從管制到服務(wù)

　　　　一、行政審批制度改革的困境
　　我國(guó)行政審批制度改革從政府管制方式改革的角度撕開了傳統(tǒng)體制的鐵幕，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)政治行政體制改革的發(fā)展具有極大的意義。然而，由于改革是在缺乏系統(tǒng)性制度變革的背景和行政領(lǐng)導(dǎo)簡(jiǎn)單“命令式”的強(qiáng)力推動(dòng)下進(jìn)行的，改革中也存在諸多難以克服的問題和缺陷。這主要表現(xiàn)在：
　　1.改革目標(biāo)不明確，以非理性、非規(guī)范的方式進(jìn)行。在各地一哄而起的改革中，改革者往往對(duì)改革的目標(biāo)定位，審批改革的范圍，以及審批項(xiàng)目的撤立、增減的標(biāo)準(zhǔn)不明確，缺乏整體的設(shè)計(jì)和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。各種改革措施或機(jī)構(gòu)往往是臨時(shí)設(shè)置的，隨意性、反復(fù)性和變動(dòng)性很大，影響了改革的效果。
　　　　2.重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，形式主義嚴(yán)重。各地改革都是在行政領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力推行下進(jìn)行的，往往缺乏對(duì)改革的理性設(shè)計(jì)和明確的規(guī)范，改革的功利性取向十分明顯。各部門為保護(hù)自己的既得利益往往采取各種“對(duì)策”、“怪招”來對(duì)付上級(jí)的壓力，改革過程往往呈現(xiàn)改革者和改革對(duì)象之間的談判和討價(jià)還價(jià)的“博弈”，導(dǎo)致改革淪為缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容的形式主義，或表現(xiàn)為扭曲和無效。這主要表現(xiàn)在：
　　(1)為減少而減少，追求削減數(shù)目和比例的最大化，玩弄數(shù)字游戲。
　　(2)改頭換面，變相管制，換湯卻不換藥。
　　(3)邊減邊設(shè)，以這樣那樣的理由設(shè)立新的審批項(xiàng)目，而且改革風(fēng)潮一過，又馬上收回已取消的審批權(quán)。
　　(4)減完了事，無后續(xù)措施，完全放棄政府管理責(zé)任和服務(wù)責(zé)任。
　　3.改革不夠深入。各地改革大都停留在低層次的水平上，不能從根本上動(dòng)搖“條塊分割”的行政管理模式，改變傳統(tǒng)的行政命令和行政干預(yù)方式，不能對(duì)如何改善政府服務(wù)質(zhì)量和公民參與問題作出回應(yīng)。
　　4.改革沒有實(shí)現(xiàn)行政文化的轉(zhuǎn)型。審批的濫用往往與傳統(tǒng)體制下人們形成的管理觀念有關(guān)，人們習(xí)慣于依賴政府的管制。這種頑固的管制文化使得公務(wù)人員往往習(xí)慣于管制，依賴于管制，缺乏一種服務(wù)意識(shí)，不能放下官架子，不愿意屈身聆聽“顧客”聲音，做到為民著想，為民服務(wù)。
　　5.改革存在不協(xié)調(diào)、不配套、上下左右脫節(jié)的問題。當(dāng)前的改革主要停留在省、市一級(jí)，地區(qū)之間、部門之間措施不配套，上下左右改革不統(tǒng)一。而且，由于改革是單兵突進(jìn)，政府職能沒有根本轉(zhuǎn)變，管理體制沒有轉(zhuǎn)型，機(jī)構(gòu)沒有精簡(jiǎn)，各種法律、制度也不健全，因此改革措施的推進(jìn)顯現(xiàn)十分的艱難，甚至出現(xiàn)多次的反復(fù)。
　　　　二、改革的內(nèi)在理念和趨勢(shì)
　　審批制度改革決不只是政府審批項(xiàng)目的增減，它涉及到政府職能內(nèi)容、方式的轉(zhuǎn)變和管理體制的轉(zhuǎn)型，涉及對(duì)傳統(tǒng)的管制型政府模式的根本變革，改革所應(yīng)該達(dá)到的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府職能方式和管理體制的全面轉(zhuǎn)型。因此，行政審批制度改革要突破困境，就必須擺脫改革的低層次徘徊的局面，全面沖破管制行政的桎梏，實(shí)現(xiàn)政府管理模式的更新，構(gòu)筑服務(wù)型政府。
