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清代財(cái)政收入規(guī)模與結(jié)構(gòu)變化述論
> 清代在長達(dá)268年的歷史進(jìn)程中，財(cái)政收入的規(guī)模與結(jié)構(gòu)都發(fā)生了巨大變化。根據(jù)社會性質(zhì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，我們以道光二十年(1840)為界，將清代分為前清與晚清兩個階段。本文從不同角度對這兩個階段的財(cái)政收入狀況進(jìn)行比較，以探究其發(fā)展趨勢及規(guī)律，不當(dāng)之處，尚祈方家指正。一
財(cái)政收入規(guī)模是指財(cái)政收入的總體水平，它是衡量國家財(cái)力的重要指標(biāo)。清代的財(cái)政收入規(guī)模體現(xiàn)出兩種發(fā)展傾向：從絕對數(shù)額上看，它呈不斷擴(kuò)大之勢，尤其在晚清出現(xiàn)了急劇膨脹；從收支關(guān)系的角度講，鴉片戰(zhàn)爭特別是咸豐之后，由于財(cái)政支出的同時(shí)擴(kuò)張，入不敷出的局面日益嚴(yán)重，其收入規(guī)模又相對顯絀。
清代前期，財(cái)政收入總量不斷上升，但增長幅度不大�，F(xiàn)將此間清政府的歲入總額列表如下。
表1 清代前期財(cái)政收入規(guī)模簡表（注：何本書：《清代戶部諸關(guān)初探》，載《南開學(xué)報(bào)》1984年第3期；《清史稿》卷一二五，食貨六。）
年代 歲入總額（萬兩）
順治九年(1652) 2,428
康熙二十四年(1685) 3,123
雍正三年(1725) 3,585
乾隆十八年(1753) 4,069
乾隆三十一年(1766) 4,858
乾隆五十六年(1791) 4,359
嘉慶十七年(1812) 4,013
道光二十一年(1841) 4,125
據(jù)表1可知，在長達(dá)近二百年的時(shí)間里，前清財(cái)政收入規(guī)模由順治初期的2428萬兩增至乾隆中期的4858萬兩，總量增加了一倍，乾隆末年后又略有下降。但是，考慮到順康之際正處經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的非常時(shí)期，這一增長速度又須大打折扣。清初的賦稅政策基本上承襲晚明，加之戰(zhàn)爭造成的經(jīng)濟(jì)衰敝，財(cái)政收入總量自然不可能達(dá)到應(yīng)有規(guī)模。若以大體相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平為基點(diǎn)進(jìn)行考察，雍正以后直至鴉片戰(zhàn)爭之前，清代財(cái)政收入規(guī)模一直在4000萬兩左右上下波動。同如此漫長的時(shí)段相比，這一發(fā)展速度可謂緩慢。
鴉片戰(zhàn)爭后十年內(nèi)，清政府的財(cái)政收入維持在三、四千萬兩左右。咸、同年間的收入缺乏史料記載，但其數(shù)額當(dāng)不會增長太多。雖然在此期間產(chǎn)生了厘金這樣的新稅目，但為鎮(zhèn)壓各地起義而導(dǎo)致的軍費(fèi)開支膨脹部分地消耗了這一收入。因此筆者匡估，這一時(shí)期清廷的財(cái)政收入大體應(yīng)在5000-6000萬兩之間。清代財(cái)政收入的飛速增長是在光宣之際，茲將此間的收入情況列表如下。（見下頁表2）
由表2數(shù)字可以看出，在光緒十二年(1886)之后的十年間，清廷財(cái)政收入始終保持在8000萬兩以上，比嘉道年間的4000余萬兩多了一倍。不僅如此，至光緒三十四年(1908)，清政府的歲入突破兩億兩關(guān)口，用了五年時(shí)間便使規(guī)模又?jǐn)U大了一倍。相較之下，晚清財(cái)政收入規(guī)模的擴(kuò)張速度比前清要快得多。
表2 光、宣時(shí)期財(cái)政收入一攬表（注：《清史稿》卷一二五，食貨六；劉錦藻撰：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷六六，國用考四；卷六七，國用考五；卷六八，國用考六。）
附圖{F72c05}
