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聯(lián)邦模式與清末變局
>中國(guó)自周衰東遷后，就盤桓在列國(guó)分立與帝國(guó)一統(tǒng)的循環(huán)往復(fù)之間，直至清末民初之際，始有以聯(lián)邦模式擺脫此一輪回的設(shè)想與嘗試。那時(shí)的一系列努力，最后都失敗了，問題于是留了下來。當(dāng)我們走向未來時(shí)，清末民初這一段可觀可嘆的變局，就成為寶貴的歷史資源。那時(shí)的努力為何沒能成功？從中可以汲取些什么東西？這就是筆者所要探討的。本文主要以清末為限，是為開篇。一、清末的歷史位置
與西方近代文明的交匯，特別是遭遇西、東方列強(qiáng)的全面入侵，給中國(guó)帶來前所未有的變數(shù)。這些變數(shù)雖然產(chǎn)生了許多表面上、形式上的新東西，但尚不及從根本上改寫中國(guó)歷史的原有邏輯[1]。這一邏輯指的是三千年來政治大勢(shì)上的分合周期，其概況如下[2]：
周期 統(tǒng)一時(shí)期 分裂時(shí)期
一 西周 春秋戰(zhàn)國(guó)
二 秦—兩漢 三國(guó)魏晉南北朝
三 隋—唐 五代十國(guó)宋遼夏金
四 元—明—清 清末民初大陸臺(tái)灣…
當(dāng)太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)（它標(biāo)志著一統(tǒng)帝國(guó)瓦解的開始；前兩周期處于同一位置的是漢末的黃巾起義和唐末的王仙芝-黃巢起義）仍在繼續(xù)時(shí)，第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)又使清國(guó)喪失了大量的主權(quán)與相當(dāng)多的領(lǐng)土[3]。雖然列強(qiáng)維護(hù)了清廷形式上的統(tǒng)一與權(quán)威，幫助其平定了農(nóng)民起義，但他們和清廷的關(guān)系，與漢末、唐末霸主之“挾天子以令諸侯”，并沒有什么實(shí)質(zhì)性的區(qū)別[4]。此外，還有乘清廷衰敗而崛起的漢族地方（以省為基本單位）勢(shì)力，也幾乎是不可逆轉(zhuǎn)地分割了清廷的許多大權(quán)。[5]太平天國(guó)-第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后的中國(guó)政治格局，已是列強(qiáng)在華勢(shì)力、漢族省級(jí)（甚至聯(lián)省級(jí)）地方勢(shì)力和清廷這三方的聯(lián)合統(tǒng)治。[6]中國(guó)實(shí)際上已經(jīng)結(jié)束了第四周期的統(tǒng)一時(shí)期而進(jìn)入分裂時(shí)期。它的頭七、八十年，就是通常所稱的“清末民初”。
列強(qiáng)之東來是此期不同于漢末、唐末的根本之點(diǎn)。中國(guó)人再?zèng)]有舊時(shí)那般抱殘守缺、苦撐待變的余地。分崩離析之潮既不能阻，瓜分亡族之危又不容輕。但另一方面，列強(qiáng)對(duì)清廷的支持，卻遲滯了地方勢(shì)力的發(fā)展；而列強(qiáng)之間的均勢(shì)，又抵消了徹底瓜分的現(xiàn)實(shí)可能。這些，就在客觀上給滿清留下了相當(dāng)大的活動(dòng)空間。如果能抓住這一難得的良機(jī)，變政改制（其中當(dāng)然也包括，如積極向西方學(xué)習(xí)的先知先覺者所希望的那樣，在中國(guó)確立聯(lián)邦類型的政體），那就很有可能掙脫歷史循環(huán)的漩渦，而躍入一個(gè)新的境界。
二、聯(lián)邦模式之要義
聯(lián)邦模式對(duì)中國(guó)的效用，初步而言就在于它既能遏阻惡性分裂引致被列強(qiáng)所乘勢(shì)瓜分，又能避免武力兼并達(dá)致統(tǒng)一從而再造專制主義帝國(guó)政制。其所以能如此，就在于聯(lián)邦模式是舊式統(tǒng)一與分裂即極端統(tǒng)一與極端分裂之中間狀態(tài)、第三狀態(tài)、混合狀態(tài)。聯(lián)邦模式既反對(duì)整體完全溶合、消解部分，又反對(duì)部分完全脫離、孤立于整體[7]。如此，就能形成統(tǒng)一而非專制，并立而非敵對(duì)；統(tǒng)一以避免戰(zhàn)爭(zhēng)，分治以避免暴政——那樣一種適中的狀態(tài)。具體來說，它可以遏阻中央集權(quán)或地方分權(quán)趨于極端化、絕對(duì)化，而使中央和地方之間保持一種穩(wěn)定的均勢(shì)[8]。作為迥異于傳統(tǒng)集權(quán)統(tǒng)一的分權(quán)統(tǒng)一模式來說，它無疑是針對(duì)專制主義頑癥的一劑良方。但對(duì)于慣用兩極對(duì)立、非此即彼思路的一般中國(guó)人來說，這樣的設(shè)計(jì)似乎非常地不可思議。