　　構(gòu)筑服務(wù)型政府是我國(guó)政府管理方式轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)趨向。所謂服務(wù)型政府，是“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府”。政府管理方式從管制型到服務(wù)型模式的轉(zhuǎn)變，實(shí)際是由政府本位、官本位和計(jì)劃本位體制向社會(huì)本位、民本位和市場(chǎng)本位體制轉(zhuǎn)變，從無限政府到有限政府的轉(zhuǎn)變。因此，構(gòu)筑服務(wù)型政府必須實(shí)現(xiàn)政府職能內(nèi)容和管理理念的全面更新，而這不僅需要對(duì)傳統(tǒng)體制進(jìn)行揚(yáng)棄，而且要注意吸收和借鑒西方政府再造和顧客導(dǎo)向改革的合理經(jīng)驗(yàn)。據(jù)此，筆者認(rèn)為，構(gòu)筑服務(wù)型政府應(yīng)樹立以下幾個(gè)全新理念：
　　1.政府不是全能的。政府不能代替市場(chǎng)和社會(huì)，政府應(yīng)是以市場(chǎng)、社會(huì)為前提的功能補(bǔ)位性行政或助動(dòng)式行政，政府是對(duì)市場(chǎng)及社會(huì)功能缺陷的替補(bǔ)，是市場(chǎng)調(diào)節(jié)和社會(huì)自治的剩余物。
　　2.管理不只是管制。服務(wù)型政府并非取消管制，只是這種管制是有限度的，受法律嚴(yán)格約束，有固定的范圍、程序和明確的責(zé)任機(jī)制，是為服務(wù)而管制，而非為管制而管制。政府應(yīng)該在政策法規(guī)制定、監(jiān)督、調(diào)控和提供各種服務(wù)方面發(fā)揮更大的作用。
　　3.服務(wù)可以與管理分開。政府不應(yīng)該壟斷公共服務(wù)的生產(chǎn)，完全可以通過責(zé)任承包、公開競(jìng)標(biāo)、合同出租或與人合作的形式交給私人機(jī)構(gòu)、獨(dú)立公共組織和執(zhí)行機(jī)構(gòu)去經(jīng)營(yíng)，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而政府的精力應(yīng)集中于制度創(chuàng)新、制度實(shí)施和監(jiān)督、營(yíng)造有利的整體環(huán)境上。這種角色分開、功能分離的改革取向亦即西方改革所倡導(dǎo)的“掌舵和劃槳分開”。
　　4.公共服務(wù)主體應(yīng)多元化。面對(duì)一個(gè)充滿復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和多元性的環(huán)境，政府已無法成為唯一的治理者，它必須與民眾、企業(yè)和非營(yíng)利性組織一起來共同治理。公共服務(wù)主體應(yīng)該是一個(gè)由政府部門、私營(yíng)部門和第三部門等參與者組成的多中心的合作網(wǎng)絡(luò)，政府不再是享有獨(dú)一無二權(quán)力的行動(dòng)者，其作用正從高高在上的權(quán)威分配者、規(guī)制者和公共物品唯一的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)槔�益調(diào)解者、激勵(lì)者和合作者。
　　5.以公民為中心而非以權(quán)力為中心。在服務(wù)型政府中，政府不再是凌駕于社會(huì)之上的、封閉的、自我服務(wù)的官僚機(jī)構(gòu)，而是“顧客驅(qū)動(dòng)的政府”，權(quán)力本位變?yōu)轭櫩蛯?dǎo)向，致力于以“無縫隙”的方式滿足公民的多樣化和個(gè)性化的需求，提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)值，追求零顧客成本。
　　6.控制機(jī)制以結(jié)果為本而非層級(jí)為本。服務(wù)型政府應(yīng)該是以結(jié)果為導(dǎo)向，通過顧客和過程，強(qiáng)調(diào)積極的目標(biāo)、具體的結(jié)果與產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)工作的實(shí)際結(jié)果、預(yù)算和績(jī)效并重。它是外部取向的，注重產(chǎn)出顯示和績(jī)效評(píng)估。