財(cái)政收入規(guī)模的大小和增長速度的快慢不僅受政府財(cái)經(jīng)政策的影響，更主要地是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及蘊(yùn)含于其中的技術(shù)進(jìn)步對財(cái)政收入規(guī)模的影響是根本性的，清代財(cái)政收入規(guī)模正是在當(dāng)時(shí)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上不斷發(fā)展的。
清初，由于戰(zhàn)爭的頻繁和災(zāi)荒的破壞，社會經(jīng)濟(jì)殘破凋敝，百姓生計(jì)困窘艱難。為了恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，清政府不得不減免賦稅，與民休息。據(jù)史料記載，僅康熙在位的前四十四年，蠲免錢糧即達(dá)9000萬兩有奇（注：《清圣祖實(shí)錄》卷二二三。）。乾隆時(shí)的蠲免規(guī)模更是遠(yuǎn)勝前朝。乾隆十年(1745)，朝廷決定于次年起分三年輪免各省額征銀數(shù)，此次共計(jì)免征賦銀2824萬余兩（注：《清史稿》卷一二五，食貨六。）。此后又分別于乾隆三十五年(1770)、四十三年(1778)、五十五年(1790)普免全國錢糧（注：《清高宗實(shí)錄》卷八五○，卷一○二五，卷一三五○、卷一四四一。）。依據(jù)當(dāng)時(shí)的地丁收入水平粗略統(tǒng)計(jì)，乾隆一朝僅普免賦銀就有一億兩以上。蠲免之外，清政府還要賑濟(jì)災(zāi)荒，疏浚河工，用度也頗繁。恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的代價(jià)是非常大的，清政府為此損失了為數(shù)不菲的財(cái)政收入，從而影響了收入規(guī)模的擴(kuò)大。
商品經(jīng)濟(jì)在前清有了一定發(fā)展，但由于統(tǒng)治者厲行“重農(nóng)抑商”政策，工商業(yè)發(fā)展受到限制，對外貿(mào)易也被長期遏制。因此，清政府的財(cái)政收入只能以田賦為主體，而“永不加賦”、“攤丁入畝”等改革又將田賦征收定額化，這就決定了前清的財(cái)政收入不可能有快速發(fā)展，而是長期徘徊在一個較低的水平之上。
鴉片戰(zhàn)爭后，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)生了深刻變化。隨著外國的商品傾銷和資本輸出，原來以個體生產(chǎn)為基礎(chǔ)的自然經(jīng)濟(jì)逐漸走向解體，已有的資本主義萌芽在外國資本的影響和刺激下進(jìn)行了技術(shù)改造，資本主義生產(chǎn)方式得以產(chǎn)生并有了初步發(fā)展。清政府為“自強(qiáng)”、“求富”，在政策上對工商業(yè)發(fā)展逐漸由抑禁轉(zhuǎn)為認(rèn)可和鼓勵，對于外國先進(jìn)技術(shù)亦主張積極引進(jìn)。洋務(wù)運(yùn)動期間及以后，西方科學(xué)著作不斷被翻譯介紹到中國，實(shí)用技術(shù)也伴隨著外資的侵入及民族資本主義的發(fā)展源源而來，從而促進(jìn)了近代工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高了經(jīng)濟(jì)效益。就冶鐵工業(yè)而言，光緒二十六年(1900)，全國生鐵產(chǎn)量25890噸，三十一年(1905)為32313噸，宣統(tǒng)二年(1910)驟增至119396噸（注：杜石然等編：《中國科學(xué)技術(shù)史稿》下冊，科學(xué)出版社1982年版，第283頁。）。這一巨大成就無疑歸功于近代冶鐵技術(shù)的傳入與應(yīng)用。美國學(xué)者費(fèi)維愷認(rèn)為，“近代前的”經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張是一種“低度開發(fā)”，是在落后狀態(tài)下的成長；“近代性的”經(jīng)濟(jì)成長則是由于科技不斷進(jìn)步而形成的（注：（美）費(fèi)維愷：《清代經(jīng)濟(jì)史與世界經(jīng)濟(jì)史》，載中國第一歷史檔案館編：《明清檔案與歷史研究》上冊，中華書局1986年版，第393-394頁。）。這一觀點(diǎn)比較中肯，也適用于前清與晚清的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。晚清的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步使財(cái)政收入因財(cái)源擴(kuò)展而增加，這一點(diǎn)是前清無可比擬的，其財(cái)政收入規(guī)模也達(dá)到了后者難以想象的擴(kuò)張程度。
