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變“征”為“買”，改革征地制度
原題：其實(shí)問題很簡單
近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求越來越大；由于城鎮(zhèn)國有土地存量有限，因此以征用農(nóng)村集體土地為主要方式的“增量配置”手段就成了各地政府樂此不疲的“發(fā)展”選擇�！鞍l(fā)展是硬道理”，誰也不能說什么；可惜的是，來自各方面的信息表明，“中國特色”的征地制度已經(jīng)“發(fā)展”出越來越多令人痛心的問題來了；對(duì)此，中央已經(jīng)引起了警覺和重視，不僅向各地派出了督察組，而且喊出了“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)”的口號(hào)。許多學(xué)者出于長遠(yuǎn)考慮要求中央改革和完善現(xiàn)行征地制度，提出了各種各樣的建議和主張，忠心可鑒，用心良苦。但我始終不明白的是，我的這些同行們怎么就那么舍不得放棄一個(gè)“征”字呢？在我看來，其實(shí)問題很簡單，一“征”生百弊，一“買”解千愁！
“征地”與“買地”之不同就在于，“征”是強(qiáng)制性的攫取，而“買”是平等的談判；“補(bǔ)償”是“老爺”對(duì)“小民”的施舍，而“價(jià)格”是買方與賣方市場搏弈的結(jié)果。當(dāng)前各地征地實(shí)踐中暴露出的種種矛盾和問題無不因“征”而起，又無不可以因“買”而息。綜合各方面的情況來看，各地征地實(shí)踐中暴露出的問題大約包括以下幾個(gè)方面，這每一個(gè)方面問題反映的都是“征”與“買”的斗爭。我雖不才，愿試析之。
一是現(xiàn)行征地制度下濫征濫占現(xiàn)象嚴(yán)重，造成耕地銳減，使我國本已十分緊張的人地矛盾更加突出，這也是中央最關(guān)心的問題，畢竟13億人的吃飯問題不是小事。為什么我國的非農(nóng)用地需求總是無限膨脹？為什么那么多土地被占而不用？為什么耕地在“最嚴(yán)格的保護(hù)”下越來越少？說到底就是，在現(xiàn)行征地制度下農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)，失地農(nóng)民被迫接受的是比市場“價(jià)格”低得多的“補(bǔ)償”，政府“圈地”太容易，圈來的土地太廉價(jià)，占地太劃得來了。當(dāng)人們能以自行車的價(jià)格獲取寶馬轎車時(shí)，他們又何嫌寶馬轎車之多？試想，如果寶馬轎車是需要付出能夠真正體現(xiàn)其價(jià)值的價(jià)格去購買時(shí)，那么，又有多少人能買得起它？又有誰能買而不用？
二是“征地傷農(nóng)”�！罢鞯貍r(nóng)”又有制度內(nèi)傷農(nóng)和制度外傷農(nóng)之別。先來看制度內(nèi)傷農(nóng)問題，制度內(nèi)傷農(nóng)就是，在現(xiàn)行制度下，地方政府在征地時(shí)可以而且正在“合理合法”地“欺負(fù)”農(nóng)民，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面；一方面征地制度下的利益分配極其不公，地方政府借用現(xiàn)行制度的強(qiáng)大威力，以少得可憐的所謂“青苗補(bǔ)償費(fèi)”等名義把農(nóng)民承包的土地“補(bǔ)償”到自己的手里，然后再以高于“補(bǔ)償費(fèi)”幾倍甚至幾十倍的價(jià)格“倒騰”出去，政府在這一進(jìn)一出中究竟“倒騰”了多少好處已經(jīng)有學(xué)者估算出一個(gè)天文數(shù)字，為了給政府留點(diǎn)面子，此處就不再涉及了；另一方面，政府又基本放棄了對(duì)失地農(nóng)民應(yīng)盡的社會(huì)保障和社會(huì)救助責(zé)任，結(jié)果失地農(nóng)民是“城市化”了，但他們“進(jìn)了城就失了業(yè)”，“有街可上而無地為生”了。問題出在什么地方？問題就在于，在征地制度下，土地供需雙方之間多了一個(gè)“中介”——政府，很顯然，如果土地供需雙方是平等的買賣關(guān)系，農(nóng)民的賣地所得就會(huì)更多，失地后的生活也就更有保證。對(duì)此，現(xiàn)在學(xué)術(shù)界有一種很流行的“完善”征地制度的主張，就是要求政府用征地所得的“不義之財(cái)”建立一個(gè)保障基金，然后政府用這個(gè)基金去“為人民服務(wù)”——也包括為失地農(nóng)民服務(wù)；我就不明白，為什么能夠通過土地供需雙方直接買賣解決的問題，一定要加入政府這個(gè)“中介”繞著彎子去解決？你們這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家們此時(shí)就不怕增加“交易費(fèi)用”嗎？再來看制度外傷農(nóng)，制度外傷農(nóng)就是，在現(xiàn)行制度下，征地實(shí)踐中還存在一些違規(guī)“害農(nóng)”現(xiàn)象，最突出的一點(diǎn)就表現(xiàn)在征地“補(bǔ)償費(fèi)”的分配和使用上，由于法律規(guī)定農(nóng)村土地“集體所有”，所以那本已少得可憐的“補(bǔ)償費(fèi)”往往先被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“集體財(cái)產(chǎn)”管理者身份“管理”去一點(diǎn)，“村集體”再以所有者身份“所有”一點(diǎn)，有時(shí)還要很不幸地被干部隊(duì)伍中的腐敗分子“腐敗”一點(diǎn)，經(jīng)過這么“三個(gè)一點(diǎn)”，結(jié)果能到農(nóng)民手里的“補(bǔ)償費(fèi)”就只剩下“一點(diǎn)點(diǎn)”了。何以如此？問題仍然在于，在征地這場不平等“交易”中，農(nóng)民沒有取得真正的“交易”主體地位，農(nóng)民和土地需求者之間擋了許多堵“墻”；這就很容易想到，如果農(nóng)民和土地需求者之間能夠直接達(dá)成買賣關(guān)系，那么，那“三個(gè)一點(diǎn)”也就沒有可乘之機(jī)了。可見，無論是從哪方面考慮，要徹底解決“征地傷農(nóng)”，必須使農(nóng)民成為真正的土地市場交易主體！
