新聞媒體與“決策氣球”

　本文作者：孫旭培 吳麟
內(nèi)容提要 隨著政治、經(jīng)濟的發(fā)展，我國社會正逐步演進為“參與性社會”。在與公眾利益密切相關(guān)的政策制定中，相關(guān)部門開始改變過去“謀”與“斷”一步到位的政策制定模式，出現(xiàn)了通過施放“決策氣球”來測試民意的趨勢。本文通過回顧“延長退休年齡”的爭論等事件，結(jié)合公共政策的相關(guān)理論，論證施放“決策氣球”是有必要的。對此，新聞媒體應(yīng)該跳出陳舊觀念的樊籬，充分地運用“平衡”的報道策略，積極地、負(fù)責(zé)地參與報道。
關(guān)鍵詞 公共政策 決策氣球 平衡報道
現(xiàn)代社會是“參與性社會”（participatory society），即“社會中的個體成員，能夠積極地參與決定他或她自身的命運。這是一個討論的社會、學(xué)習(xí)的社會，試驗的社會和發(fā)展中的社會�！盵1]它建立在鼓勵和尊重個人參與社會活動的基礎(chǔ)上。隨著政治、經(jīng)濟的發(fā)展，我國社會正逐步演進為“參與性社會”，在與公眾利益密切相關(guān)的政策問題上，相關(guān)部門開始認(rèn)真聽取公眾意見，鼓勵公民積極參與政策合法化的過程，一改過去“謀”與“斷”一步到位的政策制定模式為“謀”與“斷”的適當(dāng)反復(fù)，增加政策的透明度。
9月份有關(guān)“延遲退休年齡”的爭論就是一例。

對于是否要延長退休年齡，學(xué)界爭論已久。早在2000年，就有專家提交《中國養(yǎng)老保險基金測算與管理》的報告，建議國家應(yīng)盡快確定推遲退休年齡方案。目前，在“白色浪潮”對社會養(yǎng)老已形成一定壓力的狀況下，有關(guān)政策的出臺并不想一蹴而就；而是先通過新聞發(fā)言人之口向媒體披露消息，將考慮制定政策的意圖公之于眾，以此來聽取公眾的意見和建議。這表明我國已出現(xiàn)一個良好趨勢：在制定公共政策時，有關(guān)部門開始施放“決策氣球”來試探輿論。退一步講，即使不是主觀意愿，在客觀上也起到了類似的作用。
何謂“決策氣球”？筆者認(rèn)為可以理解為：它是在某個公共問題已經(jīng)形成并有一定的政策訴求后，有關(guān)部門在考慮相關(guān)政策制定與否、該如何制定時，盡可能廣泛地聽取輿情民意的一種試探性方法，具體做法是通過新聞媒體傳播有關(guān)信息，以激發(fā)利益取向不同的公眾參與討論，各抒己見，建言獻策。
在我國，施放“決策氣球”是一種新穎的做法，贊成者稱道這體現(xiàn)了政治文明的進步；但也不乏反對意見，如認(rèn)為在一些涉及民眾利益、比較敏感的問題上，不能隨意發(fā)布信息，因為“稍有不慎，就有可能引起輿論混亂，并有可能引發(fā)社會動蕩”。[2]對此，我們將通過回顧兩個典型事例——都江堰“楊柳湖工程”停建和“延長退休年齡”的爭論，來探討：施放“決策氣球”有無必要？新聞媒體對此該持何種態(tài)度？需要具體運用哪些策略？
一、典型事例回顧
1、都江堰“楊柳湖”工程的停建
“楊柳湖”工程距離都江堰世界遺產(chǎn)核心區(qū)僅350米，很可能會對文物保護、生態(tài)環(huán)境造成巨大損害。但有關(guān)部門事先沒有廣泛聽取各方意見，而是采取了繞過審批程序，先開工、后報批的工程建設(shè)模式。為了獲得支持，2003年4月28日，四川省都江堰管理局就此邀請四川省水利、文物、建設(shè)、環(huán)保、遺產(chǎn)管理等方面的領(lǐng)導(dǎo)和專家到實地勘察并論證。會上反對建壩呼聲強烈，但是管理局仍堅持繼續(xù)上馬，并在6月5日，再次組織論證，將持反對意見的專家排除在外。