進(jìn)一步言，聯(lián)邦政體乃是其權(quán)力地位基本平等的高層地域單位（實(shí)體）之間穩(wěn)定的、制度化的聯(lián)合、合作。所有政體組成的關(guān)鍵結(jié)構(gòu)，都是其成員之間如何實(shí)現(xiàn)整合、如何維持整合的問題。它們有兩種基本模式：一、以武力兼并為主要手段整合，以集權(quán)主義維持；二、以和平聯(lián)合為主要手段整合，以分權(quán)主義維持。整合之成員當(dāng)然要能在需要時(shí)作為一個(gè)整體出現(xiàn)，作為其代表的某種“中央”自然是少不了的。問題在于，這個(gè)“中央”是君臨天下的主宰者呢，還是平等成員的代表機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)關(guān)[9]？對(duì)于自秦以來由一霸兼并、諸侯敗滅所形成的歷代大一統(tǒng)帝國(guó)來說，自然屬于第一種模式。作為第二種模式典型的聯(lián)邦、無疑是第一種模式最具革命性的替代者。另一方面，傳統(tǒng)的分裂即列國(guó)爭(zhēng)雄，只不過是集權(quán)統(tǒng)一的簡(jiǎn)單對(duì)立面。它可以與后者組成一個(gè)循環(huán)，在同一歷史邏輯內(nèi)此長(zhǎng)彼消，但卻永無可能從根本上取而代之。而聯(lián)邦模式，不僅能夠以其分權(quán)性防止出現(xiàn)中央專制主義的集權(quán)統(tǒng)一暴政，而且能以其統(tǒng)一性防止出現(xiàn)地方專制主義分立政權(quán)之間的戰(zhàn)爭(zhēng)與兼并。對(duì)于互為因果的專制統(tǒng)一和分裂兼并來說，沒有了其中的一方，另一方也就無緣問世了。因此，無論對(duì)于專制帝國(guó)還是列國(guó)紛爭(zhēng)的局面來說，聯(lián)邦模式都是釜底抽薪的根治之制。對(duì)于清末那種中央權(quán)力大大收縮、各省權(quán)力大大發(fā)展、皇朝面臨不改制即難以維持的局面，或者對(duì)于民初那種各省分立、“中央”單恃武力統(tǒng)一難成的形勢(shì)來說，聯(lián)邦模式都是解危救困之濟(jì)世良方。
聯(lián)邦模式尤其具有根除中國(guó)根深蒂固之專制主義中央集權(quán)的巨大潛力。所謂的“專制主義中央集權(quán)”，是相對(duì)于“民主主義中央集權(quán)”而言的。（二者的產(chǎn)生機(jī)制如前文兩種政體模式所言。）前者的權(quán)力在原則上是無限的，是不受其它政治力量制約的；即使有時(shí)出于實(shí)際需要也可能會(huì)采用某些分權(quán)措施，但卻絕不允許這些分權(quán)制度化、法律化、永久化。后者的權(quán)力，則是有限的、受制約的；被前者偶爾作為特例的分權(quán)，在這里卻是根本性的原則之一；不僅被當(dāng)作不可改變的事實(shí)來接受，而且還被制度化、法律化（寫入憲法）。在前者那里作為主導(dǎo)性的“中央集權(quán)”本身，在后者這里如果不是被當(dāng)作對(duì)付非常形勢(shì)的臨時(shí)緊急手段，就僅存于被嚴(yán)格限定了的、比較小的范圍內(nèi)。因此這種中央集權(quán)是可逆的，即可以通過法制程序加以中止的�！皩Ｖ浦髁x中央集權(quán)”在本性上卻不具備這種可逆性。它只可能以武力的、造反的手段來打破。
秦漢至清季，中國(guó)的政治制度只是在專制主義中央集權(quán)（所謂“統(tǒng)一”，“大一統(tǒng)”）與專制主義地方分權(quán)（所謂“分裂”，“亂世”）之間打轉(zhuǎn)，其間夾雜著一些專制主義半中央集權(quán)+專制主義半地方分權(quán)（皇朝統(tǒng)一初期的分封分權(quán)體制或皇朝晚期的半割據(jù)分權(quán)體制）的過渡期。清末正屬于這樣的過渡期。相對(duì)于單一制共和國(guó)（民主主義中央集權(quán)）和邦聯(lián)（民主主義地方分權(quán)）來說，聯(lián)邦國(guó)（廣義的）就屬于民主主義半中央集權(quán)+民主主義半地方分權(quán)�！@恰與以上過渡期的體制同構(gòu)（即半中央集權(quán)+半地方分權(quán)）。只要實(shí)行民主主義轉(zhuǎn)換，就能很方便地變成聯(lián)邦制國(guó)家。當(dāng)然，這種轉(zhuǎn)換如果說不是不可能一步到位的，那也會(huì)是很困難的。辛亥革命就是首先將專制主義（半）中央集權(quán)轉(zhuǎn)換為民主主義（半）中央集權(quán)，接近形成一種民主主義半中央集權(quán)+專制主義半地方分權(quán)的（狹義）聯(lián)邦國(guó)。如果能使其中的民主主義半中央集權(quán)得以鞏固，并且進(jìn)一步將專制主義半地方分權(quán)改造為民主主義的，那就能夠真正完成根除專制主義中央集權(quán)的歷史任務(wù)。
聯(lián)邦國(guó)家作為復(fù)合制共和國(guó)，比單一制共和國(guó)更加廣泛地實(shí)行制度化權(quán)力制衡。它不僅具備由各聯(lián)邦成員（邦、州、�。┐斫M成的、代表各成員意志的參議院在中央內(nèi)部的參預(yù)與制衡，而且有聯(lián)邦中央與聯(lián)邦成員之間權(quán)限劃分之憲法、法律保證下的各成員在中央之外的參預(yù)與制衡。這兩種參預(yù)與制衡是聯(lián)邦架構(gòu)的兩根主要支柱，缺一不可[10]。特別是對(duì)于大國(guó)來說，由于其規(guī)模之龐大，即使中央之權(quán)力相對(duì)有限，其絕對(duì)值也是非常之大的。像單一制小共和國(guó)那樣僅憑國(guó)會(huì)即可實(shí)現(xiàn)的足夠制衡，在這里就顯得很不足了。因此聯(lián)邦成員足夠權(quán)限之保障，就非常之必要。（即使對(duì)古代專制主義大國(guó)來說，僅僅是為了對(duì)付規(guī)模逐漸增大的危險(xiǎn)因素，也必須賦予地方領(lǐng)導(dǎo)者以很大的權(quán)力，如中國(guó)東漢之州牧、唐之節(jié)度使和清之督撫所具。）不僅如此，尤其對(duì)于大國(guó)來說，為了保證聯(lián)邦成員具有有效的制衡力，其規(guī)模就必須足夠大；相應(yīng)的，其個(gè)數(shù)也不能過多。與“眾建諸侯而少其力”（賈誼《治安策》）相反，這里要的是“少建諸邦而多其力”。專制主義統(tǒng)治的自然趨勢(shì)，不僅是要盡量減少最高地方單位的權(quán)力，而且要盡量縮小其規(guī)模，以達(dá)其分而制之的目的。聯(lián)邦模式的民主政體當(dāng)然要反其道而行之。
