決策成本和交易成本。當(dāng)政治制度增加了投入轉(zhuǎn)化成產(chǎn)出這一過(guò)程的成本時(shí)，體制性摩擦就會(huì)增加。所有的組織都不同程度地包含有體制性摩擦。政治制度的“摩擦”不會(huì)產(chǎn)生一致的“僵局(gridlock)”，而是會(huì)導(dǎo)致長(zhǎng)期的停滯與巨大的政策間斷（第151，152，154頁(yè)）。體制性摩擦理論將間斷式平衡的討論與相對(duì)成熟的交易費(fèi)用、組織決策制定和有限理性研究聯(lián)系起來(lái)，這為間斷平衡理論框架的建構(gòu)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是也必須看到，沿著政策過(guò)程路線對(duì)組織過(guò)程的排序并沒(méi)有很好地與體制性摩擦聯(lián)系起來(lái)，同時(shí)，在沒(méi)有整合各摩擦要素并對(duì)其如何影響決策加以模型化之前，很多分析依然只能泛泛而論。是什么導(dǎo)致交易成本的增加、是什么導(dǎo)致信息成本的降低、各種成本之間是如何互相作用又如何被取舍的、特定成本間是否存在非線性相互作用，等等，都是理論發(fā)展所必須進(jìn)一步予以認(rèn)真回答的問(wèn)題（第142，146頁(yè)）。
在間斷式平衡決策變遷因果機(jī)制研究上所取得的進(jìn)展，推動(dòng)了間斷平衡理論框架在比較研究中的運(yùn)用——“間斷平衡理論假設(shè)對(duì)不同國(guó)家政府產(chǎn)出的研究將會(huì)呈現(xiàn)出某些共性，這些共性與復(fù)雜社會(huì)環(huán)境下人類認(rèn)知的局限性有關(guān)，并且將會(huì)比任何可能的制度性差異顯得更為突出”（第604頁(yè)）。它彰顯了該理論更為雄心勃勃的目標(biāo)。
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