- 相關(guān)推薦
新環(huán)保法學(xué)習心得
新環(huán)保法學(xué)習心得文/劉敏（環(huán)保部華南督查中心一處）
關(guān)于按日處罰的思考
新環(huán)保法第59條第一款規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。這種按日計罰制度是體現(xiàn)新法"嚴"的特征之一，目的是解決"守法成本高、違法成本低"的現(xiàn)象，尤其提高法律的執(zhí)行力。實踐中，違法排放污染物的行為具有持續(xù)性，當被查處后當事人拒不改正，辦案機關(guān)不需按另一個違法行為進行查處，而可根據(jù)前一案件實施按日罰款的處罰。但將來在實際辦案中執(zhí)行按日計罰的制度可能遭遇以下問題需要澄清。
一、關(guān)于按日計罰的屬性
從立法意圖上看，新環(huán)保法引入按日計罰的目的，是徹底解決違法當事人受到罰款處罰并被"責令改正"而"拒不改正"的執(zhí)行力問題，容易引人混淆按日計罰是強制執(zhí)行還是行政處罰。在此討論按日計罰的屬性的意義，是為了澄清行政機關(guān)實施按日計罰的行政行為將來由《行政處罰法》規(guī)范還是由《行政強制法》規(guī)范的問題。同時回答按日計罰是《行政處罰法》中所指的"罰款",還是《行政強制法》中所指的"加處罰款"的問題。如果是行政處罰，就要遵循《行政處罰法》的規(guī)定，履行法定的程序，按日罰款如屬較大數(shù)額必須舉行聽證；如果是強制執(zhí)行，就要遵循《行政強制法》的規(guī)定。而縱觀新環(huán)保法第59條第一、二、三款規(guī)定，按日計罰是屬于罰款的行政處罰。
二、按日計罰的違法行為的種類
新環(huán)保法直接規(guī)定的按日計罰的違法行為的種類是：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的行為。該行為中必須同時具備三要素：一是違法排放污染物；二是受到罰款處罰并被責令改正；三是拒不改正。除此之外，新環(huán)保法還授權(quán)地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護的實際需要，增加前述規(guī)定的違法行為的種類。而《行政處罰法》第11條規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。那么，新環(huán)保法授權(quán)地方性法規(guī)增加違法行為的種類如不受前述限制，意味著所增加違法行為的種類可以不局限于上述三要素。這個問題需要立法解釋。
三、按日連續(xù)處罰與原罰款的關(guān)系
《行政處罰法》第24條規(guī)定：對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。那么，按日連續(xù)處罰與原罰款是否是對同一違法行為作出的兩次罰款的處罰？否。按日連續(xù)處罰和原罰款處罰雖然都是以罰款形式出現(xiàn)，而且都是基于當事人具有持續(xù)性的違法行為作出，但兩者具有本質(zhì)上的區(qū)別。原罰款處罰是針對當事人的違法排放污染物的行為作出的，而按日連續(xù)處罰是針對當事人違法排放污染物行為受到罰款處罰并被責令改正后拒不改正的行為作出的處罰。因此，兩者的違法行為種類是完全不同的。但兩者卻是密切關(guān)聯(lián)的：一是違法排放污染物的行為是相同的；二是按日連續(xù)處罰的數(shù)額（每天罰款）與原罰款數(shù)額是相等的；三是辦案機關(guān)和案件當事人未發(fā)生變化。
四、關(guān)于起始日期的確定
上述條款規(guī)定按日罰款"自責令改正之日的次日起"計算，起始日似乎非常明確。但是，在實際辦案當中，責令改正與罰款處罰的日期并不一定相同。責令改正不是行政處罰的種類，罰款則是行政處罰。有一些環(huán)保部門在辦案過程中（立案后結(jié)案前）采取先向違法當事人發(fā)出《責令改正通知書》，再作出罰款處罰的決定。因此，責令改正先于罰款處罰。這樣在同一個案件中會出現(xiàn)兩份文書，日期也有先后。在罰款的處罰決定下達當事人時，之前責令改正有可能被執(zhí)行，也有可能未被執(zhí)行。
《行政處罰法》第23條規(guī)定：行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當責令當事人改正或者限期改正違法行為。該條所指的"行政機關(guān)實施行政處罰時"是否指的是"同時"?這關(guān)系到前述環(huán)保部門在實際辦案中先向當事人發(fā)出《責令改正通知書》或者《責令限期改正通知書》、后實施罰款處罰的程序是否合法。
