近代中國的陋規(guī)制度

　　在學(xué)習(xí)、工作、生活中，大家逐漸認(rèn)識到制度的重要性，制度是國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位，為了維護(hù)正常的工作、勞動、學(xué)習(xí)、生活的秩序，保證國家各項政策的順利執(zhí)行和各項工作的正常開展，依照法律、法令、政策而制訂的具有法規(guī)性或指導(dǎo)性與約束力的應(yīng)用文。什么樣的制度才是有效的呢？下面是小編精心整理的近代中國的陋規(guī)制度，歡迎閱讀，希望大家能夠喜歡。

　　資料1：

　　凡是親見清室覆亡的人都知道：滿清政府失敗的主要原因之一就是財政制度的腐敗。公務(wù)人員的薪水只是點綴品，實際上全靠陋規(guī)來維持。陋規(guī)是不公開的公家收支，為政府及社會所默認(rèn)的。以現(xiàn)在用語來說，好像我們大家所稱的黑市。

　　這種辦法削弱了公務(wù)人員的公德心，也使他們把不規(guī)則的收入看成理所當(dāng)然的事。

　　清廷對官吏的這種收入視若當(dāng)然，常說“規(guī)矩如此”，竟把陋規(guī)變成規(guī)矩了。這些官吏對下屬營私舞弊也就開只眼閉只眼。如果拿一棵樹來比喻政府的話，這種陋規(guī)的毒汁可以說已經(jīng)流遍樹上的每一枝葉，每一根芽。

　　政府只要求稅收機(jī)關(guān)向國庫繳納定額的稅款。主持稅收的官吏可以利用各式各樣的藉口理由，在正規(guī)賦稅之外加征各種規(guī)費。這樣一來，如果有一兩銀子到了國庫，至少也另有一兩銀子成了陋規(guī)金。在滿清末年，“漏”入私人腰包的錢遠(yuǎn)較繳入國庫的錢為多。清廷需用浩繁，只好一味向官吏索要。官吏向民間搜刮，結(jié)果官場陋規(guī)愈來愈多，人民負(fù)擔(dān)也愈來愈重。乾隆皇帝幾次下江南，開支浩大，都靠官吏孝敬、民間搜刮而來，清代在乾隆朝為極盛時代而衰運(yùn)亦在此時開始。

　　清代后期，征稅與捐官等方法均未能使清廷達(dá)到籌款的目的。因此不得不乞靈于借貸外債，而以讓渡鐵路建筑權(quán)或礦產(chǎn)開采權(quán)為交換條件。這自然是飲鴆止渴的辦法�，F(xiàn)在或許還有人記得清廷將四川省內(nèi)鐵路收歸國有，以為轉(zhuǎn)讓筑路權(quán)予外國公司之張本，結(jié)果觸發(fā)了辛亥革命的導(dǎo)火線。時遭光緒帝國喪，地方士紳，披麻帶孝，頭頂“德宗景皇帝神位”，長跪于總督衙門之前，哭呼先帝，保佑四川，不使鐵路收歸國有，弄得政府啼笑皆非。

　　所謂陋規(guī)制度究竟是怎么一種辦法呢？中國當(dāng)時分為二十二行省，大約包括兩千個縣。縣的行政首長是知縣，他不但掌管一縣的財政，同時還是一縣的司法官。

　　他的薪水每月不過數(shù)兩銀子，簡直微不足道。因此他的一切費用都只能在陋規(guī)金上開支。如果上級官員經(jīng)過他那一縣，他除了負(fù)責(zé)招待之外，還得供應(yīng)旅途一切需要財物。對于上級官員的隨員也得送“禮”，所謂“禮”，通常都是送的錢。

　　我的故鄉(xiāng)余姚城外的姚江岸上有一座接官亭，這是各縣都有的。如果有上級官員過境，知縣就在亭里迎候。大約六十年前的一個下午，我發(fā)現(xiàn)亭子附近聚了一大堆人。我趕過去一看，原來是大家在觀望學(xué)臺和他的隨行人員。這位學(xué)臺正預(yù)備去寧波主持郡試。前一日，知縣已經(jīng)從老百姓手中“抓”去好幾條大船，那條專為這位學(xué)臺預(yù)備的船上裝了好幾只加封條的箱子，至于箱子里面裝些什么，自然只有經(jīng)手的人才知道了。

　　我遙望著學(xué)臺等一行換了船，學(xué)臺踏上最華麗的一只，隨后這只載著官吏和陋規(guī)禮金的小型艦隊就揚(yáng)帆順著退潮駛往寧波去了。那種氣派使我頓生“大丈夫當(dāng)如是也”的感觸。我心里說從今以后一定要用功讀書，以便將來有一天也當(dāng)起學(xué)臺享受封藏在箱子里面的神秘禮物。

