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影響農(nóng)民收入增長(zhǎng)的體制性障礙——政府與市場(chǎng)雙重失靈
內(nèi)容提要:農(nóng)民收入增長(zhǎng)滯緩甚至負(fù)增長(zhǎng)是困擾農(nóng)村發(fā)展的一大難題。影響農(nóng)民收入增長(zhǎng)的原因很多，只有從政治體制、經(jīng)濟(jì)體制上才能找到根源。這種根源既有政府失靈，其表現(xiàn)是城鄉(xiāng)治理兩極化、財(cái)稅體制集中化、行政指導(dǎo)指令化、管理目標(biāo)自利化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)場(chǎng)化；也有市場(chǎng)失靈，其表現(xiàn)是農(nóng)民收入有限性、“抓大放小”片面性、環(huán)境污染全面性；甚至還有政府與市場(chǎng)交叉失靈，其表現(xiàn)是土地產(chǎn)權(quán)殘缺性、村務(wù)管理失效性、社會(huì)保障滯后性、智力投資短缺性。也只有從體制上才能尋求解決農(nóng)民收增長(zhǎng)問題的治本之策。
關(guān)鍵詞：農(nóng)民收入增長(zhǎng)；體制性障礙；政府失靈；市場(chǎng)失靈
減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民收入是事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的戰(zhàn)略性問題。關(guān)于增加農(nóng)民收入問題專家學(xué)者提出了很多“醫(yī)方”，各級(jí)政府也采取了許多措施。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增長(zhǎng)幅度和吸納農(nóng)村過剩勞動(dòng)力的能力連年下滑，農(nóng)民收入更出現(xiàn)了連續(xù)負(fù)增長(zhǎng)。造成這一狀況的一個(gè)重要原因是解決農(nóng)民收入問題的方法多局限于農(nóng)業(yè)內(nèi)部，采用的是諸如調(diào)整種植結(jié)構(gòu)等治標(biāo)之策。筆者認(rèn)為，增加農(nóng)民收入是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及“三農(nóng)”問題的根本，不是調(diào)整種植結(jié)構(gòu)這類方法所能解決得了的；只有從政治體制、經(jīng)濟(jì)體制上才能抓住影響農(nóng)民收入增長(zhǎng)的根源，也才能找到解決農(nóng)民收入問題的治本之策。
一、 影響農(nóng)民收入增長(zhǎng)的體制性障礙之一：政府失靈
政府是農(nóng)村公共事務(wù)的管理者，農(nóng)民收入增長(zhǎng)問題與政府管理失靈的相關(guān)性非常大。
1．政府失靈的表現(xiàn)之一：城鄉(xiāng)治理的兩極化
要增加農(nóng)民收入不能僅從農(nóng)村這個(gè)小圈子來找方法，因?yàn)橛绊戅r(nóng)民收入增長(zhǎng)的最根本的原因還不在農(nóng)村本身，而在城市，其中的關(guān)鍵在于農(nóng)村與城市發(fā)展的兩極化，即有關(guān)學(xué)者所概括的一種新的“一國(guó)兩制”：城鄉(xiāng)分割，一國(guó)兩策。（陸學(xué)藝，2001）客觀上，中國(guó)這個(gè)人均資源有限的農(nóng)業(yè)人口大國(guó)，建國(guó)初期在戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境和沒有外部市場(chǎng)的壓力下，不得不追求重工業(yè)優(yōu)先的國(guó)家工業(yè)化，城市自然是國(guó)家發(fā)展的重心，也是國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的對(duì)象。逐步形成了包括“工農(nóng)差別”的城鄉(xiāng)對(duì)立的二元結(jié)構(gòu)，以農(nóng)村補(bǔ)城市，優(yōu)先發(fā)展城市。主要手段是工農(nóng)業(yè)剪刀差，城鄉(xiāng)戶籍兩種政策，“農(nóng)”與“非農(nóng)”界線分明。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的體制約束及歧視性的政策，造成了城鄉(xiāng)收入的兩極化。
城鄉(xiāng)分治體制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展平和的條件下，農(nóng)村向城市作出的是常規(guī)貢獻(xiàn)，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)波動(dòng)，國(guó)家首先犧牲的是農(nóng)民的利益，保住城市利益，此時(shí)農(nóng)民作出的犧牲更多。遠(yuǎn)的如1957年大煉鋼鐵時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過熱很多農(nóng)民進(jìn)入城市、進(jìn)入工廠，成為“非農(nóng)”，但是在隨后的經(jīng)濟(jì)大調(diào)整中，首當(dāng)其沖的就是這些農(nóng)民，這部分從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出去的農(nóng)民又被遣送回鄉(xiāng)，重當(dāng)農(nóng)民；近的如1996年后，城市下崗職工增多，城市就業(yè)機(jī)會(huì)減少，為保護(hù)下崗職工人利益，各地再就業(yè)工程大多通過政策法規(guī)清退農(nóng)民工、臨時(shí)工，為下崗職工騰出崗位。國(guó)家這種政策選擇有其理由：城市穩(wěn)定關(guān)系全局，因?yàn)槌鞘泄と藳]有土地、缺少生產(chǎn)資料，一旦這些人不穩(wěn)定，就會(huì)很快發(fā)生社會(huì)動(dòng)亂。而農(nóng)民卻不同，農(nóng)民有可以活命的土地，犧牲了一些分農(nóng)民的利益，不會(huì)徹底影響到政局的不穩(wěn)，加上農(nóng)民生活的空間不象工人那樣集中，容易分化矛盾，不致造成尖銳的沖突，農(nóng)民勞動(dòng)力過剩就不會(huì)像下崗職工那樣動(dòng)輒到政府門口示威靜坐。
