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中國社會保障制度過去與未來
一、中國社會保障事業(yè)的沿革中國的社會保障事業(yè)發(fā)展至今可以分為五個階段，其中三個階段在計劃經(jīng)濟時期。
初創(chuàng)階段：1949年至1957年，建國初期，國家對社會保障給予了特殊的關(guān)注。1950年5月19日，中央人民政府政務(wù)院頒布《救濟失業(yè)工人暫行辦法》，開始了創(chuàng)立中國社會保障制度的工作。1951年2月25日，《中華人民共和國勞動保險條例》頒布實施，規(guī)定了老年、工傷、生育、遺屬等項目的保險辦法。以后又陸續(xù)頒布了《中華人民共和國女工保護條例（草案）》、《職業(yè)病范圍和職業(yè)病患者處理辦法的規(guī)定》等法令，構(gòu)成了企業(yè)職工社會保障的框架。同期，還制定了一系列適用于國家機關(guān)和事業(yè)單位的醫(yī)療、女工保護、退休退職、傷亡撫恤等規(guī)定。機關(guān)和企業(yè)兩套社會保障體系的待遇大體相同，與當時實行的統(tǒng)收統(tǒng)支的計劃經(jīng)濟模式相適應(yīng)。
第二階段從1958年至1965年，社會保障制度進一步補充完善，全國人大常委會、國務(wù)院通過并發(fā)布了大量社會保障的《規(guī)定》、《通則》、《辦法》等法律文件，根據(jù)實施中發(fā)現(xiàn)的問題和總結(jié)的經(jīng)驗，對社會保障框架進行了細化和補充。國家從企業(yè)按工資總額提取一定比例的勞動保險基金，機關(guān)和事業(yè)單位則由財政部門負責(zé)所需資金，形成全國統(tǒng)一的社會保險基金征集、管理、調(diào)整、使用的制度。
第三階段是1966年至1976年的十年動亂，中國社會保障制度在這一時期遭受嚴重破壞，最突出的是1969年財政部決定國營企業(yè)停止提取勞動保險金，社會保障及其他勞保費用在營業(yè)外列支。這一“改革”意見完全破壞了社會保障的統(tǒng)籌調(diào)劑作用，造成企業(yè)間負擔(dān)失衡，也使積累基金調(diào)節(jié)人口老齡化負擔(dān)高峰的職能完全喪失，成為當前面臨的社會保障問題的根源。
隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷發(fā)展、完善，中國的社會保障制度面臨許多新的情況，作出了許多變革，正在逐步形成社會主義市場經(jīng)濟制度下的新的社會保障制度。
1978年到1994年是新制度孕育、醞釀的時期，是中國社會保障制度改革的第四階段。由于市場經(jīng)濟發(fā)展過程中的不平衡，地區(qū)差別、行業(yè)差別等不確定因素日益增加，社會對保障制度的需求也隨之增長。根據(jù)中國經(jīng)濟、社會的發(fā)展實際，社會保障制度應(yīng)當包含社會保險、社會福利、社會救濟、優(yōu)待撫恤四個方面的內(nèi)容。中國政府把社會保障制度的建立和完善看作現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，多次組織了大規(guī)模的調(diào)查，進行了多方案的人口預(yù)測，深入研究了各層次人群對社會保障的要求，在一些地區(qū)實施了不同方案的社會保障制度試點，對社會保障制度改革模式進行定量分析并建立計算機仿真模型，一些研究人員還將人口變動、經(jīng)濟發(fā)展、體制轉(zhuǎn)變、勞動就業(yè)、生活水平提高等因素綜合起來，形成大系統(tǒng)模型，進行系統(tǒng)分析。
1994年中國共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，這項決定提出：按資金籌集方式、保障目標分類，我國社會保障體系大致由三大部分構(gòu)成，含13個項目，由國家、工作單位和個人共同負擔(dān)。第一部分是主要由國家財政支付的保障項目，主要為社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置、社區(qū)服務(wù)四項。第二部分由法律規(guī)定強制實施的社會保險，包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育和住房六項。這些項目涉及面廣，直接影響人民生活的最基本方面，是中國社會保障制度的主體。第三部分是以自愿為原則的商業(yè)保險，主要是個人投保、企業(yè)投保和互助性保險三項，可以滿足社會各方面、各階層的不同需求，是社會保障主體部分的一個補充，使中國社會保障更加靈活、有效、豐富多彩。