　　知縣還得經(jīng)常給藩臺的幕僚送禮，否則他就別想他們給他在藩臺面前說好話；如果搞得不好，這些師爺們還可能在公事上吹毛求疵呢。各種禮金加起來，一個知縣為�；潞Ｒ环�風(fēng)順?biāo)�花的錢就很可觀了。同時人情世故也告訴他必須未雨綢繆，何況他還得養(yǎng)活一家大小以及跟隨他的一班人呢！

　　有靠山的候補(bǔ)知縣無不垂涎收入比較大的縣份。以我的故鄉(xiāng)余姚縣而論，就我所能記憶的，沒有一個知縣在我們的縣里任職一年以上。正常的任期是三年，一位知縣如果當(dāng)上三年，大概可以搜刮到十萬元叮當(dāng)作響的銀洋。這在當(dāng)時是很大的數(shù)目。因此藩臺只派些代理知縣，任期通常一年。這樣一來，候補(bǔ)知縣們的分肥機(jī)會也就比較多了。

　　知縣任滿離職時，通常都得正式拜望藩臺一次，藩臺總要問一聲他的缺好不好。當(dāng)時對于所補(bǔ)的職位叫做缺，也就是等于問他得到了多少陋規(guī)金，他的親朋戚友與他談話，也常常以同樣的問題做開場白，說“老兄你的缺想必很好罷”。

　　經(jīng)手政府收支的官吏，官階愈高，“漏”入他私人腰包的數(shù)目也愈大。據(jù)說上海道臺每年可以獲利十萬兩銀子。所以上海道臺的缺，是全國缺中最肥的。富庶省份的藩臺、督撫以及北京有勢力的王公大臣，每年的收入也都很可觀。

　　連平定太平天國的學(xué)者政治家曾國藩也贊成陋規(guī)制度。他曾在一封信里為陋規(guī)制度辯護(hù)，認(rèn)為要順利推行政務(wù)，就不得不如此；他說一個官吏的必要開支太大，而且還得贍養(yǎng)一家和親戚。咸豐同治年間住在北京的名士李莼客曾在日記里抱怨總督張之洞送他的“禮”太輕。過了幾天日記里又有一段記載，為：“午后至陶然亭，張之洞來，我避之。”可見張之洞從陋規(guī)金中提出來贈與李莼客的禮太輕，結(jié)果就得罪了這位名士了。

　　在滿清時代，有前程的候補(bǔ)官員只要花很少的錢，甚至不必出錢，就會有仆從跟隨他們。這些仆從們也會含辛茹苦地追隨不舍，希望有朝一日他們的主人時來運(yùn)轉(zhuǎn)，他們也就可以分享陋規(guī)了。如果真的吉星高照，主子和奴才就沆瀣一氣，大刮一筆。如果流年不利，官爵遲遲不能到手，仆從們也還株守不去，直至最后一線希望消滅時為止。一些倒霉的主人，受不住饑寒煎熬，只好投繯自盡，以求解脫。我在杭州讀書時，曾經(jīng)聽說有一位賦閑多年的候補(bǔ)知縣，因為受不住債主催逼，結(jié)果在大除夕自縊了。

　　變相的陋規(guī)惡習(xí)甚至流布于小康之家，廚子買菜時要揩油，仆人購買家用雜物時也要撈一筆。尤其在北平，仆人們來買東西時，商店照規(guī)矩會自動把價格提高一成，作為仆人們的傭金，這在北平通俗叫做“底子錢”。

　　這種變相的陋規(guī)之風(fēng)甚至吹到外國而進(jìn)入拿破侖的家里。拿破侖有個中國廚子，服務(wù)周到而熱心。這位偉大的法國將軍臨死時記起他的忠仆，就吩咐他的左右說：“你們要好好地待他，因為他的國家將來是要成為世界最偉大的國家之一的。不過這位中國朋友很愛錢的，你們給他五百法郎罷！”

　　陋規(guī)之風(fēng)更彌漫了整個厘金制度，厘金制度像一個碩大無朋的章魚把它的觸須伸展到全國的每一條交通線上，吮吸著國內(nèi)工商業(yè)的血液。厘金是在太平天國時期設(shè)置的，旨在籌措戰(zhàn)費以供應(yīng)清廷士卒。太平軍雖然被平定，厘金卻始終未取消。

　　厘金方面的陋規(guī)大致是這樣的：凡是懂得如何敲詐老百姓的人都可以向政府經(jīng)紀(jì)人出價投標(biāo)，只要他出價高，譬如說一年二十萬塊錢，他就可以獲得在某一關(guān)卡或若干關(guān)卡征收厘金的權(quán)利。這些關(guān)卡通常設(shè)在官道上的貨物必經(jīng)之地，得標(biāo)的人就成為此一關(guān)卡的厘卡委員，受權(quán)向過往的貨物征稅。如果他能在一年之內(nèi)收到三十萬塊錢，他把二十萬繳交政府，其余的錢就歸本人及其合伙者所有。