城鄉(xiāng)分治為城市工業(yè)化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但是，當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到一定程度，進(jìn)一步犧牲農(nóng)民的利益，必然影響工業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前出現(xiàn)的通貨緊縮現(xiàn)象，就與農(nóng)民收入過低有關(guān)。在2000年初冬舉行的一次“農(nóng)民收入和消費(fèi)增長(zhǎng)論壇”上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心主任林毅夫指出：增加農(nóng)民收入，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)也會(huì)有促進(jìn)作用。中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)通貨緊縮的現(xiàn)象，主要指城市生產(chǎn)過剩，在廣大的農(nóng)村還是有市場(chǎng)的。因此，唯有農(nóng)村實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化才能促進(jìn)中國(guó)工業(yè)的現(xiàn)代化。
現(xiàn)階段中國(guó)的農(nóng)村正在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化現(xiàn)在正是需要工業(yè)進(jìn)行反哺的時(shí)候了。即使農(nóng)業(yè)進(jìn)入了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)階段，也需要工業(yè)來穩(wěn)定地反哺和保護(hù)。只有這樣，才能避開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和體制風(fēng)險(xiǎn)。工業(yè)越發(fā)達(dá)，反哺的力度也就會(huì)越大。沿海一帶工業(yè)發(fā)展很快，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展快，反哺農(nóng)業(yè)的力度也就越大，農(nóng)民收入就能穩(wěn)步增長(zhǎng)。
2．政府失靈的表現(xiàn)之二：財(cái)稅體制的集中化
自從1994年實(shí)行分稅制以來，中央財(cái)政和政府宏觀調(diào)控能力大大增強(qiáng)，中央對(duì)地方的控制也增強(qiáng)了。但是，分稅制主要規(guī)定中央政府與省一級(jí)政府之間的事權(quán)劃分，確定兩者之間的分稅范圍，卻沒有規(guī)定省以下政府之間的財(cái)權(quán)關(guān)系。分稅制實(shí)行的結(jié)果是省政府對(duì)地級(jí)市政府實(shí)行財(cái)政包干，地級(jí)市政府又與縣、區(qū)政府實(shí)行財(cái)政包干。這樣逐級(jí)包干，好的財(cái)源總是被上一級(jí)政府抓走，其結(jié)果是地級(jí)市以上各級(jí)政府的財(cái)政有保證，而縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政常入不敷出，據(jù)有關(guān)資料顯示全國(guó)50-60%的縣政府和75%的鄉(xiāng)政府發(fā)工資都有問題。另一方面，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁不足，盈利的企業(yè)很少，縣鄉(xiāng)吃皇糧的人很多，僧多粥少，加上財(cái)政收入不足，工資不到位、少發(fā)的現(xiàn)象比比皆是。可以想象，在一個(gè)連工資都難以有保證的地方，公務(wù)員實(shí)施行政行為的公正性能有多大的保證，根據(jù)管理學(xué)的常規(guī)，管理者的低成本往往導(dǎo)致管理效果的高成本。
財(cái)稅體制的集中化直接導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字。從稅收得不到足夠的錢，縣鄉(xiāng)政府以及村委會(huì)[①]在進(jìn)行管理時(shí)出現(xiàn)如下政府失靈：
其一，縣鄉(xiāng)政府在進(jìn)行政務(wù)活動(dòng)時(shí)，常把創(chuàng)收當(dāng)作第一位的要事來抓。公務(wù)員如果工資都發(fā)不出，行政權(quán)力就會(huì)向行政主體方面傾斜，政府決策往往在考慮公共事務(wù)管理時(shí)，滲入行政主體自身利益需求。因此，出現(xiàn)各種名目的亂攤派、亂集資、亂收費(fèi)，就不足為奇了。而這些費(fèi)用最終都落在了農(nóng)民的頭上，農(nóng)民收入有限，可負(fù)擔(dān)卻很重，農(nóng)民收入問題也就越發(fā)嚴(yán)重。