從絕對數(shù)額的層面看，清代財(cái)政收入的規(guī)模確實(shí)在不斷擴(kuò)張甚至膨脹，但若從收支關(guān)系的角度來考察，其入不敷出的赤字狀況亦愈發(fā)嚴(yán)重，這一規(guī)模又相形見絀。
清初，戰(zhàn)爭頻仍，經(jīng)濟(jì)蕭條，財(cái)政吃緊的情況時(shí)有發(fā)生�？滴踔衅谝院�，社會經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇，財(cái)政收入也逐步增多，加之捐納等非常項(xiàng)收入的開征，收支失衡問題基本得到解決。自此至嘉、道年間，清政府的財(cái)政收支狀況基本穩(wěn)定，收支相抵后一般都有盈余。在乾隆中后期，戶部庫存銀一直保持在6000-8000萬兩之間；即使到道光元年至十四年(1821-1834)，平均每年庫存仍有2716.3萬兩（注：彭澤益：《十九世紀(jì)后半期的中國財(cái)政與經(jīng)濟(jì)》，人民出版社1983年版，第142頁。）。
咸豐之后，非常項(xiàng)支出激增，“軍需、河工、賑務(wù)、賠款之用……為數(shù)均巨”（注：《清史稿》卷一二五，食貨六。）。清政府相對穩(wěn)定的收入難以承受如此龐大的開支，度支窘迫、不敷甚巨的局面日甚一日。咸豐三年(1853)六月，“部庫僅存正項(xiàng)待支銀二十二萬七千余兩”（注：《清文宗實(shí)錄》卷九七。）。至20世紀(jì)初，清政府的財(cái)政更是到了“庫儲一空如洗”（注：《清德宗實(shí)錄》卷五二三。）的悲慘地步。
造成這一局面的原因是多方面的。陳鋒先生認(rèn)為，晚清戶部銀庫空虛的原因除了支出不斷增加外，與各省拖欠解部款項(xiàng)亦有很大關(guān)系（注：陳鋒：《清代財(cái)政支出政策與支出結(jié)構(gòu)的變動》，載《江漢論壇》2000年第5期。）。這一論斷是正確的，也符合史實(shí)，但還不夠充分。為什么支出擴(kuò)張就會造成收支緊張？地方何以欠解？筆者認(rèn)為以下兩點(diǎn)才是問題的癥結(jié)所在。
首先，清代不健全的財(cái)政收支制度使收入在面對非常項(xiàng)支出時(shí)難以招架。清建朝伊始便確立了一條剛性的收支原則，即“國家出入有經(jīng)，用度有制”（注：程含章：《論理財(cái)書》，《清經(jīng)世文編》上冊，中華書局1992年版，第650頁。）。這里的“經(jīng)制”是指國家的財(cái)政收支要有固定的范圍和數(shù)額，一般不得超越。具體規(guī)定是：歲入主要包括田賦、鹽課、關(guān)稅和雜賦四項(xiàng)；歲出分為皇室經(jīng)費(fèi)、兵餉、宗室百官俸祿、工程費(fèi)等項(xiàng)。以上均為經(jīng)常性項(xiàng)目，相當(dāng)于現(xiàn)代的預(yù)算收支。這一原則的缺陷是彈性不足，財(cái)政收入“表現(xiàn)出鮮明的定額化特點(diǎn)”（注：何平：《清代賦稅政策研究：1644-1840》，中國社會科學(xué)出版社1998年版，第108頁。），財(cái)政支出則未將戰(zhàn)時(shí)軍費(fèi)、社會救濟(jì)經(jīng)費(fèi)等重要項(xiàng)目包含在內(nèi)，相對固定的收入難以應(yīng)付特殊情況下的非常項(xiàng)開支