聯(lián)邦模式必有一定之條件配合，方有實(shí)現(xiàn)的較大可能。概而言之，它們包括：一、多元政治均勢(shì)（競(jìng)爭(zhēng)）勝于一元政治優(yōu)勢(shì)（壟斷）；二、和平、妥協(xié)規(guī)則取代暴力、對(duì)抗手段；三、聯(lián)合對(duì)外傾向壓倒分離聯(lián)外趨勢(shì)；四、制度化建設(shè)強(qiáng)于非制度性權(quán)變。
本節(jié)給下面的闡釋準(zhǔn)備了一個(gè)大致的理論框架。
三、清末實(shí)行聯(lián)邦制之需要與可能
漢末、唐末與清末，都出現(xiàn)了地方勢(shì)力的加速度膨脹，表現(xiàn)為漢之州牧、唐之節(jié)度使和清之督撫的地位迅速上升。這表明原有的集權(quán)主義大一統(tǒng)體制實(shí)際上已經(jīng)失效，順應(yīng)趨勢(shì)建立新的分權(quán)體制的時(shí)代需要顯得非常之迫切，特別對(duì)繼續(xù)維持中國(guó)統(tǒng)一的目的來說是如此。就清末而言，太平天國(guó)-第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)開始的演變，已形成列強(qiáng)入居和省權(quán)崛起的基本格局。太平天國(guó)所造之崩潰之勢(shì)雖得以暫時(shí)挽回，但列強(qiáng)與漢族省級(jí)勢(shì)力所成的瓦解之形卻難以撼動(dòng)。這種不穩(wěn)定狀態(tài)是不可能持久的，必須在來得及的期間內(nèi)找到根本的解決辦法。落伍的中央集權(quán)的實(shí)際取消、及其地方分權(quán)的實(shí)際上從分工性向分割性[11]的過渡，對(duì)中國(guó)之近現(xiàn)代化來說，不僅是必要的，而且也是自然的進(jìn)程。將這種實(shí)際上的各省分權(quán)（即省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)中央級(jí)政治的參與和制衡以及在其轄區(qū)內(nèi)的自治），甚至可以說是實(shí)際上的聯(lián)邦制[12]順勢(shì)制度化，也就是憲政化[13]，就能夠避免重蹈漢室、唐室之覆轍。漢、唐為了對(duì)付內(nèi)亂，都不得不分權(quán)于州牧（漢）或遍建節(jié)度使（以及觀察使等）（唐），取得了暫時(shí)維持皇朝統(tǒng)治的目的；但由于既不能再收回已分之權(quán)，又不能就勢(shì)完成體制轉(zhuǎn)換，改以聯(lián)邦類型的政體維持長(zhǎng)期一統(tǒng)（當(dāng)然，這在當(dāng)時(shí)那種中國(guó)傳統(tǒng)政治文化占主宰地位的背景下，也是不可能的），結(jié)果都失去了變政自救的機(jī)會(huì)。
此外，漢末、唐末的農(nóng)民大起義，在失敗之后就基本上再未見有強(qiáng)大的后繼者續(xù)起；而在清末，主要是列強(qiáng)瓜分中國(guó)的危機(jī)日益加重這一新變數(shù)的出現(xiàn)，以及隨之而凸顯出的清廷低劣無能，又（在太平天國(guó)起義失敗三十年之后）促發(fā)了以中國(guó)同盟會(huì)為代表的新興反滿革命勢(shì)力的崛起，并迅速向形成第二次革命風(fēng)暴的方向發(fā)展。為了對(duì)付新的革命威脅，抵擋列強(qiáng)之瓜分，為了釋放滿漢民族矛盾、官民階級(jí)矛盾的爆炸性壓力，清廷都急需要主動(dòng)放棄行不通的所謂“集權(quán)主義現(xiàn)代化模式”[14]，抓住中央-各省關(guān)系這一關(guān)鍵性的[15]、也較易措手的問題，與督撫等各省勢(shì)力結(jié)成互為依存的生死同盟[16]。而要做到這一點(diǎn)，就要求以永久性地放棄傳統(tǒng)的專制主義中央集權(quán)為代價(jià)[17]，通過立憲劃分權(quán)限，召開國(guó)會(huì)，成立責(zé)任內(nèi)閣，實(shí)行地方自治等步驟，正式接受省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人參與中央級(jí)事務(wù)，進(jìn)而建立聯(lián)邦類型的政體。如此，就能解決既聯(lián)合地方勢(shì)力以避免土崩（下層社會(huì)大起義），又限制地方勢(shì)力以避免其惡性膨脹而導(dǎo)致瓦解、甚至取己而代之（如曹魏代漢、后梁代唐那樣）。況且，新興地方勢(shì)力及其代表立憲派也已開始積極參與國(guó)家事務(wù)，怎樣撫用引導(dǎo)他們，以避免其激進(jìn)化、革命化，也需要同樣重大的制度改革與之配合。一句話，為清廷存亡計(jì)，順應(yīng)大格局、實(shí)行以聯(lián)邦政體為主要支柱的憲政轉(zhuǎn)型，是維持其君主地位之代價(jià)最小、前景最好的一種選擇。
那么，當(dāng)時(shí)的清廷有無時(shí)機(jī)實(shí)現(xiàn)這樣的過渡呢？如果說在中日甲午戰(zhàn)爭(zhēng)之前的二十余年間，由于內(nèi)外矛盾相對(duì)緩和，“洋務(wù)運(yùn)動(dòng)”漸次展開，以慈禧為首的清廷與湘、淮系南、北大員為主的督撫勢(shì)力結(jié)為較穩(wěn)定的同盟，西方文明對(duì)中國(guó)的影響仍主要限于器物層面等因素，變政改制的壓力還不突出，因而本來在客觀上可以比較從容把握的歷史時(shí)機(jī)，就被清廷白白放過去的話，那么甲午戰(zhàn)爭(zhēng)一聲炮響，終將中國(guó)從最后的迷夢(mèng)中驚醒，從此，各種大變故就接踵而至，再無戰(zhàn)前那種即便僅僅是表面上的安穩(wěn)了。