其二，農(nóng)村基層政府增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)已為中央所明令禁止，農(nóng)民也在自覺地抵制，因此，政府靠增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)來解決財(cái)政赤字越來越困難。沒錢怎么辦？政府不能關(guān)門，政府無法運(yùn)轉(zhuǎn)社會(huì)也就無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，縣鄉(xiāng)政府以及村委會(huì)舉債發(fā)薪已成了普遍現(xiàn)象。有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)：三農(nóng)負(fù)擔(dān)共計(jì)近20000億之巨，按6%利息計(jì)算，年需要利息1200億，就是貸款還款期平均放寬到十年還完，不再增加農(nóng)村集體貸款和借款，一年也需要平均還本付息近2600億。十年期間，分?jǐn)偟矫恳粋�(gè)縣，平均每年需要還本付息一個(gè)億，平均到每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年要還本付息580萬元（周天勇，2001）。劉喜堂（2000）根據(jù)對(duì)全國(guó)81個(gè)農(nóng)民負(fù)擔(dān)檢測(cè)縣的調(diào)查，鄉(xiāng)均債務(wù)額達(dá)到1098.6萬元，均凈負(fù)債為708. 4萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府面臨破產(chǎn)。農(nóng)村基層政權(quán)的債務(wù)最終還是要靠征收農(nóng)民稅費(fèi)來還。
3．政府失靈的表現(xiàn)之三：行政指導(dǎo)的指令化
政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)是政府的一項(xiàng)重要的職能，而政府干預(yù)往往缺乏足夠的準(zhǔn)確的信息。政府要有效地干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活必須掌握全面準(zhǔn)確的信息。就我國(guó)情形而言，由于信息渠道不暢通、信息技術(shù)手段的落后以及普遍存在的人為‘?dāng)v水分’等原因，政府要
及時(shí)地得到全面準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息更屬不易，且獲取信息所需要的高額成本，也限制了政府在這方面的努力（周明生、金太軍，2000）。
實(shí)施行政指導(dǎo)是農(nóng)村基層政府推行積極行政的一個(gè)重要手段，也是必不可少的。但是，農(nóng)村基層政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施有效的行政指導(dǎo)，尤其是有關(guān)市場(chǎng)信息的行政指導(dǎo)卻是勉為其難。其原因：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信息渠道并非總是暢通的，而且信息的來源單一，主要依靠上級(jí)政府提供；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，很難擠出一定的費(fèi)用來收集有關(guān)信息，而信息的獲取卻往往需要高額的成本；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息處理的人才匱乏，在我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)高層次的人才很少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有計(jì)算機(jī)也少，能利用互聯(lián)網(wǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更少；四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少收集信息的積極性，因政府行政是非盈利的，政府進(jìn)行行政指導(dǎo)是政府的職責(zé)所在，而收集信息卻要高額的成本，這種成本是不應(yīng)向使用者轉(zhuǎn)移的，因而制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收集信息的積極性。
正是由于行政指導(dǎo)信息的獲取存在諸多困難，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政指導(dǎo)中領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策的事時(shí)有發(fā)生。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策難保決策的失誤，而一旦失誤，損失只能由農(nóng)民獨(dú)自承擔(dān)，因?yàn)樾姓笇?dǎo)是不具有法律約束力的行為。按理說，農(nóng)民對(duì)于行政指導(dǎo)可采納也可不采納，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往為了推行其“規(guī)劃”，強(qiáng)制要農(nóng)民執(zhí)行行政指導(dǎo)，如強(qiáng)制種煙草、種果樹、種藥材等。在現(xiàn)階段，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理水平不高，行政指導(dǎo)往往變成行政指令，強(qiáng)制的行政指令直接妨礙了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，影響了農(nóng)民投資的力度，最終影響到農(nóng)民收入的增長(zhǎng)。