清代前期，非常項(xiàng)支出主要是軍費(fèi)，它所造成的財(cái)政缺口通過捐納等非常項(xiàng)收入形式得以填補(bǔ)。到了晚清，非常項(xiàng)支出不僅范圍擴(kuò)展，而且數(shù)額龐大。軍費(fèi)方面，據(jù)彭澤益先生估算，僅咸、同年間用于鎮(zhèn)壓各地起義所耗軍費(fèi)，最低也有8.5億兩（注：《十九世紀(jì)后半期的中國財(cái)政與經(jīng)濟(jì)》，第137頁。）。為抵抗外國軍事侵略，清政府也消耗了巨額軍費(fèi)，而戰(zhàn)敗后賠款又使其遭受了更大損失。按《馬關(guān)條約》和《辛丑條約》的規(guī)定，清政府要支付的對外賠款不計(jì)利息即達(dá)6.5億兩，相當(dāng)于它七年財(cái)政收入的總和。晚清皇室奢靡的程度也遠(yuǎn)勝前清。同治十一年(1872)皇帝大婚，清廷諭令各省添撥京餉銀100萬兩（注：《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》卷六九，國用考七。）。光緒十三年(1887)，為辦理帝婚，慈禧太后命戶部先行撥銀200萬兩解交禮儀處（注：《清德宗實(shí)錄》卷二四三。）。這些巨額的非常項(xiàng)開支事先并未列入預(yù)算，因此當(dāng)其突然出現(xiàn)時(shí)，清政府只能通過加賦增捐、開征厘金、舉借公債等手段來彌補(bǔ)經(jīng)常性收入的不足，以期平衡收支。然而支易收難，財(cái)政支出的擴(kuò)張速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了收入增加的速度，清政府不健全的收支制度最終使自己陷入了財(cái)政赤字的泥潭。
其次，晚清農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的落后和農(nóng)民生活的貧困也是財(cái)政收支失衡的重要原因。在清代，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是國家財(cái)政收入的基礎(chǔ)，農(nóng)民是稅負(fù)的最終落腳點(diǎn)，即稅收歸宿。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況的好壞和農(nóng)民生活水平的高低對國家財(cái)政收入有著決定性影響，從而對收支關(guān)系起了間接的制約作用。清代前期，“攤丁入畝”、蠲免錢糧等賦稅政策的實(shí)施使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)，農(nóng)民生活有所改善。因此，即使此時(shí)出現(xiàn)軍費(fèi)等非常項(xiàng)支出，也能通過田賦的自然增長及捐納等臨時(shí)性收入的征取來緩和入不敷出的緊張。到了晚清，由于西方資本主義國家的經(jīng)濟(jì)侵略、清政府的加賦抽厘剝削及自然災(zāi)害的嚴(yán)重破壞，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)凋敝不堪。另一方面，晚清農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展主要是依靠土地的開發(fā)和勞動力投入的增加，而不是農(nóng)業(yè)技術(shù)的改進(jìn)，這就決定了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量不可能有太大提高。在南方產(chǎn)稻最裕之江浙一帶，年產(chǎn)量僅為136-508斤，產(chǎn)量最高之湖南長沙，年產(chǎn)也不過680多斤（注：史革新主編：《中國社會通史·晚清卷》，山西教育出版社1996年版，第37頁。）。在這種農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)狀況下，農(nóng)民生活異常艱難，“加以各省攤派賠款，益復(fù)不支，剜肉補(bǔ)瘡，生計(jì)日蹙”（注：朱壽朋編：《光緒朝東華錄》第五冊，中華書局1958年版，總第5251頁。）。在此情況下，清政府增加財(cái)政收入可謂困難重重，因?yàn)槔褰稹⒐珎确浅ｍ?xiàng)收入的征收最終會將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁至農(nóng)民身上，而農(nóng)民的貧弱已如上所述，因此，入不敷出的結(jié)果也就必然產(chǎn)生了。
二