　　因此他規(guī)定大多數(shù)的貨物都得抽稅，以便充實他們的私囊。

　　辛亥革命以后，陋規(guī)制度逐漸被戢止，厘金制度亦于稍后廢止。官吏的薪俸也提高了。但是貪污案件還是屢見不鮮，仆役間的揩油風(fēng)氣迄今未衰。有一位太太罵她的廚子揩油揩得太貪心，結(jié)果與廚子大吵其架。有人批評這廚子貪心得像條餓狼，他的答復(fù)是：“如果一個人不貪心，他也就不會當(dāng)廚子了。”

　　北京某大使館的廚子每買一個雞蛋，就向主人索價一毛，大使秘書的廚子為主人買蛋，卻只索價五分錢一只。大使夫人問：“為什么我買雞蛋要比秘書太太多花錢呢？”她的廚子答道：“太太，大使的薪水要比秘書先生的高呀！”汽車主人也常常發(fā)現(xiàn)汽油箱“漏”油，原因就是司機(jī)“揩”油。不必要的修理，更使保養(yǎng)費大得驚人。

　　自從民國十六年一九二七年國民黨執(zhí)政以來，中國一直在設(shè)法阻遏政府中的貪污風(fēng)氣，并且規(guī)定了幾種對貪污舞弊的嚴(yán)厲罰則。但是陋規(guī)制度在清朝以前就已存在。數(shù)百年的積習(xí)，不是幾年之內(nèi)，甚至二三十年之內(nèi)所能完全革除的。自從現(xiàn)代財政制度建立，公家道德逐漸提高以后，中國已經(jīng)革除了很多積弊。行政技術(shù)正與時俱進(jìn)，相信它在不久的將來一定可以達(dá)到組織健全的現(xiàn)代國家的水準(zhǔn)，征收賦稅和控制財政的有效辦法也會漸次建立。不幸當(dāng)時內(nèi)亂外患并乘，致使功敗垂成。

　　我們中國人一向相信人之初性本善，認(rèn)為邪惡的產(chǎn)生只是缺乏正當(dāng)?shù)慕逃�而使善良的本性湮沒，中國社會風(fēng)氣的敗壞導(dǎo)源于腐朽的財政制度，而非缺乏責(zé)任感。但是這種制度對社會風(fēng)氣產(chǎn)生極大的不良影響，因此我們迄今仍蒙受其遺毒。

　　補(bǔ)救之道在于建立良好的制度，來接替腐敗的制度。單單廢止壞制度，還是不夠的。

　　消除腐敗究竟由于良好道德，還是由于良好制度呢？沒有健全的品德，這些制度固然無法實行，但是單憑道德難道就能收到預(yù)期的效果嗎？單憑少數(shù)高居要津的專家就能夠制止千千萬萬中國職員的不法行為嗎這還是要靠良好制度下的中國職員的通力合作。這就是孟子所謂：“徒善不足以為政，徒法不足以自行�！�

　　中國的現(xiàn)代大學(xué)除了實事求是的學(xué)術(shù)立場之外，也是經(jīng)費從無私弊的又一實例�？箲�(zhàn)期間，因為物價高昂，教授生活非常清苦，但是他們始終辛苦工作，力求維持學(xué)術(shù)水準(zhǔn)。絕大多數(shù)的學(xué)生，除了接受現(xiàn)代訓(xùn)練之外，在教授和大學(xué)當(dāng)局的良好影響之下，對于如何誠實而有效地運(yùn)用公款，也自然養(yǎng)成正確的觀念和良好的習(xí)慣。

　　最重要的是對公款處理的態(tài)度已經(jīng)起了根本的轉(zhuǎn)變，過去大家都默認(rèn)甚至贊揚(yáng)陋規(guī)制度，到了抗戰(zhàn)以前的幾年，有識之士不但討厭它而且隨時加以譏諷，這種風(fēng)氣的轉(zhuǎn)變，再加采用現(xiàn)代方法，當(dāng)時我們相信對于將來公共行政各方面的經(jīng)費處理，必將產(chǎn)生重大良好的影響。

　　資料2：

　　自秦始皇推行郡縣制以來，中國社會在長達(dá)2000多年的時間里，一直以縣級政權(quán)為整個國家政權(quán)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的基本單元。到了21世紀(jì)的今天，中國傳統(tǒng)的與民爭利的陋規(guī)制度不僅沒有絕跡，反而在某些地區(qū)特別是在縣級政權(quán)的層面上愈演愈烈。