7月9日《中國青年報》發(fā)表了記者張可佳采寫的報道《世界遺產(chǎn)都江堰將建新壩　原貌遭破壞聯(lián)合國關(guān)注》后，楊柳湖工程開始進入公眾的視野，并形成了一個報道的高潮，央視一套的《新聞30分》、《焦點訪談》以及《南方周末》等紛紛前往都江堰調(diào)查采訪。8月初，在媒體廣泛報道后，由建設(shè)部等單位組成的專家調(diào)查組前往都江堰進行調(diào)查，并提出質(zhì)疑。8月26日，四川省發(fā)展計劃委員會遞交統(tǒng)計報告，給出兩點意見：該工程不宜上馬，要慎重；在未取得一致意見之前，暫停楊柳湖前期工作。 8月29日，在四川省政府第16次常務(wù)會議上，省長當(dāng)場表態(tài)“不能上”，大壩的各項工作暫停，工程論證也同時停止。
2、關(guān)于“延遲退休年齡”的爭論
2004年9月8日，《北京晨報》最先發(fā)出報道，稱勞動和社會保障部新聞發(fā)言人胡曉義在接受記者采訪時說，他們正在考慮延長職工的法定退休年齡，首要是女性的。由于與公眾切身利益相關(guān)，這則新聞就像一石激起千層浪，反響強烈。在新華網(wǎng)發(fā)展論壇，在8日早上的7點59分，就有網(wǎng)友上首貼，截至到當(dāng)天晚上的11點27分，已經(jīng)有330條回復(fù)，絕大部分持否定態(tài)度。[3]此后數(shù)天，對這則消息，全國媒體都在跟蹤報道、展開討論。以時評為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅在9月9日就有4篇，如《信息時報》的《“推遲退休”只會加重社會負(fù)擔(dān)》、《中國青年報》的《延長退休年齡的隱憂》、《南方都市報》的《延長退休年齡不是減壓妙方》、《南國早報》的《延遲退休 別按下葫蘆浮起瓢》。由于公眾輿論對延長退休年齡主要持反對態(tài)度，9月13日晚，在中央臺的《經(jīng)濟信息聯(lián)播》中，勞動和社會保障部副部長劉永富表示“退休年齡，在研究，這個問題很敏感，涉及到方方面面，沒有最后的抉擇”。隨后幾天，討論仍在進行。9月17日，勞動與社會保障部部長鄭斯林對此正式表態(tài)說，“延長退休年齡并不是當(dāng)前中國立即需要實行的政策”，同時透露正在吉林、黑龍江開展試點。

   
新聞媒體與“決策氣球” 　
二、施放“決策氣球”是必要的
在哲學(xué)意義上，公共政策所主張的是主觀與客觀相統(tǒng)一、主體與客體相適應(yīng)的過程。任何高效益的政策都是以一個良好的政策制定系統(tǒng)為基礎(chǔ)的。重視這一過程，是公共政策的一個突出特點。通過對典型事例的回顧，參照現(xiàn)代公共政策的特征、基本價值標(biāo)準(zhǔn)和制定的基本準(zhǔn)則，筆者認(rèn)為在許多政策制定過程中施放“決策氣球”是必要的。
1、現(xiàn)代公共政策問題日益復(fù)雜化
現(xiàn)代公共政策的一個顯著特征就是政策問題日益復(fù)雜化，具體表現(xiàn)在三個方面。一是政策問題具有相關(guān)性。按照系統(tǒng)論的觀點，任何因素都存在于一定的系統(tǒng)之中，任何系統(tǒng)都與其他系統(tǒng)密不可分。據(jù)此，公共政策的價值標(biāo)準(zhǔn)，就不能只考慮現(xiàn)實的、直接的、直觀的政策后果，還必須同時考慮未來的、間接的、潛在的政策影響。二是政策目標(biāo)具有多重性。現(xiàn)代社會是多元的，公共政策的目標(biāo)選擇也隨之具有多重性。不同的政策目標(biāo)在理論上可能會出現(xiàn)悖論，在實踐上也不乏沖突的存在，進而形成公共政策的選擇困難。三是政策問題具有動態(tài)性。節(jié)奏明顯加快、價值多元化和動態(tài)變化性是現(xiàn)代社會的三大特征，公共政策問題相應(yīng)地形成了較強的動態(tài)性。