清代前期的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)屬于以田賦為主、其他收入為輔的傳統(tǒng)型模式，鴉片戰(zhàn)爭尤其是咸豐之后，這一結(jié)構(gòu)發(fā)生了前所未有的變化：田賦在整個財(cái)政收入中所占比重逐漸下降，關(guān)稅收入的比重明顯上升，厘金、公債等收入形式則從無到有。
探討財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，就必然要對之進(jìn)行科學(xué)的分類。筆者認(rèn)為，應(yīng)按照財(cái)政收入形式將其分為稅收和其他收入兩大類，稅收作為清代財(cái)政收入的主體部分，如此劃分更能體現(xiàn)其主導(dǎo)地位。
清代前期的財(cái)政收入全部屬于稅收形式。若以收入來源為標(biāo)準(zhǔn)，前清的財(cái)政收入可分為田賦、鹽課、關(guān)稅和雜賦四種經(jīng)常性稅目。茲將這一時(shí)期財(cái)政收入結(jié)構(gòu)情況列表如下（注：資料來源：何本方：《清代戶部諸關(guān)初探》，載《南開學(xué)報(bào)》1984年第3期。）（雜賦數(shù)額不多，在財(cái)政收入中所占比重也很小，故在此不列入表）。
表3 前清歷朝財(cái)政收入結(jié)構(gòu)比較表
附圖{F72c06}
由表3可知，地丁銀一項(xiàng)在財(cái)政收入中所占比重始終在61%-88%之間，其他諸項(xiàng)所占比重最多時(shí)也不到40%。表中的地丁銀是指“攤丁入畝”后對田畝和丁役合并征收的貨幣形態(tài)的收入，它是田賦的主體部分，此外田賦還有漕糧等實(shí)物形式。前清所征實(shí)物田賦為數(shù)不少，且包括米、麥、豆、草等多種形式�，F(xiàn)將部分年份的實(shí)物田賦數(shù)額列表如下（見下頁表4）。
從表4中可以看出，前清的實(shí)物田賦數(shù)額是比較大的，如果折算成銀兩（按時(shí)價(jià)平均每石、束折銀1兩），康熙朝的實(shí)物田賦約合900萬兩左右，相當(dāng)于同期地丁銀的一半強(qiáng)。若將二者合并計(jì)算，田賦在財(cái)政收入中的比重當(dāng)比前表所列地丁銀所占比重更大，足見農(nóng)業(yè)稅在前清財(cái)政收入中地位之重。
表4 前清征收實(shí)物田賦簡表
附圖{F72c07}
在這一時(shí)期，鹽課和關(guān)稅收入的總額與所占財(cái)政收入比重均有增加，但總體上仍處從屬地位。關(guān)稅征收以榷關(guān)即內(nèi)地常關(guān)為主要來源，海關(guān)收入僅占極微小部分�？梢姶藭r(shí)的商品經(jīng)濟(jì)沒有得到較快發(fā)展，中國處于比較封閉的、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基礎(chǔ)的封建經(jīng)濟(jì)階段。
清代前期，彌補(bǔ)財(cái)政赤字的重要工具是捐納，它是一項(xiàng)頗為重要的非常項(xiàng)收入。清代繼承前明舊制而行捐納，根據(jù)人們所捐錢物多少給予功名或?qū)嵚�。它起初僅是臨時(shí)性收入，清廷也并不提倡。乾隆五十八年(1793)，上諭對各地屢行捐納之舉予以嚴(yán)責(zé)：“倘復(fù)有奏開捐者，即為言利之臣，更當(dāng)斥而勿用。”（注：《清高宗實(shí)錄》卷八五○，卷一○二五，卷一三五○、卷一四四一。）然而，軍需浩繁，河務(wù)待興，財(cái)政支出的擴(kuò)張使統(tǒng)治者不得不借助捐納以增收入，最終將之變?yōu)殚L期性收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，雍、乾、嘉三朝行捐數(shù)額少者十余萬兩，多者上千萬兩，其所占戶部收入比重在嘉慶九年(1804)甚至達(dá)到78.68%（注：周伯棣編著：《中國財(cái)政史》，上海人民出版社1981年版，第444頁。）。捐納是封建性極其濃厚的收入形式，它在財(cái)政收入中的重要地位從側(cè)面表明，前清的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)是古老的傳統(tǒng)型模式。