在實際工作中，由于近年來人口老化過程加速，離、退休人員不斷增加，企業(yè)改革中下崗人員增加，又受到20世紀60年代以來生育高峰期的影響，每年新增勞動力待業(yè)人數(shù)也在增加。這三個增加形成了對社會保障的巨大壓力。因此，90年代以來中國政府提出以養(yǎng)老保險制度改革為重點，帶動其他社會保險體制改革的方針。許多政府部門曾發(fā)布過一系列有關(guān)退休、養(yǎng)老制度、保險工作方面的文件。
1995年至今是中國社會保障制度變革的第五階段，這一階段仍未結(jié)束。為了加強對社會保障工作的管理，國務(wù)院成立了勞動社會保障部，逐步統(tǒng)一對社會保障基金的管理，過去分別由各企業(yè)、各行業(yè)分頭征集資金、提供保障的辦法，逐步轉(zhuǎn)向社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的制度，以便與經(jīng)濟體制的改革相適應(yīng)，與勞動力跨行業(yè)流動擴大的情況相適應(yīng)，與社會保障基金的需求日益增長的狀況相適應(yīng)。養(yǎng)老資金的管理模式從計劃經(jīng)濟下的現(xiàn)收現(xiàn)付制(pay as you go program)轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠只鹬?patially funded scheme)。在全國許多地區(qū)的試點工作說明，采用這種新的管理模式是完全必要的，但也還存在著許多需要進一步解決的問題。其中最主要的就是由此而引起的雙重負擔(dān)問題(twiceburden problem)、擴大社會保障覆蓋面的問題及社會保障基金的分攤問題。這些問題的解決涉及到正確體現(xiàn)社會保障的勞動屬性、分配屬性、保障屬性、互濟屬性，同時，還應(yīng)當解決好社會保障基金的來源的可靠性、保值與升值，資金的易分割性，以便有效地用好資金，使之發(fā)揮最大的效益，保證社會穩(wěn)定、人民生活水平提高。
二、中國養(yǎng)老保障的定量分析模型及其結(jié)論
中國最早的養(yǎng)老保障數(shù)學(xué)模型及其仿真研究由蔣正華、李惠京、張羚廣、朱力為等人（西安交通大學(xué)、國家計委經(jīng)濟研究所、國家信息中心預(yù)測部）于1989年完成。1990年7月通過評審。該模型包括人口、經(jīng)濟、就業(yè)、生活、養(yǎng)老金支付等五部分，在模型中還建立了中國第一個勞動生命表，作出了其動態(tài)參數(shù)預(yù)測。模型對1988年至2050年的發(fā)展情況進行了多方案的仿真運算，得到六點結(jié)論：
1.按照當時的生育水平，2000年中國總?cè)丝趯⒊^13億，因此必須加強計劃生育工作。但從實際工作條件分析，當時確定的12億5千萬人口目標難以實現(xiàn)，做好工作可能控制在12億8千萬人左右。
2.到2000年，中國將進入老齡化社會，60歲以上人口占總?cè)丝诒戎剡_到10.38%至10.60%之間。21世紀中國老齡化速度將超過任何國家，將面臨著勞動就業(yè)與養(yǎng)老問題同時發(fā)出警報的局面。
3.就業(yè)問題的解決依賴于經(jīng)濟的發(fā)展，較高的積累率仍需保持一段時間，同時主要應(yīng)依靠科學(xué)進步推進經(jīng)濟增長。
4.到2000年非農(nóng)業(yè)人口中勞動力約為2億人，農(nóng)業(yè)人口中勞動力為5.4億人。同期生產(chǎn)部門可提供就業(yè)崗位總數(shù)為1,8億個，非農(nóng)業(yè)人口中將有1500萬至1900萬人不能由國家安置到國有或大集體的企、事業(yè)單位就業(yè)。農(nóng)業(yè)人口在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收部分勞力外仍將有近1億剩余勞動力。
5.在適當時機提高退休年齡可以減輕養(yǎng)老負擔(dān)。
6.對各種退休金制度的分析結(jié)果說明，現(xiàn)收現(xiàn)付制難以適應(yīng)我國人口老齡化高峰時養(yǎng)老負擔(dān)的沉重壓力。全基金制雖可為組織水平較低的農(nóng)民、城鎮(zhèn)個體勞動者接受，但易受通貨膨脹的沖擊，同時又使國有和城鎮(zhèn)集體企業(yè)在體制轉(zhuǎn)軌時期承受雙重負擔(dān)。作為折衷，部分基金制（逐