2、公共政策的政治公正標(biāo)準(zhǔn)和社會可行標(biāo)準(zhǔn)
論文新聞媒體與“決策氣球”來自

從宏觀上說，任何公共政策應(yīng)該遵循的最基本的價值標(biāo)準(zhǔn)中，都包括政治公正標(biāo)準(zhǔn)和社會可行標(biāo)準(zhǔn)。政治公正標(biāo)準(zhǔn)主要有以下兩個內(nèi)涵：一是除法律特別規(guī)定保密外，現(xiàn)代公共政策講求政策制定過程中的透明度，講求公眾發(fā)表意見的合法途徑，講求新聞監(jiān)督。因為只有具備一定的公開性，公民及公民團體才可能了解公共政策是否合法，是否合理，是否符合公眾的利益。二是公共政策必須符合利益普惠的原則，即“公共政策由其性質(zhì)所決定，其目的在于為全體公民謀取利益，而不是為少數(shù)人或特殊利益集團謀取利益”。[4]社會可行標(biāo)準(zhǔn)主要是指，一項公共政策在政策宣示后可以較為順利地推行。具體說來，即指既定政策有良好的國民基礎(chǔ)，至少不會遭到社會普遍的或一部分人的強烈抵制；同時也不會造成嚴(yán)重的社會現(xiàn)實問題或歷史遺留問題。
3、公眾輿論是公共政策決定的重要準(zhǔn)則
政策決定是公共政策制定過程中最為重要的一個階段，將決定政策執(zhí)行、反饋、修正的難易程度。影響政策決定的因素很多，如個人價值觀、黨派認(rèn)同、選區(qū)或地區(qū)的利益、公眾輿論、傳統(tǒng)或慣例等。其中，“公眾輿論確定了公共政策的基本范圍和方向”[5]，尤其在那些與公眾發(fā)生直接關(guān)系的政策中。這是因為從“應(yīng)然的”意義上來說，由于政府的公共權(quán)力和公共事物管理的被授權(quán)、被委托的地位和職能，以及由此所產(chǎn)生的公共政策的“公共”性質(zhì)，政策決定理當(dāng)尊重民意。從“功利”的角度來看，聰明的決策者都明白，在公眾已形成明確、集中而強大的價值傾向的情況下，順應(yīng)民意是唯一正確的選擇。
參照以上的理論，事先發(fā)布“延遲退休年齡”的消息來試探民意是有必要的�，F(xiàn)代政策問題日益復(fù)雜，如退休年齡的延遲不僅僅只關(guān)乎養(yǎng)老金的支付，還會涉及到年輕人就業(yè)、普通職工的生活狀態(tài)、現(xiàn)行《勞動法》的修改等一系列問題，它們之間不乏沖突的存在。利益取向不同的群體對此事就態(tài)度迥異，部分公務(wù)員、科教人員非�？隙ǎ欢�大齡“藍(lán)領(lǐng)工人”、下崗職工等則強烈反對，如果貿(mào)然出臺政策，其公正程度和社會可行性將會大打折扣。
“楊柳湖”工程的停建，很大程度上則得益于公眾輿論的反對。都江堰是“當(dāng)今世界年代久遠(yuǎn)、唯一留存、以無壩引水為特征的宏大水利工程”，但“楊柳湖”工程可能會違反“都江堰作為世界文化遺產(chǎn)的真實性、唯一性原則”。消息一經(jīng)披露，眾多專家、廣大公眾的一致反對，全國180多家媒體都介入了報道，最終公眾力量直接影響了決策，該項工程被叫停。試想，如果在工程立項之前試探一下民意，會這樣虛耗人力物力么？
三、新聞媒體應(yīng)該采取的態(tài)度和具體措施
如上文所言，施放“決策氣球”這一新穎做法值得提倡。對此，筆者認(rèn)為新聞媒體應(yīng)該積極參與報道，引導(dǎo)公眾討論，力求成為一個良好的溝通渠道。這基于以下兩點原因。
1、新聞媒體在公共政策制定中的地位
就公共政策的制定而言，至少有三類主體通過不同的方式直接或間接地介入了制定過程。新聞媒體屬于其中第三類——社會非法權(quán)主體，即“在正式的法律規(guī)定中其行為屬于非政策行為，但實際卻可以影響甚至深深影響政策決定的社會主體”。[6]新聞媒體主要是通過傳播社會輿論來介入的，它負(fù)有為那些“缺少聲音”的公眾講話的責(zé)任，成為一個能充分容納民意表達(dá)的平臺。因為公民的政治參與權(quán)利雖是憲法原則之一；但實際中，作為個體的公民直接參與公共政策制定過程的機會很少，民意很難通過正式的制度渠道進入到公共事務(wù)的決策和裁判中去。