但即使到了此時(shí)，清廷也仍有抓緊時(shí)機(jī)、以一定代價(jià)實(shí)行和平過渡的相當(dāng)可能性。孫中山等人的革命活動(dòng)才剛剛開始，康梁的維新活動(dòng)基本仍是體制內(nèi)之訴求，督撫們亦不敢過分異動(dòng)�？晌煨缇S新，百日即亡，改革的希望不絕如縷；到了庚子前后，列強(qiáng)瓜分之喧囂驟起，劃分勢(shì)力范圍之舉接二連三；清廷借義和團(tuán)之力冒然挑戰(zhàn)，慘敗西竄；督撫聯(lián)外人行“東南互�！�；革命勢(shì)力此伏彼起……此時(shí)，清廷之權(quán)威進(jìn)一步大損，而地方實(shí)力派之自主意識(shí)愈加迅猛抬升，原來支撐天下的列強(qiáng)-清廷-漢族督撫三足架構(gòu)開始動(dòng)搖。到了這步田地，清廷才宣布變法。雖然已拖得夠晚了，但此際也非無回天之某些可能：畢竟瓜分之議暫息，革命尚不成勢(shì)，而各省還算平靜，何況慈禧尚在、疆臣尚從，改制之獻(xiàn)策層出不窮。如果此時(shí)抓住難得之機(jī)，開誠(chéng)布公，急起猛進(jìn)，推展包括聯(lián)邦轉(zhuǎn)型在內(nèi)的制度改革，應(yīng)能有大作為。
四、清廷未采用聯(lián)邦模式之原因
清廷終于未能及時(shí)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的變政，天下也隨之而失。究其原因，就清廷方面來說，首先是固有的中國(guó)政治大勢(shì)統(tǒng)分周期運(yùn)動(dòng)的巨大潛力。滿清得天下已二百年有余，從大的方面來說也已進(jìn)入筆者所稱的“分裂時(shí)期”，它所剩之元?dú)獠贿^剛夠其茍延殘喘。滿清之衰微不振、迅速破敗，一方面給改制騰出了相當(dāng)?shù)幕顒?dòng)空間，另一方面卻又意味著難有足以擔(dān)當(dāng)之明君，——即使有，也難以施展于積重難返、絕癥纏身之體。
以清廷內(nèi)心計(jì)，此際無非有三策。其上：驅(qū)逐列強(qiáng)勢(shì)力，削平各省山頭；其中：保持現(xiàn)狀，拖延待變；其下：順應(yīng)潮流，改制變政。這“上策”實(shí)際上正是下策，甚至是死策。清廷之不救，正表現(xiàn)在他們甚至連現(xiàn)狀也不知道維持，竟異想天開地要逆勢(shì)而動(dòng)，破壞三角聯(lián)盟，自己拆自己的臺(tái)。借義和團(tuán)以攻列強(qiáng)，借立憲以壓疆臣，就是其突出表現(xiàn)。和列強(qiáng)難以匹敵，又不愿維持與督撫的既有關(guān)系，以致就連迫于壓力而不得不舉行的救亡“新政”，也被用來謀圖恢復(fù)其滿族貴族獨(dú)大與中央集權(quán)的不甘之心；于是就有了不學(xué)美歐主流模式，反以三流變種之日本為楷模之能事。本來應(yīng)當(dāng)用來明確劃分、確定中央-各省權(quán)限的立憲，在他們手里卻成了從督撫手中大量收權(quán)的手段；本來應(yīng)該用來進(jìn)一步削減中央集權(quán)的地方自治，也被他們反用作從下面夾擊督撫省權(quán)的手段，等等。慈禧在時(shí)，雖也拖延，尚能與李鴻章連手，玩弄權(quán)術(shù)以平衡大局；但與李后之張之洞、劉坤一、袁世凱，其關(guān)系就一代不如一代了。（本來，慈禧就過分依賴于某一漢族疆臣、廷臣，而沒有形成各個(gè)地方實(shí)力派（各省、各軍）之間的均勢(shì)，結(jié)果埋下了以后不僅無法有效對(duì)付外省之起義、更無法對(duì)付以超群實(shí)力為后盾之權(quán)臣的奪權(quán)。）慈禧一旦辭世，其后繼者非但不謀挽救，反倒急著要集權(quán)于滿族親貴，豈不是自招反叛？慈禧之強(qiáng)項(xiàng)不化，載灃之儒弱優(yōu)柔[18]，不正是清廷衰微不振之表征嗎？清廷之亡，其主因不在于革命派之造反，而在于被他自己推向?qū)α⒚娴母魇?shì)力和漢族官僚勢(shì)力之易幟�；褳閿�，不亡待何？
這樣一個(gè)扶不起的朝廷，就難怪其意志麻痹、改革遲緩了。早先，甲午之前政治變革的幾無進(jìn)展，與列強(qiáng)入侵和各省分離的暫緩不無關(guān)聯(lián)；但即便在甲午之后，清廷仍然緊迫感不足，改革進(jìn)展很慢，甚至?xí)r有倒退，如對(duì)戊戌維新之封殺�！白兎ㄉ现I”發(fā)出后，動(dòng)作仍慢得不近情理。就在1901-1905年間清廷除編練成北洋六鎮(zhèn)外幾無作為之時(shí)，革命派卻實(shí)現(xiàn)了整合。1905年，在日俄戰(zhàn)爭(zhēng)后眾督撫、大臣的壓力之下，慈禧才同意立憲[19]。改革漸次展開的同時(shí)，立憲派和革命派卻在更快地發(fā)展壯大起來。就這樣拖沓敷衍到慈禧死，大勢(shì)多半已去矣。當(dāng)只剩下最后一線生機(jī)時(shí)，宣統(tǒng)朝也只是在全國(guó)上下一致的巨大壓力下才勉強(qiáng)同意縮短立憲預(yù)備期，但為時(shí)已晚。正如當(dāng)時(shí)民謠所唱“戊戌立憲，萬(wàn)世帝王；癸丑（1913年）立憲，國(guó)破家亡。”[20]清廷在1911年的倒行逆施，更無異于火上燒油，使得即使是那些“初恐朝廷之不立憲，其續(xù)憤政府之假立憲”的改良派，也“不欲出于和平立憲，而思以鐵血立憲”了[21]。
五、清末變局中的其他各方
以督撫為首的各省實(shí)力派，是清末演變中的決定性力量之一，其重要性實(shí)際上超過了清廷。