步基金制）更適應(yīng)中國國情。只要根據(jù)人口老齡化、就業(yè)和宏觀經(jīng)濟的運行情況對退休金的基金征收率和退休金的替換率進行調(diào)節(jié)，就可以在一定程度上綜合現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制的優(yōu)點而避免和減少其負面影響。
模型計算結(jié)果表明，若基金復(fù)利率為5%，從1991年起逐步提高基金征收率，到2006年左右使總征收率達到20%，即可依靠基金的調(diào)節(jié)作用，在總征收率穩(wěn)定在20%左右的情況下兼顧經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高的要求。
在該模型分析結(jié)論中，還就計劃生育、為老齡化社會作準備、努力做到經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展和合理解決就業(yè)問題四個方面提出了政策建議，就養(yǎng)老保障體制改革提出了設(shè)想，提出在“八五”（1990年至1995年）期間以普及、提高退休金統(tǒng)籌水平，職工個人直接參與分擔(dān)退休金負擔(dān)，從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分基金制過渡作為三大工作重點。
1994年厲以寧等人建立養(yǎng)老金籌集一支付模型，考慮就業(yè)政策、經(jīng)濟環(huán)境、財政狀況和企業(yè)效益各種宏觀因素的作用，對工資結(jié)構(gòu)和退休金作了測算，提出了三種退休金計發(fā)方案。第一種，以退休時點記錄工資為計發(fā)基數(shù)，工齡20年以上者發(fā)75%，工齡在15-20年者發(fā)70%，工齡在15年者發(fā)60%；第二種，以指數(shù)化平均工資為基數(shù)，工齡滿15年者發(fā)60%，工齡15年以上者每超過1年增發(fā)1%，退休金隨上年社會平均工資增長幅度的80%調(diào)整，在社會平均工資下降的年份退休金不作調(diào)整；第三種，按連續(xù)最高工資時段計算，以陸續(xù)最高三年平均工資為基數(shù)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金以平均工資的50%計，每工作滿1年加發(fā)1%。研究表明，在影響退休金變化的因素中，以工資增長系數(shù)的影響為最強烈。
1993年，顧志家在他的碩士學(xué)位論文《上海市退休養(yǎng)老保險制度改革的模式研究與仿真模擬測算》中以上海退休職工萬人調(diào)查資料為基礎(chǔ)對上海采取“統(tǒng)帳結(jié)合”的改革方案進行測算，結(jié)果認為改革方案適合于上海。
復(fù)旦大學(xué)國際保險研究所于1999年完成了《上海市社會保障體系研究》，提出八項建議：加快立法步伐；實施優(yōu)惠政策；規(guī)范經(jīng)辦機構(gòu)的行為；加強宣傳力度；加快養(yǎng)老金社會化發(fā)展步伐；選擇適當時機提高退休年齡；降低人口贍養(yǎng)率；大力發(fā)展商業(yè)保險；開設(shè)人壽保險新品種，擴大覆蓋面。研究報告還就方案實施提出建立、健全上海市社會保障體制的四條對策。
盡管各方面做了大量研究工作，對中國社會保障體系建立、完善的認識也在不斷深化，仍有許多問題尚待解決。國家計委社會發(fā)展研究所在1997年完成的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，1992年以來基本養(yǎng)老保險基金收繳率不斷下降，各地基本養(yǎng)老保險金替代率平均水平為83%，普遍高于國家規(guī)定的60%的水平。各地改革方案不統(tǒng)一，顯示出種種弊端，亟待總結(jié)各方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，形成全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度。
三、養(yǎng)老保險資金征集中的雙重負擔(dān)和三重負擔(dān)問題
在計劃經(jīng)濟時期，由于全部企業(yè)屬于國家，企業(yè)的所有利潤上交國家，虧損由國家財政負擔(dān)，所有資金需求全部按計劃由國家支付，因此不需要建立專門的社會保障基金。社會主義市場經(jīng)濟時期，多種經(jīng)濟所有制使情況復(fù)雜化，勞動者在不同經(jīng)濟所有制之間的流動更增添了資金管理的難度。就是國有企業(yè)，由于經(jīng)濟體制的變革，經(jīng)營狀況的差別使職工享受社會保障的程度發(fā)生巨大差別。人口老齡化在社會保障資金的征收、管理、使用中增加了另一個困難因素。表1中列出了幾個國家中人口老齔化的數(shù)據(jù)。