這種結(jié)構(gòu)模式到了咸豐以后開始發(fā)生變化。田賦在財(cái)政收入中的主體地位有所下降，關(guān)稅比重迅速提升。稅收“壟斷”財(cái)政收入的局面終被打破，公債這一新的收入形式產(chǎn)生，并很快成為財(cái)政收入的重要構(gòu)成部分。作為彌補(bǔ)財(cái)政赤字的工具，厘金和公債超越了前清的捐納，在財(cái)政收入中占據(jù)重要位置�，F(xiàn)將晚清財(cái)政收入結(jié)構(gòu)狀況列表5（公債一項(xiàng)另行分析）。
表5 晚清財(cái)政收入結(jié)構(gòu)比較表（注：鄧紹輝：《晚清賦稅結(jié)構(gòu)的演變》，載《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)》1997年第4期。）
附圖{F72c08}
從表5可以看出，關(guān)稅是晚清財(cái)政收入中最具活力的一項(xiàng)，其所占比重一直在20%-30%之間。究其原因，是由于此時(shí)的關(guān)稅征收已從前清的以常關(guān)為主轉(zhuǎn)為以海關(guān)為主，隨著近代海關(guān)制度的不斷完善及中外貿(mào)易的日益擴(kuò)展，關(guān)稅收入總額直線上升，至清末已比鴉片戰(zhàn)爭前夕增加了近百倍，所占財(cái)政收入比重也由前清的10%左右猛躍為晚清的30%左右，成為僅次于田賦的第二大收入來源。關(guān)稅、鹽課和厘金均為稅負(fù)可以轉(zhuǎn)嫁的間接稅，三者所占財(cái)政收入比重總和為24%-73%，而田賦這一直接稅的比重則由前清時(shí)的70%-80%降至晚清的不足50%。
厘金是此時(shí)產(chǎn)生的一種商業(yè)稅，自咸豐三年(1853)出現(xiàn)后很快通行全國，幾乎達(dá)到“無處不卡，無貨不稅”（注：《清德宗實(shí)錄》卷二三二。）的瘋狂程度。其稅率起初僅為1%，但到后期不斷提高，許多地區(qū)在5%-10%之間。在上海，油、豆餅的厘金稅率在同治初年已比咸豐四年(1854)增長了十余倍，“豆則增至三十余倍”（注：《申報(bào)》1875年11月6日。）。這一新的收入形式以極快的速度發(fā)展，以至于在其產(chǎn)生僅僅三十年后，收入總額便占到財(cái)政收入的近20%，成為晚清彌補(bǔ)財(cái)政赤字的重要手段之一。
厘金之外，晚清出現(xiàn)的另一項(xiàng)彌補(bǔ)赤字的收入是公債收入，它是稅收之外的獨(dú)特收入形式。公債是一個財(cái)政范疇，它首先表現(xiàn)為一種財(cái)政收入，它與稅收的最大區(qū)別是具有償還性和自愿性。以籌措和發(fā)行的地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，公債可分為內(nèi)債和外債兩種。晚清的公債主要表現(xiàn)為外債，內(nèi)債處于次要地位。
清政府借用外債活動可以光緒二十年(1894)為界分為兩個階段。在此之前，其國外借款共計(jì)4626萬兩，每年收入平均僅占財(cái)政總收入的4%左右；晚清時(shí)期共借外債12.04億兩，每年收入占財(cái)政總收入的30%-50%（注：徐義生編：《中國近代外債史統(tǒng)計(jì)資料》，中華書局1962年版，根據(jù)第38-52頁、90-91頁表格計(jì)算所得。）。清政府發(fā)行國內(nèi)公債共三次：光緒二十年(1894)的“息借商款”、光緒二十四年(1898)的“昭信股票”及宣統(tǒng)三年(1911)的“愛國公債”。直隸、湖北、安徽、湖南等省也發(fā)行過地方內(nèi)債。上述各種內(nèi)債的發(fā)行均以失敗而告終，未達(dá)到彌補(bǔ)財(cái)政赤字的目的，原因主要有二：一是缺乏發(fā)行內(nèi)債的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，即資本主義經(jīng)濟(jì)尚未獲得充分發(fā)展；二是不具備近代金融機(jī)關(guān)和國債市場。除此之外，政府的借端苛派也違背了公債發(fā)行的自愿性原則，致使民不堪負(fù)，效果自然極差。這一點(diǎn)連當(dāng)時(shí)的戶部都自認(rèn)不諱：“所集之款，不過百分之一、二，而流弊有不可勝言者�！保ㄗⅲ呵Ъ荫x編：《舊中國公債史資料》，中華書局1984年版，第18頁。）