“中國(guó)人言自立者，以臺(tái)灣為起點(diǎn)�！盵22]1895年以當(dāng)?shù)匮矒釣槭捉⒅_(tái)灣民主國(guó)，雖因勢(shì)單力薄而失敗，但卻首創(chuàng)了“獨(dú)立”這一對(duì)抗清廷以及列強(qiáng)，從而參與國(guó)家級(jí)政治的新形式，對(duì)清末民初產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。甲午戰(zhàn)敗雖割地賠款，但畢竟是敗在藩屬，敗在邊疆海上，因而并未真正觸動(dòng)統(tǒng)治層的神經(jīng)。
大多數(shù)督撫特別是其中的大督，與慈禧集團(tuán)是互為依存的。他們雖然在戊戌政變前曾腳踩兩只船，可一旦上面眉目傳情，就都棄光緒、維新派而去了。只是到了后來，在經(jīng)歷了八國(guó)聯(lián)軍的炮火和“東南互保”的抗旨不遵后，大清唯有變政立憲才有救、否則先謀自生——才逐漸成為許多督撫的共識(shí)。但1900年李鴻章拒絕孫中山、張之洞拒絕唐才常據(jù)省獨(dú)立之建議，再次充分說明了他們“寧愿等待”[23]到清廷難保時(shí)，否則是很難站到造反者一邊的。
特別應(yīng)注意的是，在1906年9月清廷下諭預(yù)備立憲之后，督撫們提出了不少立憲改制的建議，其中有關(guān)擴(kuò)大省權(quán)與劃分權(quán)限的畫策，已與聯(lián)邦模式的訴求相當(dāng)?shù)亟咏?br />
如北洋大臣、直隸總督袁世凱認(rèn)為“預(yù)備立憲宜使中央五品以上官吏參與政務(wù)，為上議院基礎(chǔ)；使各州縣有名望的紳商參與地方政務(wù)，為當(dāng)?shù)刈灾位A(chǔ)�！盵24]
兩廣總督岑春煊的奏折批評(píng)了以中央集權(quán)名義收回督撫財(cái)權(quán)、兵權(quán)的作法；他回顧、肯定了滿清歷朝“注重疆臣”的傳統(tǒng)，指出“四方與中央有相為維持之道”，“天下更安有無四方而成中央者”；并要求應(yīng)“令各督撫于年底派員來京會(huì)議于資政院、都察院……而漸謀畫一之法�！盵25]
浙江巡撫增韞認(rèn)為“省制既不能破除，則督撫對(duì)于行政上之地位，即不能不特定范圍”；日本那樣的地方直轄于中央有關(guān)部，與中國(guó)實(shí)際“極為不合”；“督撫既屬中央之官，即應(yīng)預(yù)議全國(guó)重大事務(wù)，與內(nèi)閣連帶負(fù)責(zé)�！盵26]
連效忠于清廷的直隸總督陳夔龍也奏稱“宜將國(guó)家行政、地方行政速為劃分，督撫雖為疆吏，但于中央政策亦應(yīng)隨時(shí)接洽”；“必使督撫預(yù)聞乎閣議”，“悉兼參預(yù)政務(wù)大臣銜”；而“屬于地方行政事務(wù)，則由督撫監(jiān)督下級(jí)官?gòu)d執(zhí)行，凡在范圍以內(nèi)之事，皆得自為規(guī)劃，直行具奏，各部亦不得侵越。”[27]
辛亥革命時(shí)頑抗起義軍的兩江總督張人駿也認(rèn)為中國(guó)不可行“州縣皆直隸于京師各部”的“極端中央集權(quán)”；雖然他反對(duì)其稱為“極端地方分權(quán)”聯(lián)邦制，但卻肯定督撫制是合理的，如是能“內(nèi)外相維，上下相應(yīng)，分權(quán)而無慮擅專，集權(quán)而無虞掣肘”；戡定太平軍和庚子之變時(shí)“保全東南”，皆證明“外省官制本深有裨于大局。”所以督撫制“只宜量加損益，不可大事更張�！币虼怂磳�(duì)剝奪地方官的上奏權(quán)、“將外省軍政悉直隸于”中央、將領(lǐng)“不歸督撫節(jié)制”等“極端中央集權(quán)辦法”。[28]
如前所言，清廷借立憲以圖恢復(fù)中央集權(quán)，沉重地打擊了督撫勢(shì)力；而督撫們也未能進(jìn)一步有效溝通與合作，進(jìn)而采取更有力的辦法，以達(dá)上逼清廷改革，下扼革黨擴(kuò)展之目的。督撫一弱，棟梁即傾�！岸綋釤o權(quán)，革命軍正是大利”[29]�！胺h盡撤，大權(quán)集于中央，各省平時(shí)既無周至之準(zhǔn)備，臨事安能為敏速之活動(dòng)”[30]？如果說光緒和康梁黨是因沒有爭(zhēng)取到督撫的廣泛支持致敗的話，那么慈禧、載灃則是因推開督撫的支持而致敗的。
戊戌年間之變法，延續(xù)著龔自珍以來助大清“自改革”的“君子夢(mèng)”[31]。他們認(rèn)不清滿清之衰亡大勢(shì)[32]，以及政局中督撫力量的極端重要性，因而未去與督撫們實(shí)行有效的結(jié)盟。與康有為“聽任疆臣各自變法”、輕內(nèi)重外思想[33]矛盾地共存的，則是其縮省主張[34]；更不要說他不滿于“一省事權(quán)皆在督撫”，因而要求除了內(nèi)廷設(shè)制度局外還要在每道設(shè)一“準(zhǔn)其專折奏事，體制與督撫平等”的民政局所引起的“京朝震動(dòng)，外省悚驚”了[35]。結(jié)果可想而知：“光緒皇帝寄以極大希望的地方官僚”，除湘撫外，皆“推托”、“應(yīng)付”、“觀望”之能事[36]。沒有督撫們特別是洋務(wù)派疆臣與之共同對(duì)抗慈禧為首的頑固派，光、康豈不成了光桿司令？
部分是康梁余緒的唐才常自立軍“以勤王求自立興民政”[37]、爭(zhēng)取張之洞獨(dú)立路線的失敗，以及孫中山興中會(huì)與李鴻章謀兩廣獨(dú)立的失敗，可說是下層和省級(jí)（中層）勢(shì)力聯(lián)合壓迫清廷和平變政的一次重大挫折。他們從此分道揚(yáng)鑣，直至辛亥年才又走到一起。