表1 五個國家人口數(shù)據(jù)比較
附圖
注：CBR—粗出生率，EXO—平均期望壽命，65[+](%)65歲及以上人口百分比
從表1的數(shù)據(jù)中可以看到，人口老齡化速度的加快是許多國家的共同趨勢，其主要原因也相同，都是由于出生率下降，平均期望壽命提高的結(jié)果。這兩個驅(qū)動因素在今后相當長的一個時期間在中國仍將存在，因此，人口老齡化的趨勢也將繼續(xù)下去。據(jù)作者的預(yù)測，65歲及65歲以上人口占總?cè)丝诒壤罡邥r在中國將出現(xiàn)在2050年前后，這一數(shù)字屆時可能達到20%左右，遠超過目前世界其他國家的水平。這就形成了所謂“雙重負擔(dān)”問題，即在職的職工不但要負起供養(yǎng)目前的退休人員，還要為今后自己的退休積累基金。表2是作者對今后100年中國人口發(fā)展的預(yù)測，表2中的數(shù)字說明，中國人口老齡化的過程將是長期的。
表2 中國人口預(yù)測
附圖
看起來似乎互相矛盾的是，在人口老齡化的同時，就業(yè)問題同樣在近期成為中國需要解決的重點之一。根本原因在于，50年代至70年代，中國曾經(jīng)出現(xiàn)過兩次生育高峰，這個時期出生的孩子造成了巨大的人口慣性，推動中國人口不斷快速增長。這些孩子達到入學(xué)年齡時，形成對教育機構(gòu)的巨大壓力；達到勞動年齡時，形成就業(yè)的壓力；達到老年時則形成老齡化高峰和對社會養(yǎng)老保障的壓力。80年代，每年勞動力凈增加數(shù)量達到1400萬。90年代，由于計劃生育工作的成功，勞動力年凈增減少到1000萬人，仍然相當于一個國家的全國人口總數(shù)。可以說，對政府而言，所面臨的是“三重負擔(dān)”問題，解決新增勞動力就業(yè)所需的投入也是沉重的財政負擔(dān)。
這些問題的解決辦法是經(jīng)濟上努力實現(xiàn)持續(xù)、快速、健康的發(fā)展，在社會保障方面建立一個穩(wěn)定、統(tǒng)一、平衡的體制，實施過程中則需要綜合、協(xié)調(diào)、有前瞻性的科學(xué)計劃。依靠這三個方面的努力，中國有信心解決上述的“三重負擔(dān)”，并充分發(fā)揮三重負擔(dān)中的積極因素。三個方面中，經(jīng)濟發(fā)展是基礎(chǔ)，體制完善是關(guān)鍵，科學(xué)計劃是保證。只有經(jīng)濟的發(fā)展才能提供就業(yè)機會和深化改革所需的資金，只有完善體制才能使社會保障系統(tǒng)穩(wěn)定、可靠地運轉(zhuǎn)，只有符合實際的計劃才能在各種條件不斷變化的環(huán)境中保持社會的穩(wěn)定、經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，使社會保障體制能夠順利地逐步完善。
養(yǎng)老金制度改革是中國社會保障體系改革的核心，現(xiàn)收現(xiàn)付制在中國已經(jīng)明顯地不能再維持下去，全基金制對目前在崗的勞動者將造成過高的籌資壓力，也是當前經(jīng)濟發(fā)展水平所難以承受的，唯一可能采取的養(yǎng)老金制度是部分基金制或逐步基金制，根據(jù)發(fā)展的水平，逐年增加養(yǎng)老金統(tǒng)籌的提取率，使在支付當前需要的資金之外，還有少量積累，為將來的基金作好準備。近年來國家財政收入不斷增長，近年每年增加近1000億元人民幣，2000年財政收入增加近2000億元，超過年初預(yù)算數(shù)。超過預(yù)算的收入中，很大一部分也投入社會保障基金，從而有力地支持了建立一個穩(wěn)定可靠的社會保障體系。僅2000年一年，從超預(yù)算的中央財政收入中補充到社會保障系統(tǒng)就達到數(shù)百億元，保證了各項社會保障計劃的順利實施。
最近，中國政府提出了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》，其內(nèi)容主要包括：
1.在遼寧全省和其他省確定的試點地區(qū)實行企業(yè)繳費入社會統(tǒng)籌基金，個人繳費開設(shè)個人帳戶，兩者分帳運行。
2.逐步將國有企業(yè)下崗職工基本生活保障并入失業(yè)保險。
3.公務(wù)員養(yǎng)老保險制度暫時維持不變，公務(wù)員轉(zhuǎn)入企業(yè)工作者，執(zhí)行職工養(yǎng)老保險制度，原在國家機關(guān)工作的工齡在退休時按機關(guān)社會保險辦法予以補償。