　　民國時期的北大校長蔣夢麟在回憶錄《西潮》中曾說:英國人為中國建立的關(guān)稅制度，一開始就擺脫了傳統(tǒng)陋規(guī)制度的影響。海關(guān)雇員都經(jīng)過良好的訓(xùn)練，薪俸也相當(dāng)優(yōu)厚，退休之后還有充裕的養(yǎng)老金。徇情偏私的情形很少發(fā)生。郵政也是根據(jù)西方制度建立的，抗戰(zhàn)期間，日軍占領(lǐng)區(qū)與中國大后方之間，郵遞一直暢通無阻，郵差們常常穿越火線把郵件送達(dá)收件人手里。

　　作為對比，蔣夢麟痛心疾首地反思了允許甚至于逼迫本國官員與人民爭利的傳統(tǒng)陋規(guī)制度:“中國當(dāng)時分為二十二行省，大約包括兩千個縣。縣的行政首長是知縣，他不但掌管一縣的財政，同時還是一縣的司法官，他的薪水每月不過數(shù)兩銀子，簡直微不足道。因此他的一切費用都只能在陋規(guī)金上開支。如果上級官員經(jīng)過他那一縣，他除了負(fù)責(zé)招待之外，還得供應(yīng)旅途一切需要財物。對于上級官員的隨員也得送‘禮’，所謂‘禮’ 通常都是送的錢。我的故鄉(xiāng)余姚城外的姚江岸上有一座接官亭，這是各縣都有的。”

　　更加令人痛心疾首的是，即使到了21世紀(jì)的今天，中國傳統(tǒng)的與民爭利的陋規(guī)制度不僅沒有絕跡，反而在某些地區(qū)特別是在縣級政權(quán)的層面上愈演愈烈。在處置矛盾糾紛和群體的事件過程中，一些干部作風(fēng)粗暴、工作方法簡單，甚至隨意動用警力。

　　自秦始皇推行郡縣制以來，中國社會在長達(dá)2700多年的時間里，一直以縣級政權(quán)為整個國家政權(quán)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的基本單元。用孫中山的話說:“事之最切于民者，莫如一縣以內(nèi)之事�？h自治尚未經(jīng)訓(xùn)練，對于中央及省，何怪其茫昧不知津涯�！�

　　從清末至國民黨當(dāng)政時期，縣政改革經(jīng)歷了一個逐步改良的近代化過程。首先是建立了由各科、局、室等職能部門組成的縣級行政組織，縣太爺手下私家性質(zhì)的幕友、師爺、衙吏，被政府公務(wù)人員所取代；家丁、差役、捕快也被司法警察所取代。隨著完全獨立于縣級政權(quán)的地方法院的建立，縣長(知事)兼理司法的局面逐步消失。其次是初步建立了獨立的賦稅征收組織、縣級公庫制度和預(yù)算制度，清代州縣那種私家性質(zhì)的陋規(guī)財政，被公共財政所取代。但是，由于剛性制度的不完善和民主監(jiān)督的不到位，加上日本侵略和政權(quán)更替，國民黨政府在中國大陸并沒有成功實現(xiàn)縣級政權(quán)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

　　1949年以后，計劃經(jīng)濟(jì)時代曾經(jīng)較為有效地限制了政府官員的貪污、腐敗。只是隨著改革開放的逐步推進(jìn)和市場經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)展，相對滯后的制度設(shè)計，為縣級政權(quán)特別是黨政一把手預(yù)留的陋規(guī)空間，便逐步呈現(xiàn)了出來。著名政治學(xué)家于建嶸教授對此提出的對策是，需要在治理結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行大膽改革，“一方面，應(yīng)該把不應(yīng)當(dāng)上收的行政權(quán)力歸還縣級政權(quán)，讓縣域政治名副其實。另一方面，建立縣域司法制衡，保證縣域政治成為法治的政治，而不是人治的獨立王國�！�

　　在筆者看來，就像體育比賽中先制訂游戲規(guī)則而后開展公平競爭一樣，制度建設(shè)應(yīng)該相對優(yōu)先于民主權(quán)利的落實。中國縣政改革的最佳路徑，是香港式或新加坡式的治官安民的法政制度建設(shè)，而不是臺灣式的法政不足而民主有余的全民選舉與街頭民主。換言之，縣政改革中最為關(guān)鍵的一步，應(yīng)該是把黨政一把手單純由上級任命的“異地任職”，變而為先由本地公民公開推選再由上級部門正式認(rèn)命的制度演變；與此同時還要輔助以獨立于行政系統(tǒng)之外全方位的司法監(jiān)督、民意監(jiān)督和輿論監(jiān)督。只有推進(jìn)治官安民的現(xiàn)代化縣政制度逐步改革，整個社會的均衡和諧與長治久安，才有可能得到確實保障。

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