　　7.重在文化意識(shí)的重塑。構(gòu)筑服務(wù)型政府關(guān)鍵在于重塑行政文化，鏟除管制文化的輿論和心理基礎(chǔ)，創(chuàng)建“顧客導(dǎo)向”的公共服務(wù)文化，樹立“公仆意識(shí)”、“服務(wù)意識(shí)”、“顧客意識(shí)”，即要站在顧客立場(chǎng)思考，一切從顧客需要出發(fā)，一切以顧客的需求為轉(zhuǎn)移，將顧客視為組織的主要資產(chǎn)，把顧客滿意作為政府服務(wù)質(zhì)量的核心，與顧客建立長(zhǎng)期的互動(dòng)關(guān)系。
　　　　三、改革理念的戰(zhàn)略工具選擇
　　由上所知，我國(guó)行政審批制度改革實(shí)質(zhì)上是政府職能方式、權(quán)力結(jié)構(gòu)和管理模式的改革。改革應(yīng)注入一種新的理念，即從管制到服務(wù)，并通過戰(zhàn)略工具的選擇來演繹這些理念。惟有發(fā)揮這些戰(zhàn)略工具的杠桿作用，才能觸發(fā)整個(gè)體制的變革，改變管制型政府的DNA。故以行政審批制度改革為契機(jī)，通過戰(zhàn)略工具選擇，從實(shí)體上構(gòu)筑服務(wù)型政府，是擺脫當(dāng)前改革困境的根本出路。
　　1.核心戰(zhàn)略：轉(zhuǎn)變政府職能。行政審批制度改革的關(guān)鍵在于對(duì)政府職能的定位，要明確在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么。根據(jù)世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告》對(duì)政府職能定位的描述，一個(gè)有效政府不應(yīng)該是主宰社會(huì)，而應(yīng)該是“鼓勵(lì)和補(bǔ)充私人企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”；不是作為增長(zhǎng)的直接提供者，而是“合作者、催化劑和促進(jìn)者”；“政府行為應(yīng)集中于對(duì)各種起關(guān)鍵作用的核心公共活動(dòng)”，包括建立法律基礎(chǔ)、保持非扭曲性的政策環(huán)境、投資于基本的社會(huì)服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)承受力差的階層、保護(hù)環(huán)境等。很明顯，政府職能都是助動(dòng)式或補(bǔ)位性的，屬于“服務(wù)”的范圍。
　　(1)對(duì)于那些政府“不該管、管不了、管不好”的事項(xiàng)，政府應(yīng)堅(jiān)決“退位”。凡是通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)能夠解決的，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)解決；凡是

通過中介組織、行業(yè)自律能夠解決的，政府不應(yīng)進(jìn)行干預(yù)；凡是可以通過招標(biāo)、拍賣形式進(jìn)行分配的事項(xiàng)，政府不再進(jìn)行審批。
　　(2)對(duì)于那些政府應(yīng)該管制的事項(xiàng)，應(yīng)該予以嚴(yán)格限定，通過法律法規(guī)對(duì)行政審批的范圍、設(shè)定權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)、程序、監(jiān)督和責(zé)任作出明確規(guī)定；并應(yīng)端正管制的出發(fā)點(diǎn)，要為服務(wù)而管制，把管制納入服務(wù)的框架之中。
　　(3)對(duì)于那些政府應(yīng)該管理，但卻不須管制的事項(xiàng)，就必須轉(zhuǎn)變管理方式，如降為核準(zhǔn)或備案，同時(shí)要加強(qiáng)引導(dǎo)、調(diào)控、監(jiān)督和咨詢等。
　　(4)對(duì)于那些政府應(yīng)該管卻沒有管或沒有管好的事項(xiàng)，政府必須及時(shí)“補(bǔ)位”。我們應(yīng)該“正位”政府職能，開闊視野，走出“為管制而改革”的循環(huán)，著眼于充實(shí)政府的服務(wù)職能，如社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)弱勢(shì)群體扶助等。當(dāng)然，這些服務(wù)不一定都由政府直接生產(chǎn)，直接提供，可以采用公私合作的方式或通過政府購(gòu)買，來提供給社會(huì)。