4.完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，建立社會醫(yī)療救助制度。
5.健全城市居民最低生活保障范圍，將符合條件的城市貧困人口全部納入最低生活保障范圍。
6.推動社
會保障管理和服務(wù)的社會化。養(yǎng)老保險金從原來由原工作單位轉(zhuǎn)到由銀行等社會服務(wù)機構(gòu)發(fā)放。退休人員逐步實現(xiàn)由職工戶口所在地或常年居住的街道居民組織管理，以利于做好服務(wù)工作。
試點方案已在各省、自治區(qū)、直轄市展開，根據(jù)試點經(jīng)驗和發(fā)現(xiàn)的問題，將進一步完善社會保障制度。
中國社會保障費用支出包括退休金、在職人員保險福利費、優(yōu)撫費用、城鄉(xiāng)貧困救濟、孤老殘和養(yǎng)老福利院費用、價格補貼費、住宅投資等，其中養(yǎng)老金約占總支出的一半。90年代，社會保障費用占當年國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例最高曾達到13.60%，近年來穩(wěn)定在5%左右，管好、用好這一筆規(guī)模巨大的資金并保證其保值、增值是政府十分關(guān)注的問題。
四、目前中國養(yǎng)老保障制度的實施情況
中國社會保障制度的改革得到各方面的高度關(guān)注，根據(jù)中國共產(chǎn)黨十四屆五中全會的建議，第八屆全國人民代表大會第四次會議審議通過了《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》�！毒V要》提出，到20世紀末，基本建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的，資金來源多渠道，保障方式多層次，公平和效率相結(jié)合，權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，管理體制集中統(tǒng)一，管理服務(wù)社會化的社會保障體系框架。建立起適用于各類企業(yè)和個體勞動者的，統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑使用資金的社會保險制度。為了解決待業(yè)人員生活保障，1993年國務(wù)院發(fā)布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，對國有企業(yè)職工下崗以后的待遇、安置辦法作出了決定。1995年國務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革的決定》，確定企業(yè)職工養(yǎng)老保險采取社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的辦法。1997年國務(wù)院發(fā)布《統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，具體規(guī)定了企業(yè)和個人繳費的比例，即：企業(yè)按職工工資總額的20%繳納統(tǒng)籌的養(yǎng)老金；個人則繳納本人工資的4%，并逐步提高到8%；個人帳戶按本人繳費工資的11%建立。個人所繳費用全部劃入本人帳戶，不足部分由企業(yè)繳費補滿。決定還統(tǒng)一了養(yǎng)老金的計發(fā)辦法；基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人帳戶組成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金按職工平均工資20%計發(fā)，個人帳戶按儲蓄額的1/120計發(fā)。
最近幾年，各地區(qū)、各行業(yè)的養(yǎng)老保險制度改革已經(jīng)全面展開。煤炭行業(yè)從1995年起實行養(yǎng)老金由省級統(tǒng)籌，1996年起實行全國全行業(yè)統(tǒng)籌，有286家企業(yè)參加統(tǒng)籌，在冊職工達327萬人，離退休人員120萬人，發(fā)放養(yǎng)老金數(shù)額占工資總額的29%，由部級統(tǒng)籌后保證了離退休人員按時足額獲得養(yǎng)老金。上海市的養(yǎng)老保險改革始于1993年，現(xiàn)已覆蓋國有企業(yè)、集體企業(yè)、三資企業(yè)、私有企業(yè)、個體工商戶和機關(guān)事業(yè)單位，覆蓋面達到97%，保證了社會安定、居民生活水平提高。表3、表4和表5給出了若干年各種所有制社會保障、退休和辭職人數(shù)、養(yǎng)老金發(fā)放的數(shù)字。