至于后來乘“新政”而蜂起之各省立憲派（以省諮議局為大本營(yíng)），雖然竭盡和平請(qǐng)?jiān)钢苁拢渎?lián)合力也不為小，但終因清廷之頑抗而未達(dá)預(yù)定目的。他們或轉(zhuǎn)向激進(jìn)之革命方向[38]，或轉(zhuǎn)而謀與個(gè)別政治強(qiáng)人聯(lián)手以備不測(cè)（如張謇與袁世凱之恢復(fù)關(guān)系和結(jié)盟）。但是，采取包括搶在革命黨之前用宣布獨(dú)立等有力辦法（東南互保就是前例）迫使清廷做出重大讓步、從而實(shí)現(xiàn)較平穩(wěn)過渡的歷史機(jī)會(huì)，終于還是未能抓住。雖然如此，發(fā)展到風(fēng)起云涌的保路運(yùn)動(dòng)，客觀上已為武昌起義開始的各省獨(dú)立革命奏響了序曲。
至于革命黨方面，早在1894年孫中山就提出了“創(chuàng)立合眾政府”[39]的聯(lián)邦制綱領(lǐng)。但是孫的聯(lián)邦主義卻是工具主義的、不徹底的：一方面，他僅僅是把聯(lián)邦制作為防止?jié)M清被推翻后群雄爭(zhēng)霸局面出現(xiàn)的羈靡手段，以盡快恢復(fù)他認(rèn)為清末仍存在著的“統(tǒng)一”[40]，對(duì)聯(lián)邦制之防止專制主義中央集權(quán)復(fù)活的關(guān)鍵性功能卻完全沒有注意到，而且后事也表明，他對(duì)聯(lián)邦制的基本要素也所知甚少；另一方面，他在1903年修改“創(chuàng)立合眾政府”這個(gè)比較清晰的政體訴求為“創(chuàng)立民國(guó)”[41]這個(gè)含混不清的國(guó)體目標(biāo)，結(jié)果為狹隘的漢民族排滿主義的盛行開辟了更大的活動(dòng)空間——在這種氛圍中，真正與根治專制主義痼疾關(guān)系最大的政體問題，就退為次要地位了。
但是在革命實(shí)踐中，孫中山仍積極活動(dòng)以達(dá)其在南方數(shù)省建立局部聯(lián)邦共和國(guó)的目標(biāo)[42]。辛亥年回國(guó)前，他也在歐洲發(fā)表了許多主張以聯(lián)邦制組建新國(guó)家的言論[43]。可在此之前，孫的同盟會(huì)《革命方略》中的軍法時(shí)期，已規(guī)定各省都督只有暫時(shí)的全權(quán)；而約法時(shí)期也只是以“縣”為最高自治單位[44]。這顯然與聯(lián)邦原則不合。另外同盟會(huì)（實(shí)際上是各地革命團(tuán)體間比較松散的聯(lián)盟）也沒能真正貫徹分頭行動(dòng)、相互配合的總體戰(zhàn)略，而只是看見孫仍像興中會(huì)時(shí)期一樣專注于南疆邊省的起事，顯示出他缺乏以聯(lián)邦原則總體協(xié)調(diào)各省革命黨行動(dòng)的胸襟和能力。由于包括這一關(guān)鍵因素在內(nèi)的諸種原因，同盟會(huì)在武昌起義后只得被動(dòng)地倉(cāng)促上陣，結(jié)果，連已建立的政權(quán)也維持不住，更不要說去建立什么聯(lián)邦了，何況他們此時(shí)非常熱衷于革命黨的中央集權(quán)呢？[45]
結(jié) 語(yǔ)
有意思的是，在清廷行將就木之際，滿清皇族中竟也有“主張退據(jù)東三省”，“并將蒙古、西藏各番屬改做聯(lián)邦”，與東南各省共和勢(shì)力南北對(duì)立者[46]！行此能否成功且不必論，可憐他們行此的能力又在哪里呢？即使萬(wàn)一還有此能力，也為時(shí)太晚了。
總之在清末，中國(guó)政治大勢(shì)之統(tǒng)分周期仍然起著主導(dǎo)性的作用，分裂、離心的大潮幾乎左右著一切；而專制主義中央集權(quán)傳統(tǒng)的陰云，也仍然籠罩在大多數(shù)人的心中、頭上。在這種情勢(shì)下，相當(dāng)脆弱的聯(lián)邦主義要想立足，其可能性就微乎其微了。
注 釋
[1]譚嗣同有言：“中國(guó)自有中國(guó)之盛衰，不因外國(guó)而后有治亂”。（《譚嗣同全集》（三聯(lián)書店，1954），頁(yè)233。）
[2]詳見西嶺獨(dú)行：《中華政治大勢(shì)之統(tǒng)分周期（公元前十一世紀(jì)至今）》（《中國(guó)研究》2001/2（26）www.nows.com:81/c/）中的“中國(guó)政治大勢(shì)周期表”。
[3]第一次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后中國(guó)并無足夠嚴(yán)重的主權(quán)與領(lǐng)土喪失，不過傷及皮毛而已；這與第二次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之害及腹心，不可同日而語(yǔ)，因此還不能看作是中國(guó)分裂時(shí)期的開始。
[4]滿清“雖無亡之形，而有亡之實(shí)矣�！保ǹ涤袨椋骸瓷锨宓鄣诹鶗担�1898年1月），湯志鈞編：《康有為政論集》上冊(cè)（中華書局，1980），頁(yè)211。）“到了1860年，中國(guó)已經(jīng)幾乎完全處在西方侵略者的擺布之下。”“從根本上來說，其（指清廷）所以維持著名義上的獨(dú)立，是因?yàn)槿魏螐?qiáng)國(guó)均不愿意無克制地提出要求，以致使自己陷于與敵手發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)的地步。”（C·L·莫瓦特編：《新編劍橋世界近代史》第12卷第2版（中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1987）頁(yè)456，458。）
[5]比較新的有關(guān)論述請(qǐng)參見楊國(guó)強(qiáng)：《太平天國(guó)的起落和清代國(guó)家權(quán)力下移》（《世紀(jì)中國(guó)》“星期文粹”2002年3月D期 www.cc.org.cn）