以上分析說明，到了晚清，自然經(jīng)濟(jì)的解體已愈來愈快，商品經(jīng)濟(jì)和資本主義生產(chǎn)方式的發(fā)展比前清快得多。公債這一資本主義性質(zhì)的收入的產(chǎn)生表明，中國財(cái)政正朝著近代化方向邁步；另一方面，晚清財(cái)政收入對外債的依賴越來越重，并因此導(dǎo)致了部分利權(quán)的喪失，具有典型的半殖民地時(shí)代印痕�？偟膩砜�，晚清的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)從某種程度上講已具有近代性，屬于過渡型結(jié)構(gòu)模式，這比前清的傳統(tǒng)型收入結(jié)構(gòu)模式有了很大進(jìn)步。
晚清的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)與前清相比確有巨變，但變中亦有不變。筆者認(rèn)為，無論這一結(jié)構(gòu)如何變化，以下兩個方面是始終一致的。
第一，清代財(cái)政收入的各個構(gòu)成部分都被賦予了一個共同的政策目標(biāo)，即維持收支平衡和滿足國用，從而鞏固封建政治統(tǒng)治。財(cái)政收入各部分所占比重有所增減，項(xiàng)目也偶有裁添，但這些變化無不為了維護(hù)王朝的穩(wěn)定。清代財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的嬗變是以社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的，但它又在根本上服務(wù)于政治。因此，無論前清還是晚清，其財(cái)政收入結(jié)構(gòu)都帶有鮮明的政治功利目的。
第二，盡管田賦在財(cái)政收入中的比重呈相對下降趨勢，但它的絕對數(shù)額是不斷增加的，這說明它仍是政府財(cái)政收入最重要的構(gòu)成部分，而且農(nóng)民稅收歸宿的地位在有清一代并未發(fā)生明顯改觀。農(nóng)業(yè)稅比重的下降和各種間接稅比重的提升確實(shí)反映了商品經(jīng)濟(jì)及資本主義生產(chǎn)方式在晚清的進(jìn)一步發(fā)展，但如果據(jù)此而夸大中國的近代化程度，則未免過于片面�？陀^地講，田賦收入直至清末仍占國家財(cái)政收入的30%左右，收入“老大哥”的位置沒有改變；其他收入中所占比重較大者為公債和關(guān)稅，二者均非源于中國自身資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是與外國資本主義國家的對華經(jīng)濟(jì)侵掠密切相關(guān)。再就納稅人的負(fù)擔(dān)而言，農(nóng)民既要交納農(nóng)業(yè)稅，又要承受各種間接稅轉(zhuǎn)嫁而來的無形壓力及農(nóng)產(chǎn)品與工商業(yè)產(chǎn)品之間的“剪刀差”剝削，他們始終是稅負(fù)的最終落腳點(diǎn)。總之，在整個清代，農(nóng)業(yè)稅一直是國家財(cái)政收入的重要來源，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)是財(cái)政收入的基礎(chǔ)，收入結(jié)構(gòu)的變化并未超越農(nóng)業(yè)國這一歷史階段。
綜上所述，清代財(cái)政收入的規(guī)模與結(jié)構(gòu)均發(fā)生了不同程度的變化，這些變化從財(cái)政的側(cè)面反映了清代社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與進(jìn)步。通過分析財(cái)政收入這一微觀問題，我們可從宏觀上對清代的財(cái)政狀況予以把握，從而給予一個更為客觀的定位：中國封建性財(cái)政至清代已走上顛峰，并開始逐漸向近代化嬗變，清代財(cái)政的發(fā)展演進(jìn)為近代性財(cái)政形態(tài)的到來作了必要的鋪墊。
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