表3 社會保障和福利基金（億元）
基金總 國有單 城市集體所有制 其他所有制
年份 計 位基金 單位基金 單位基金
1978 7.81 6.91 0.90 -
1980 13.64 11.93 1.71 -
1983 21.25 18.27 2.98 -
1984 25.77 21.34 4.34 0.09
1990 93.79 77.73 15.28 0.78
1992 130.95 109.58 19.88 1.49
1993 167.02 138.65 23.86 4.51
1995 236.13 198.04 29.45 8.64
1998 336.07 279.74 32.44 23.47
數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒1999年。
表4 退休和離職人員數(shù)（年末數(shù)，萬人）
城市集體所
年份 總計 國有單位 有制單位 其他所有制單位
1978 314 284 30 -
1980 816 636 178 -
1985 1637 1165 467 5
1990 2301 1742 566 11
1995 3094 2401 621 72
1998 3594 2783 604 204
數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒1999年。
由表3中的數(shù)據(jù)可見，中國社會保障和福利費用支出從1978年到1998年的21年間由78.1億元增長到3360.7億元，增長42倍，遠遠超過了經(jīng)濟增長速度。其中國有企業(yè)這部分支出增長39倍，1998年占全部社會保障、福利費用的83.24%，是主要部分。集體所有制的這項支出增加35倍；其他所有制則從無到有，到1998年其支出占總額的約7%，并且還將繼續(xù)增加。表4的數(shù)字顯示，同一時期退休、辭職人數(shù)增加10.45倍，其中國有企業(yè)這部分人數(shù)增加8.80倍，城市集體所有制企業(yè)這部分人數(shù)增加19.13倍。表5則分項列出了社會保障及福利費用的使用情況，其中最大部分支付了離退休人員的養(yǎng)老金。
表5 國有單位離退休人員社會保障和福利基金（億元）
項目 1995 1996 1997 1998
總計 127.68 151.78 173.36 194.24
離休干部養(yǎng)老金 11.40 12.85 15.21 15.37
退休人員
養(yǎng)老金 80.78 99.25 118.39 140.05
離職人員生活補助費 1.07 1.20 1.73 1.70
醫(yī)療費用 20.32 23.00 24.06 24.61
喪葬費用及遺屬補助 1.88 2.28
交通補助 1.16 1.25
冬季取暖補助 0.83 0.88
其他 10.24 11.10 13.96 12.51
數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計年鑒1999年。
表6分年度按企業(yè)所有制列出了養(yǎng)老金支出情況。由表可見，養(yǎng)老金支出從1980年到1998年增長40.14倍，由50.4億元增加到2073.7億元。其中國有企業(yè)支出的養(yǎng)老金占總額比例在1980年為86.11%，1998年降到83.23%，反映了多種所有制經(jīng)濟在中國發(fā)展的情況。
中國農(nóng)村的社會保障系統(tǒng)發(fā)展較城鎮(zhèn)滯后，大部分農(nóng)戶仍以家庭為單位進行生產(chǎn)和消費，因此養(yǎng)老的責(zé)任主要仍由子女或其法律責(zé)任人承擔(dān)，這種辦法也符合當前農(nóng)村習(xí)俗和中國傳統(tǒng)的道德觀念，并且得到法律的保護。盡管如此，近年來在一些經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)也已經(jīng)開始建立社會保障制度，大部分情況下是由村級組織出資，根據(jù)村集體經(jīng)濟發(fā)展情況，為老人發(fā)放養(yǎng)老金，舉辦養(yǎng)老院等，并在許多方面為村民提供各種福利。在有些富有的村子里，這些福利所提供的隱性收入大大超過村民的名義收入。表7分地區(qū)列出了農(nóng)村社會保障機構(gòu)的發(fā)展和為該系統(tǒng)所覆蓋的人數(shù)。