[6]“清統(tǒng)治者對(duì)洋人已由畏懼而逐漸轉(zhuǎn)向依賴，其對(duì)南、北洋大臣也由限制變?yōu)橐揽俊Ｒ虼�，南、北洋大臣�?duì)清政府的施政，具有重大的影響和支配作用�！保▌⒆訔罹幹骸肚宕胤焦僦瓶肌罚ㄗ锨G城出版社，1988），頁(yè)46。）
[7]“獨(dú)立之反面依賴也，非合群也；合群之反面營(yíng)私也，非獨(dú)立也�！保�?jiǎn)⒊骸词N德性相反相成義〉，張枬，王忍之編：《辛亥革命前十年間時(shí)論選集》第1卷上冊(cè)（三聯(lián)出版社，1977），頁(yè)10。）
[8]蘇轍：“夫天下之勢(shì)，內(nèi)無重，則無以威外之強(qiáng)臣；外無重，則無以服內(nèi)之大臣，而絕奸民之心。此二者其勢(shì)相持而后成，而不可一輕者也�！保ā刺普摗�，《三蘇文評(píng)注讀本》下，卷四。）
顧炎武：“封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上”。（〈郡縣論〉，《亭林文集》卷一（中華書局，1959），頁(yè)12。）
焦易堂：“……于是中央責(zé)地方之跋扈，地方責(zé)中央之專橫……若使省制定于憲法，則中央與地方皆有所遵守，跋扈者無從跋扈，專橫者無從專橫……”（〈在憲法會(huì)議上的發(fā)言〉（1916年10月），張國(guó)福：《民國(guó)憲法史》（華文出版社，1991），頁(yè)169-170。）
查爾斯·A·比爾德：“通過適當(dāng)行使這樣劃分的權(quán)力，聯(lián)邦和各州得以保持他們的完整，相互給予力量，相互制止過于中央集權(quán)或過于地方化，并使相互間的關(guān)系易于處理�！保ā睹绹�(guó)政府與政治》（商務(wù)印書館，1987），頁(yè)11。）
[9]參見《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》（中國(guó)政法大學(xué)出版社，1992）“中央與地方關(guān)系”條中有關(guān)“合伙型”和“代理型”的比較（頁(yè)97）。另外，謝維揚(yáng)《中國(guó)早期國(guó)家》（浙江人民出版社，1995）中對(duì)“部落聯(lián)盟模式”與“酋邦模式”的比較，也很有參考價(jià)值。
[10]和單一國(guó)的一個(gè)政府相比，聯(lián)邦國(guó)把權(quán)力“分給兩種不同的政府”，所以“人民的權(quán)利就有了雙重保障。”（漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》（商務(wù)印書館，1989），頁(yè)265-266。）
[11]羅志淵主編的《政治學(xué)》“地方分權(quán)”條中對(duì)兩種分權(quán)的區(qū)別。這實(shí)際上就是中央集權(quán)制和聯(lián)邦制的根本區(qū)別。（《云五社會(huì)科學(xué)大辭典》第三冊(cè)（臺(tái)灣商務(wù)印書館，1971），頁(yè)109。）
[12]鄭永年有關(guān)現(xiàn)時(shí)中國(guó)的論斷大致也可用于清末：“就中央和地方之間的關(guān)系來說，在分權(quán)之下，中國(guó)實(shí)際上已經(jīng)演變成為一種非制度性的聯(lián)邦性國(guó)家結(jié)構(gòu)，我把它稱為‘行為性聯(lián)邦’或‘半聯(lián)邦’�！保ㄠ嵱滥辏骸粗髁魃鐣�(huì)與民主政治秩序〉，香港中文大學(xué)·中國(guó)文化研究所：《二十一世紀(jì)》1996年10月號(hào)，頁(yè)134。）
[13]〔美〕P·C·奧德舒克：〈立憲原則的比較研究〉：“……兩種形式的聯(lián)邦制……即憲法性的地方分權(quán)與有彈性的地方分權(quán)……〔后者〕排除了由憲法規(guī)定的不同級(jí)別政府間的界限，我們就必須假定自然而然最強(qiáng)大一級(jí)的政府——國(guó)家一級(jí)的政府——將迅速僭取全部權(quán)威……唯一行之有效的聯(lián)邦制，如果我們有必要建立聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)的話，應(yīng)當(dāng)是憲法性的�！保ā豆舱搮病�1996年第2卷（三聯(lián)書店，1996），頁(yè)119-120。）
[14]肖功秦：〈清末新政與中國(guó)現(xiàn)代化研究〉，《戰(zhàn)略與管理》創(chuàng)刊號(hào)（1993年11月）。轉(zhuǎn)引自《新華文摘》1994年第3期，頁(yè)76。
[15]〔英〕弗·斯奈德《歐洲聯(lián)盟法概論》（北京大學(xué)出版社，1996，頁(yè)70。）：“在任何分權(quán)制的國(guó)家里，包括準(zhǔn)聯(lián)邦或邦聯(lián)制國(guó)家，不同級(jí)別或不同行政單位之間的關(guān)系都是一個(gè)核心問題�！�
[16]據(jù)《國(guó)聞備乘》，戊戌政變后慈禧欲廢光緒，榮祿勸之曰：“朝廷不能獨(dú)立，賴眾力以維持之。疆臣服，斯天下莫敢議矣�！保ㄇf練：《中國(guó)近代史上的關(guān)鍵人物》（中華書局，1988），上冊(cè)，頁(yè)151。）
[17]〔英〕伊·梅尼 文·賴特主編：《西歐國(guó)家中央與地方的關(guān)系》（春秋出版社，1989，頁(yè)255）：“從獨(dú)裁主義向民主的過渡包括一個(gè)由中央集權(quán)制的政治行政結(jié)構(gòu)向明顯的權(quán)力分散的結(jié)構(gòu)的過渡。”