2、改善我國公共政策報道狀況的需求
“新聞是人們對其生活作出合理決策所需的信息�！盵7]這是哥倫比亞大學(xué)教授麥爾文﹒曼切爾在總結(jié)新聞定義時提出的原則之一，著重強調(diào)新聞的決策功能性。對此，西方的一些主要媒體做得很好，它們歷來以公共政策的權(quán)威報道為己任。而囿于一些過時的觀念（如認(rèn)為保持一定的神秘性有利于維護政策的權(quán)威；以為政策制定的由頭、制定中遭遇詰問和反復(fù)修正等過程一旦被公眾知曉，會影響政策的嚴(yán)肅性），我國的公共政策報道，尤其是針對決策過程的報道，在傳媒實踐中并未得到充分實現(xiàn)。有論者認(rèn)為，目前媒體“較低水準(zhǔn)的公共政策報道，常常不能滿足主流人群的關(guān)注與興趣”[8]。

   
新聞媒體與“決策氣球” 　
對“決策氣球”的報道，新聞媒體要解放思想，跳出陳舊觀念的樊籬。同時，在具體操作實踐中，還須講求一定的報道策略，將可能潛在的負(fù)面影響消弭于無形。
首先，需要明確的是，施放“決策氣球”是政治文明進步的體現(xiàn)，應(yīng)該是經(jīng)過精心策劃的。媒體在報道時必須有強烈的責(zé)任感，不能為了搶新聞而捕風(fēng)捉影。如2004年12月28日，有媒體報道科技部一位官員在的留學(xué)人員代表座談會上透露，為吸引更多優(yōu)秀海外人才，中國正在考慮效仿印度，為海外專才實行“雙重國籍”的優(yōu)惠政策。后經(jīng)核實，這是記者對該官員講話的誤解所致。該官員在會上并未談及中國考慮“雙重國籍”的問題，其原話為：目前國際上許多國家都非常重視對境外留學(xué)人員的吸引，例如印度采取了“雙重國籍”的方式，而我國是采取“永久居留權(quán)”作法——也就是所謂的“綠卡”。此外，媒體的報道要有權(quán)威的信息源。關(guān)于雙重國籍這個問題，有決定權(quán)的是公安部和人事部，所以對雙重國籍問題放“決策氣球”的不可能是科技部。記者如果事前想清楚了這個問題，就不會從改變雙重國籍的角度報道該官員的談話。其三，“決策氣球”的報道要留有回旋余地。如此次有關(guān)“延長退休年齡”的報道最早出現(xiàn)在《北京晨報》上，信息源是勞動和社會保障部新聞發(fā)言人胡曉義。為了避免絕對化，新聞中著重強調(diào)發(fā)言人“并沒有透露政府何時會對公民的退休年齡作出調(diào)整，只是說這個工作是個漸進的過程，目前正在著手研究�！�

其次，在報道新聞時應(yīng)遵循“平衡報道”的原則。“平衡報道”源出于西方新聞學(xué)，是西方新聞報道所普遍遵循的基本原則之一。美國密蘇里新聞學(xué)院1980年出版的《新聞報道與寫作》一書中就指出：“新聞報道應(yīng)當(dāng)求得平衡、公正和客觀�！痹谥袊�大陸，孫旭培在研究我國報道方法演變的基礎(chǔ)上，結(jié)合國外的報道經(jīng)驗，也于80年代就提出了新聞報道的平衡的概念[9]。 運用“平衡”的報道方法，可以在突出報道一種主要因素時，還能顧及其他因素，特別是相反的因素；在突出報道一種主要意見時，還能點出其他意見，特別是相反的意見。這樣就能更準(zhǔn)確地反映事物及其內(nèi)外聯(lián)系，寓傾向性于全面、客觀、公正之中，使人更加信服。同時也可以較好地對輿論進行調(diào)控，因為通過平衡報道，社會各方面的意見都能呈現(xiàn)在大眾面前，這會加強各群體之間的交流，避免極端意見的出現(xiàn)，有利于社會諒解和社會整合。