2000年中國60歲以上人口1.26億人，65歲以上的為8600萬人，其中約70%居住在農(nóng)村地區(qū)，照此估計，農(nóng)村老人中現(xiàn)已由村集體提供養(yǎng)老金的人數(shù)不足2千萬人。由表可見，山東在這方面做得最好，系統(tǒng)覆蓋農(nóng)村人數(shù)達到1千8百萬人；江蘇其次，由農(nóng)村養(yǎng)老保障系統(tǒng)覆蓋的農(nóng)村人數(shù)達到近9百萬人，約占江蘇農(nóng)村人口數(shù)的百分之一強，這與山東、江蘇農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展較好和村級組織有力的情況是一致的。隨著國家經(jīng)濟實力的增強，農(nóng)村經(jīng)濟增長，城市化的發(fā)展，中國社會保障系統(tǒng)無疑將會進一步擴展到目前的農(nóng)村地區(qū)。商業(yè)保險也將在這方面發(fā)揮有力的輔助和促進作用。
表6 離退休人員的養(yǎng)老金（億元）
養(yǎng)老金 城市集體所 其他所有 人均基金 國有單位人均
年份 總計 國有單位 有制單位 制單位 �。ㄔ 』穑ㄔ�
1980 5.04 4.34 0.70 - 714.0 781.0
1983 8.73 7.40 1.33 - 726.0 787.0
1984 10.61 8.46 2.12 0.03 766.0 815.0
1990 39.62 31.97 7.47 0.18 1760.0 1907.0
1992 57.85 47.43 10.08 0.34 2300.0 2493.0
1993 75.93 62.32 12.39 1.22 2824.0 3029.0
1995 130.56 109.31 18.24 3.01 4335.0 4701.0
1998 207.37 172.60 22.90 11.48 5972.0 6369.0
注：a.本表數(shù)據(jù)未包括退休及離職職工的醫(yī)療費用。b.1985-1988年數(shù)字未包括按1985年規(guī)定向退休及離職職工發(fā)放的肉食等副食補貼。資料來源：中國統(tǒng)計年鑒1999年。
江西財經(jīng)大學(xué)與南昌市勞動局合作，根據(jù)國務(wù)院1995年6號文件規(guī)定，于1997年完成一項研究，對養(yǎng)老保險基金的來源與結(jié)構(gòu)進行了測算，得到的結(jié)果是：當養(yǎng)老金的替代率達到65%時，養(yǎng)老保險的投入需要本人可支配工資收入的26%；替代率為60%時，該項比例應(yīng)為24%；替代率為55%時，比例為20%。按目標替代率計算，職工個人繳費數(shù)額應(yīng)逐步提高到10%，企業(yè)與個人總征費率不超過工資總額的30%，可以考慮由企業(yè)及個人合計負擔(dān)26%工資總額的費用，其余部分由國家財政投入。這項研究還設(shè)計了養(yǎng)老金計發(fā)辦法，對不同時期就業(yè)的職工養(yǎng)老金發(fā)放標準作了計算，提出了新、老職工養(yǎng)老金計發(fā)辦法的過渡方案，并對基金的積累提出了建議。
近年來，社會保障部所屬的研究所根據(jù)各地試點情況，分析各國社會保障系統(tǒng)的優(yōu)缺點，根據(jù)中國發(fā)展的需要，對社會保障體系的建立和完善正在進行全面、深入的研究。
表7 按區(qū)域分中國農(nóng)村社會保險養(yǎng)老金（1997年數(shù)）
農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)及職工數(shù)
區(qū)域 市區(qū) 縣級機構(gòu) 職工數(shù) 系統(tǒng)覆蓋的老人數(shù)
全國總計 214 2046 55894 74518149
北京 - 14 251 344985
天津 1 - 24 80000
河北 11 165 4717 4985443
山西 7 87 2302 1938596
內(nèi)蒙古 8 5
6 2154 1134774
遼寧 12 59 1456 3049306
吉林 - - - -
黑龍江 14 114 1559 2340576
上�！ �- 24 3069 1240256
江蘇 12 84 2517 8964196
浙江 10 70 2942 5818572
安徽 9 86 2243 3085416
福建 9 79 1408 1404612
江西 10 89 2784 2462555
山東 17 134 5692 18099126