4．政府失靈的表現(xiàn)之四：管理目標(biāo)的自利化
政府的管理目標(biāo)和存在依據(jù)是為公共事務(wù)服務(wù)，提供公共物品（王廣正，1997）。但是，對(duì)于農(nóng)村基層政府來說，在提供公共服務(wù)的同時(shí)，也存在管理目標(biāo)為自身利益服務(wù)的傾向。產(chǎn)生這種自利性的原因有：
其一，基層政府具有擴(kuò)張行政權(quán)力的欲望。“很少有人能夠抵御增加他們自己的影響或權(quán)力的誘惑。政府也是如此。它們常常傾向于做的既多又長(zhǎng)�！� （薩繆爾森、諾德豪斯，1992）各級(jí)地方政府常常想方設(shè)法建造漂亮的政府辦公大樓，購(gòu)買高檔的小汽車，但是沒有借以計(jì)算這些項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的損害報(bào)告，只要有地方人大的審議通過，或者黨委常委會(huì)、政府常委會(huì)集體通過，甚至由主要領(lǐng)導(dǎo)跟其它領(lǐng)導(dǎo)通通氣就行。每一位領(lǐng)導(dǎo)上任以后，總想“為官一任，造福一方”，總想有所建樹，這樣一方面可在群眾中樹口碑，另一方面為升遷做好準(zhǔn)備，由此很多形象工程應(yīng)運(yùn)而生。更要命的是每一位領(lǐng)導(dǎo)的形象工程往往不同，前任領(lǐng)導(dǎo)的形象工程可能是種大棚蔬菜，后任領(lǐng)導(dǎo)的形象工程可能是種果樹，農(nóng)民的生產(chǎn)成了某些官員樹立政績(jī)的手段。農(nóng)民在政府行為中往往不知所措，種了挖，挖了再種的事并不少見，社會(huì)財(cái)富的損耗太大，農(nóng)民不堪重負(fù)。農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，缺乏長(zhǎng)期的規(guī)劃，很難產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。
其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)和人員膨脹的限制措施少。政府不以營(yíng)利為目的，政府機(jī)構(gòu)的膨脹在缺少控制措施的前提下，有其必然性。政府以提供公共服務(wù)和公共物品為已任，公共物品越多，服務(wù)越周到，就說明政府是有效的政府，是為民的政府，但是，提供這些產(chǎn)品，政府也需要花成本，更需要大量的公務(wù)員去完成，人越多能辦的事當(dāng)然就越有條件干好。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于臃腫的機(jī)構(gòu)和龐大的公務(wù)員隊(duì)伍并非十分排斥。其次，在機(jī)構(gòu)改革過程中，上級(jí)政府可以將富余人員分流到下級(jí)政府或盈利的企業(yè)或事業(yè)單位，而到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)，再也無可分流的下級(jí)政府了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身人員就多，加上上級(jí)政府分流來的人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中了大量的富余人員。再次，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不景氣，大中專畢業(yè)生、轉(zhuǎn)業(yè)復(fù)員軍人，一個(gè)個(gè)削尖了腦袋往政府部門鉆，個(gè)個(gè)都想吃皇糧。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這些富余人員個(gè)個(gè)都是“非農(nóng)”人員，又沒有土地可分給他們，改革要搞但又不可能不給他們活路。辦企業(yè)，現(xiàn)今的大環(huán)境并不好，沒幾個(gè)人再敢下海。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府吃皇糧的人太多，在稅源不足的情況下，財(cái)政成了吃飯的財(cái)政，甚至連飯都吃不飽。一個(gè)連飯都吃不飽的政府僅靠政府自律而不向農(nóng)民伸手是不可能的，這就是我國(guó)絕大數(shù)農(nóng)村政府的現(xiàn)狀，農(nóng)村基層政府管理目標(biāo)的自利化有其存在的社會(huì)根源。政府變?yōu)闉樽约悍⻊?wù)，使政府管理失靈。農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，相對(duì)來說收入就減少了。
5．政府失靈的表現(xiàn)之五：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的農(nóng)場(chǎng)化
不管是行政指導(dǎo)的指令化引起政府失靈，還是管理目標(biāo)的自利化引起政府失靈，兩者都在不同程度上涉及到了政府對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)充當(dāng)什么樣的角色的問題，也就是“農(nóng)村政治發(fā)展問題”（黨國(guó)英，2000）。