[18]“他遇事優(yōu)柔寡斷”，“無統(tǒng)馭辦事之才”，“素性懦弱”。（載濤：〈載灃與袁世凱的矛盾〉，《辛亥革命回憶錄》第6集（文史資料出版社，1963），頁(yè)323，325。）此外，在辛亥年尚能率領(lǐng)禁衛(wèi)軍做最后一搏的良弼，也“坐事空談，因循事機(jī)”，而終遭袁的算計(jì)（常順：〈顂臣被炸追記〉，同上書，頁(yè)390-391。），是清廷無人之最后一例。
[19]謝俊美：《政治制度與近代中國(guó)》（上海人民出版社，1995），頁(yè)187-188。
[20]閻西山：《早年回憶錄》，轉(zhuǎn)引自《閻西山評(píng)傳》（中共中央黨校出版社，1991），頁(yè)17。
[21]資政院總裁世續(xù)等人的奏折（1911年10月29日），故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（中華書局，1979），頁(yè)94。
[22]歐榘甲：《新廣東》（1902年），轉(zhuǎn)引自同注7所引書，頁(yè)276。
[23]〔美〕史撫鄰：《孫中山與中國(guó)革命的起源》（中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1981年），頁(yè)193-194。
[24]金沖及 胡繩武：《辛亥革命史稿》第2卷（上海人民出版社，1985），頁(yè)299。
[25] [26] [27] [28] 同注21所引書，順序分別為頁(yè)500，650，545，591-592。
[29]章太炎：〈民報(bào)一周年紀(jì)念會(huì)演說辭〉（1906年12月），湯志鈞：《章太炎政論選集》（中華書局，1997），頁(yè)330。
[30]監(jiān)生陳惠棟的條呈（1907年陰歷九月），同注21所引書，頁(yè)296。
[31]朱維錚：〈“君子夢(mèng)”：晚清的“自改革”思潮〉，香港中文大學(xué)·中國(guó)文化研究所：《二十一世紀(jì)》1993年8月號(hào)，頁(yè)4-7。
[32]直到1902年康有為仍認(rèn)為光緒不可比之于漢獻(xiàn)，認(rèn)為大局尚未瓦解，各省未有割據(jù)者，而整個(gè)滿清的問題“不過六十老翁之西后、榮祿二人擅朝耳。”（康有為：〈答南北美洲諸華僑論中國(guó)只可行立憲不可行革命書〉，轉(zhuǎn)引自同注29所引書，頁(yè)223-224。）
[33]康有為：〈上清帝第五書〉（1898年1月），湯志鈞編：《康有為政論集》上冊(cè)（中華書局，1980），頁(yè)209。
[34]康有為：〈上清帝第二書〉與〈上清帝第四書〉，見香港中文大學(xué)·中國(guó)文化研究所：《二十一世紀(jì)》1994年10月號(hào)，頁(yè)43-44。
[35]孫孝思：《光緒評(píng)傳》（遼寧教育出版社，1985），頁(yè)219，222。
[36]湯志鈞：《戊戌變法史》（人民出版社，1984），頁(yè)409。
[37]桑兵：《清末新知識(shí)界的社團(tuán)與活動(dòng)》（三聯(lián)書店，1995），頁(yè)83。
[38]其中有“五月初各省諮議局聯(lián)合會(huì)議于京都，決議各省先獨(dú)立而后聯(lián)邦”（張大布衣致趙爾巽函（1911年12月9日），中國(guó)第一歷史檔案館編：《清代檔案史料叢編》第八輯（中華書局，1982），頁(yè)77。）；以及被勒令出都的請(qǐng)?jiān)复怼懊孛軙?huì)議，將以各省獨(dú)立要求憲政�！保ㄎ閼椬樱骸吨袊�(guó)民主憲政黨黨史》，轉(zhuǎn)引自《紀(jì)念辛亥革命七十周年學(xué)術(shù)討論會(huì)論文集》（中華書局，1983），頁(yè)1137。）
[39]孫中山：〈檀香山興中會(huì)盟書〉（1894年11月），《孫中山全集》第1卷（中華書局，1981），頁(yè)20。
[40]孫中山：〈與宮崎寅藏 平山周的談話〉（1897年8月中下旬），同上注所引書，頁(yè)173。 孫1903年說中國(guó)未來“有統(tǒng)一之形，無分割之勢(shì)”。（〈支那保全分割合論〉，同上引書，頁(yè)223。）二十年后他仍認(rèn)為清末是統(tǒng)一的，而辛亥革命的不成功就在于仍未恢復(fù)統(tǒng)一。（〈在廣州滇桂軍歡宴會(huì)的演說〉，《孫中山全集》第7卷（中華書局，1985），頁(yè)119。）
[41]1903年7月下旬孫開辦革命軍事學(xué)校于日本青山時(shí)所用的誓詞。（羅家倫主編：《國(guó)父年譜》（增訂本），中國(guó)國(guó)民黨中央委員會(huì)黨史委員會(huì)出版，1985，頁(yè)186。）
[42]〔美〕杰·巴洛：〈1900至1908年孫中山與法國(guó)人〉，《辛亥革命史叢刊》第6集（中華書局，1986），頁(yè)206。又見楊天石：《尋求歷史的謎底》（首都師范大學(xué)出版社，1993），頁(yè)84-85。
[43]參見同注39所引書，頁(yè)560-564等處。
[44]孫中山：〈中國(guó)同盟會(huì)革命方略〉（1906年秋冬間），同注39所引書，頁(yè)298-299。
[45]有關(guān)孫中山與聯(lián)邦主義的關(guān)系之系統(tǒng)論述，請(qǐng)參見筆者：〈孫中山：從工具型聯(lián)邦主義到黨權(quán)型集權(quán)主義〉（“政治文化研究網(wǎng)”www.tszz.com/ 2002年8月14日首發(fā)。也可見“近代中國(guó)” WWW.CHINA1840-1949.COM 2002年9月5日登載。）
[46]《申報(bào)》1912年1月，轉(zhuǎn)引自徐載平、徐瑞芳：《清末四十年申報(bào)史料》（新華出版社，1988），頁(yè)231-232。
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