河南 15 122 2404 3401959
湖北 7 92 2347 4109312
湖南 8 116 2474 2667745
廣東 - 2 57 97343
廣西 15 91 3235 1637931
海南 2 20 349 261976
重慶 - 23 454 436823
四川 6 88 3166 3356148
貴州 7 67 1420 437566
云南 7 104 2384 1184651
西藏 1 37 166 56864
陜西 9 97 2499 1210944
甘肅 6 38 697 370947
青�！ � 2 26 368 91804
寧夏 - 18 221 139000
新疆 9 44 535 108723
數(shù)據(jù)來源：1998年中國人口年鑒，中國社會科學(xué)院人口所編。
五、結(jié)論
綜上所述，中國社會保障制度的情況可以總結(jié)為以下幾點：
1.不斷提高人民生活水平是中國政府工作的根本出發(fā)點。因此，社會保障事業(yè)從中華人民共和國建國起就得到各方面的關(guān)注，正在逐步建立比較完善的制度。
2.隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，中國社會保障制度也必須相應(yīng)地作出調(diào)整。社會保障制度轉(zhuǎn)變的標志是1994年中國共產(chǎn)黨十四屆五中全會通過《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，根據(jù)這項決定，1995年國務(wù)院頒發(fā)關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知，決定了一系列具體方針、政策。
3.中國養(yǎng)老保險由三個部門分工負責(zé)：勞動部門負責(zé)城鎮(zhèn)企業(yè)，人事部門負責(zé)機關(guān)事業(yè)單位，民政部門負責(zé)農(nóng)村（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）。三部分社會保障制度的改革都在持續(xù)進行，推進速度最快的是城鎮(zhèn)企業(yè)部分。
4.計劃經(jīng)濟下的國家統(tǒng)包、現(xiàn)收現(xiàn)付、不留積累的養(yǎng)老保險制度將成為制約社會主義市場經(jīng)濟體制建立、完善的障礙，因此必須進行改革。新的社會保障基金制度由國家、用人單位、個人三方面共同負擔(dān)費用，總的原則是以支定收、略有節(jié)余、適度積累，以兼顧當前和將來的需要。
5.根據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，中國在職職工平均負擔(dān)1.6人，退休職工平均負擔(dān)為0.6人，因此，養(yǎng)老金的目標替換率確定在60%左右是適當?shù)摹?br /> 6.解決因人口老齡化而產(chǎn)生的“雙重負擔(dān)”問題必須引起我們足夠的重視。小心地設(shè)計過渡方案，使各代人之間的負擔(dān)適當平衡。提取適當?shù)酿B(yǎng)老基金，由國家財政給予適當?shù)难a貼，將部分國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)入養(yǎng)老保險基金，三管齊下，可以解決“雙重負擔(dān)”問題。解決問題的基礎(chǔ)是經(jīng)濟的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。
7.國家重視將盡可能多的人群納入社會保障體系覆蓋的范圍之內(nèi)。各地區(qū)、各行業(yè)、各部門都在進行試點，已經(jīng)有了一些很好的經(jīng)驗，應(yīng)當選擇適當時機、逐步推廣。
8.盡管中國的社會保障體系改革已經(jīng)獲得突破性的進展，仍然有許多問題需要深入研究，進一步采取措施，不斷加以補充、改進。這些問題包括：基金的征收、管理、保值、增值，城鎮(zhèn)養(yǎng)老制度的統(tǒng)一；如何有計劃、有步驟地擴大社會保障體系覆蓋面；平衡在職與退休職工的收入水平和生活水平；協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與社會保障的需求等。這些問題的研究和解決，將進一步推動中國的經(jīng)濟發(fā)展，保證社會安定和人民生活水平的不斷提高。
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