如果責令改正是在作出罰款處罰的決定書上同時載明，按日連續(xù)處罰的起始日期就是做出處罰決定之日的次日。但是，辦案機關(guān)在發(fā)現(xiàn)并查處當事人違法排放污染物行為時，不立即責令其停止違法行為、責令改正，就會有放任之嫌。因此，筆者主張責令改正應(yīng)當在案發(fā)后盡早實施。而當事人改正違法行為，一部分是能夠立即執(zhí)行的，比如停止偷排；而一部分則需要一段時間才能完成，比如拆除偷排設(shè)施。這就涉及合理運用限期改正。筆者認為，對于那些需要一段時間才能拆除或者建設(shè)的工程項目，辦案機關(guān)應(yīng)當在限期時段，將案件處罰決定的執(zhí)行監(jiān)督與建設(shè)項目"三同時"監(jiān)督統(tǒng)籌安排一并進行。
五、關(guān)于"被責令改正，拒不改正的"認定
認定"被責令改正，拒不改正",首先需要調(diào)查該行為必須滿足的"三要素",即違法排放污染物、受到罰款處罰并被責令改正、拒不改正。其次是調(diào)查"三情況",即前次罰款處罰是否執(zhí)行完畢、違法排放污染物行為是否終止、責令改正或限期改正的事項是否已經(jīng)完成或者處于合理的進度。
責令改正，雖然不是一種行政處罰的種類，但是屬于辦案機關(guān)向當事人發(fā)出的行政命令，以規(guī)范性文件呈現(xiàn)。行政機關(guān)擬發(fā)該文件的質(zhì)量，體現(xiàn)其辦案水平。因為它直接關(guān)系到事后對"拒不改正"的認定。
如果當事人已經(jīng)被責令改正，但罰款處罰尚處于待定狀態(tài)，案件未結(jié)，在辦案期間被責令改正未改正的，本次處罰并不追究其改正情況。而且，計算該罰款數(shù)額，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。辦案機關(guān)向當事人作出該次罰款處罰后，當事人仍未完成或者實施改正的，需要接受從被責令改正之日的次日起按日連續(xù)罰款的處罰。即在當事人受到罰款處罰后，其前一段期間拒不改正的，也將被追溯罰款處罰。
六、按日處罰的實施機關(guān)
依本條規(guī)定，按日處罰的實施機關(guān)是依法作出處罰決定的行政機關(guān)。根據(jù)本法第二十四條和第二十五條的規(guī)定：縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，有權(quán)對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者進行現(xiàn)場檢查。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。從這里可以看出，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，按日處罰的實施機關(guān)是縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門。
但是，其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門具體是指哪些行政機關(guān)呢？該由誰、并且以什么形式來確定呢？本法對其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門的規(guī)定屬于法律授權(quán)事項，回答上述問題，就等于對法律進行解釋。而根據(jù)立法法的規(guī)定，法律解釋必須由全國人民代表大會常務(wù)委員會做出。
筆者認為，法律授權(quán)"依法作出處罰決定的行政機關(guān)" 實施按日處罰，包含環(huán)保部門以及其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，至于哪些部門，國務(wù)院可以通過列出權(quán)力清單的形式加以明確。因此，由國務(wù)院發(fā)布行政法規(guī)對該項內(nèi)容法制化是最佳途徑。目前環(huán)保部出臺的《環(huán)境保護按日連續(xù)處罰暫行辦法》雖然能夠解決今后執(zhí)法實踐可能會遇到的問題，但仍需通過執(zhí)法實踐進一步修改完善。
【新環(huán)保法學(xué)習心得】相關(guān)文章：
新媒體學(xué)習心得05-12
新綱要學(xué)習心得08-13
環(huán)保法執(zhí)行情況報告08-15
新師德規(guī)范學(xué)習心得03-19
新《條例》《準則》學(xué)習心得07-17
新準則條例學(xué)習心得08-12
新師德學(xué)習心得體會08-24
教師新基礎(chǔ)學(xué)習心得08-18