“重大的事情讓人民知道，重大的問題經(jīng)人民討論”�；仡櫋皸盍�湖工程”的停建、“延遲退休年齡”的爭論等事件，可知一項公共政策尤其是涉及公眾切身利益的，其制定過程的公開、透明，有利于增強決策的科學(xué)性和民主性，有利于增進人民群眾的理解和支持。因此，施放“決策氣球”的做法是值得提倡的，媒體對此應(yīng)該持肯定態(tài)度，并采取慎重和有效的策略進行報道；而廣大民眾應(yīng)該積極參與討論，理解和包容可能會出現(xiàn)的某些偏差。
注釋：
[1] 【美】赫伯特.阿特休爾：《從彌爾頓到麥克盧漢》，紐約霍普金斯大學(xué)出版社，1990年版，第56頁
[2] 陸高峰：《“延長退休年齡”新聞的反思 發(fā)言人不能亂發(fā)言》，《信息時報》，2004年9月21日
[3] 新華網(wǎng)發(fā)展論壇2004年9月8日關(guān)于“延長退休年齡”的討論，可見如下鏈接：http://news.xinhuanet.com/comments/2004-09/08/content_1954891.htm
[4] 張國慶：《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社，1997年版，第50頁
[5] 轉(zhuǎn)引自陳振明：《政策科學(xué)—公共政策分析導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，2003年版，第366頁
[6] 張國慶：《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社，1997年版，第37頁
[7] 徐耀魁：《西方新聞理論評析》，新華出版社，1998年版，第135頁
[8] 轉(zhuǎn)引自孫旭培：《中國傳媒的活動空間》，人民出版社，2004年版，第135頁
[9] 孫旭培：《論新聞報道的平衡》，《新聞學(xué)新論》，當(dāng)代中國出版社，1994年版，第236—248頁
Press and Media Facing "Policy Balloons"
Abstract As the economy develops and the politics improves, China has been gradually moving toward a “Participatory Society”. Government has been trying to drop the traditional decision-making mode of proposing and deciding at the same time, rather, it sets off a “balloon” to test the public response before finalizing a public policy that concerns the interests of most citizens. This essay reviews several debates on issues like “extending working tenures”, analyzes them through related public policy theories and justifies the necessity of releasing “policy balloons”. Press and media should discard the outdated conception, fully practice the balancing strategy and report actively and responsibly.

   
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