三是征地誘發(fā)腐敗，腐敗摧殘經(jīng)濟(jì)。由于征地制度是一種行政管理審批制度，所以征地、用地就不可避免地和權(quán)力相聯(lián)系，且征地、用地涉及的貨幣標(biāo)的相對(duì)較大，這就為腐敗既提供了可能也提供了動(dòng)因；近年來涉及征地、用地的腐敗案件連年上升就是最好的佐證。不僅如此，在征地制度下，非農(nóng)用地是通過行政審批取得的，結(jié)果就出現(xiàn)了一些對(duì)政府官員的“公關(guān)”成功者獲得了土地，但他們卻不是土地的真正需求者，真正的土地需求者又往往“公關(guān)”不成，于是，同一地塊反復(fù)“倒騰”、幾經(jīng)易手的鬧劇就在中國房地產(chǎn)界不斷上演了，這樣反復(fù)倒騰的直接后果是使土地成本占了中國房地產(chǎn)業(yè)建設(shè)成本的三分之一，中國的商品房成了名副其實(shí)的“金屋”，中國的房地產(chǎn)業(yè)剛剛起步，市場就已經(jīng)“飽和”了。時(shí)至今日，我國積極的財(cái)政政策已經(jīng)積極了多年，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)同在，而需求不足、市場疲軟的局面卻仍未改觀，如果房地產(chǎn)業(yè)一旦“崩盤”，那我們不愿看到的“滯漲”離我們還有多遠(yuǎn)？世界各國的經(jīng)驗(yàn)表明，防范和消除腐敗的最好辦法，就是讓權(quán)力與經(jīng)濟(jì)交易無涉；所以，無論是從政治上考慮，還是從經(jīng)濟(jì)上考慮，現(xiàn)行征地制度都不能繼續(xù)下去了，改“征用”為“買賣”，時(shí)不我待！
十六屆三中全會(huì)提出，要進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，培育和完善市場體系是其重要內(nèi)容。要素市場是市場體系的基礎(chǔ)，土地是一種最基本的生產(chǎn)要素，因此促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的市場化是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。我們既然想親近市場，就要遵循市場游戲規(guī)則，要盡快建立起土地一級(jí)、二級(jí)流轉(zhuǎn)市場，而政府應(yīng)超然于土地流轉(zhuǎn)市場之上，做一個(gè)服務(wù)者、管理者、協(xié)調(diào)者，政府要相信“人民”，當(dāng)“人民”成為真正的市場主體時(shí)，他們自然會(huì)照顧好自己的，因?yàn)槭袌龊湍箍埔粯硬幌嘈叛蹨I。這里還有一個(gè)問題，就是要想使農(nóng)民成為土地市場真正的交易主體，必須要賦予農(nóng)民相對(duì)完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，明確農(nóng)民對(duì)其土地的排他性占有，只有這樣土地流轉(zhuǎn)市場才能真正建立起來，農(nóng)民在土地市場上的交易行為才能不受制于人，農(nóng)民的利益才能得到保障，土地流轉(zhuǎn)中的“傷農(nóng)”、“害農(nóng)”現(xiàn)象也才能得到有效遏止或消除。我的一貫主張是，在實(shí)行農(nóng)村土地國有化的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民對(duì)土地的永佃權(quán)，把它作為一種用益物權(quán)以法律的形式固定下來，這樣做既可在當(dāng)前滿足土地市場建設(shè)的需要，又可避免土地私有化可能帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)，降低了土地制度改革的政治成本，符合我國漸進(jìn)式改革的基本方向。為此，要對(duì)我國現(xiàn)行的《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，同時(shí)制定出指導(dǎo)和約束土地市場交易主體行為、維護(hù)土地市場秩序的具體政府法規(guī)、政府條例，使土地交易既始終處于政府宏觀調(diào)控和監(jiān)管之下，又能使土地有序、順暢流轉(zhuǎn)�！罢鞯剡\(yùn)動(dòng)”可以休矣！
當(dāng)然，征地制度并非中國所獨(dú)有，事實(shí)上，大多市場經(jīng)濟(jì)國家政府都保留適度的征地權(quán)，那是為了國家安全和公眾利益的需要，但這權(quán)是被法律嚴(yán)格限制、小而又小的。我們也完全可以照此辦理，盡快制定出專門的法律，嚴(yán)格、具體、清晰地界定政府征地權(quán)的使用范圍，規(guī)定范圍之外的土地流轉(zhuǎn)則一律托付給市場，政府即使有鞠躬盡瘁之心，也千萬不要再事必親躬了！若如此，上面所述的多種因征地而產(chǎn)生的矛盾必將不攻自破，其實(shí)問題就這么簡單！
[本文為《學(xué)習(xí)月刊》的約稿，紙質(zhì)媒體不得轉(zhuǎn)載]
【作者簡介】：張德元（1963——），男，漢族，安徽舒城人，大學(xué)本科學(xué)歷，安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究。
【通訊地址】：安徽省合肥市安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 【郵政編碼】230039
【電話號(hào)碼】:0551—5138236（H） 13965130478(M) 【E-Mail】:zdyuan@263.net
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