　　2.結(jié)果戰(zhàn)略：以結(jié)果為本、注重績(jī)效管理。實(shí)行結(jié)果為本，通過可測(cè)量、明確的產(chǎn)出和結(jié)果，追求經(jīng)濟(jì)、效率、效能和公平的統(tǒng)一。結(jié)果導(dǎo)向的改革可以通過把公共組織推向市場(chǎng)，可以采用合同制在公－私之間、公－公之間制造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也可以利用績(jī)效評(píng)估、業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)來激勵(lì)公共組織。在審批制度改革中，激勵(lì)機(jī)制的建立十分重要，應(yīng)通過實(shí)行審批與收費(fèi)分離的制度，把行政收費(fèi)納入預(yù)算管理，矯正歪曲的利益機(jī)制；在審批過程中引入反饋機(jī)制、評(píng)估機(jī)制，對(duì)審批的成本、效益、顧客滿意度進(jìn)行評(píng)估。
　　3.顧客戰(zhàn)略：顧客為本、顧客主權(quán)。顧客戰(zhàn)略解決的是公共服務(wù)中的責(zé)任問題。它要求政府將普通公民的角色由被動(dòng)的管理對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的“顧客”，政府活動(dòng)和公務(wù)人員不應(yīng)只向上級(jí)負(fù)責(zé)，而應(yīng)圍繞顧客的需求進(jìn)行，為顧客的利益負(fù)責(zé)。促使公共組織對(duì)顧客負(fù)責(zé)的途徑有三種：讓顧客選擇公共組織(choice  of  public  organization)，顧客掌握資源前提下的競(jìng)爭(zhēng)性選擇(competitive  choice)和顧客質(zhì)量保證(customer  quality  assurance)。在行政審批制度改革中，可以選擇顧客質(zhì)量保證的途徑來貫徹顧客戰(zhàn)略。通過努力確定顧客范圍，聆聽顧客聲音，制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)與顧客之間的交流與溝通，建立補(bǔ)救制度，為顧客提供全方位和高質(zhì)量的服務(wù)。
　　4.控制戰(zhàn)略：權(quán)力下放、重心下移�？刂茟�(zhàn)略強(qiáng)調(diào)改變公共體制和公共組織控制的位置和形式，通過權(quán)力下放，實(shí)現(xiàn)控制重心的下移，通過解除管制，使人們對(duì)自己和組織產(chǎn)生的結(jié)果負(fù)責(zé)，而不是照章辦事。可采取三種途徑：(1)組織授權(quán)，廢除過多的政治控制，增強(qiáng)組織自主權(quán)；(2)減少或廢除組織內(nèi)部的層級(jí)管理控制，將權(quán)力往下推行至一線雇員；(3)社區(qū)授權(quán)，將官僚機(jī)構(gòu)的權(quán)力外移至社區(qū)。
　　5.文化戰(zhàn)略：塑造新型服務(wù)文化。文化戰(zhàn)略旨在改變傳統(tǒng)的管制文化，通過“破除習(xí)慣、撼動(dòng)心靈、贏得心智”來塑造新的服務(wù)文化。要改變傳統(tǒng)管制文化中的迷信審批、推委責(zé)任、缺乏想象、反應(yīng)遲鈍，麻木不仁、自我保護(hù)的遺傳密碼，改變傳統(tǒng)上政府的權(quán)威心態(tài)和政府為尊的狀況，在公務(wù)人員中樹立“官為民”、“以民為本”的民主行政精神，培養(yǎng)“一切為顧客著想、一切為顧客服務(wù)”的新型組織文化。即使在必要的管制中，也要端正自己的價(jià)值取向，要在公民本位的基礎(chǔ)上進(jìn)行管制，改變把公民當(dāng)作麻煩或潛在的違法者的管制心態(tài)，相信民眾，從服務(wù)的視角進(jìn)行管制，根據(jù)人們的需要在必要的管制中附加服務(wù)內(nèi)容，提升管制的價(jià)值。

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