農(nóng)村政治發(fā)展問題的實(shí)質(zhì)是政府在對(duì)待農(nóng)村問題上，是由政府來指導(dǎo)發(fā)展，還是由農(nóng)民自主發(fā)展，也就是說農(nóng)村的發(fā)展權(quán)是掌握在政府手里，還是掌握在農(nóng)民手里。理論界對(duì)于政企問題談得很多，同時(shí)也認(rèn)同政企必須分開，但是對(duì)于農(nóng)村中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)業(yè)的關(guān)系（以下簡(jiǎn)稱“政農(nóng)關(guān)系”）卻很少涉及，似乎“政農(nóng)關(guān)系”已經(jīng)很清楚了，好像只有按家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（現(xiàn)改稱為“家庭承包制”）辦就行了。其實(shí)，“政農(nóng)關(guān)系”并未真正解決。由于理論上缺少對(duì)“政農(nóng)關(guān)系”的全面的權(quán)威性的闡述，在對(duì)待“政農(nóng)關(guān)系”上，作為擁有行政權(quán)力的政府在“政農(nóng)關(guān)系”上具有優(yōu)益性，他們往往把農(nóng)村的發(fā)展權(quán)片面地理解為“政府發(fā)展權(quán)”，并濫用這種權(quán)力，把農(nóng)村變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“農(nóng)場(chǎng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接組織經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力和措施大大加強(qiáng)，政府干預(yù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的力量非常強(qiáng)大，在“調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的口號(hào)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大力推行小圈子內(nèi)的“小計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”。農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)難以得到保證，個(gè)別農(nóng)民自覺抵制這種行為，但對(duì)于擁有行政權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，往往力不從心，有時(shí)還會(huì)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府穿小鞋（比如在承包土地或承包其他生產(chǎn)資料時(shí)被剝奪承包權(quán)）。個(gè)別地方農(nóng)民由于反對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的農(nóng)場(chǎng)化，遭到專政工具的制裁，有的農(nóng)民甚至遭到槍殺（如海南一農(nóng)民由于不愿出讓承包地，被一副鎮(zhèn)長(zhǎng)下令當(dāng)街槍殺）。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)場(chǎng)化受害的是農(nóng)民，因?yàn)樵谶@種農(nóng)場(chǎng)化過程中，政府是不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)的，農(nóng)場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)全部由農(nóng)民承擔(dān)。有了風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民可能會(huì)傾家蕩產(chǎn)，很快貧困下去，而政府卻旱澇保收。有了成績(jī)，政府就來摘果“據(jù)實(shí)收取”各種稅費(fèi)。正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種農(nóng)場(chǎng)化管理，許多農(nóng)民背井離鄉(xiāng)到城里去找活路，有的農(nóng)民干脆就讓土地拋荒，增長(zhǎng)農(nóng)民收入也就無從談起了。
二、 影響農(nóng)民收入增長(zhǎng)的體制性障礙之二：市場(chǎng)失靈
雖然市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，但是市場(chǎng)有其自身所固有的矛盾無法克服，這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)中所說的“市場(chǎng)失靈”，市場(chǎng)失靈既可由市場(chǎng)本身不足引起（如壟斷和外部經(jīng)濟(jì)效果），也可由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不完善引起。對(duì)于處于自然經(jīng)濟(jì)占據(jù)很重要地位而商品經(jīng)濟(jì)剛剛起步的中國(guó)農(nóng)村來說，市場(chǎng)失靈的程度是很深的。
1．市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)之一：農(nóng)業(yè)收入的有限性
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示：1978—1984年，我國(guó)農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)平均為13.4％，為增長(zhǎng)速度最快年份；1994—1996年，年均增收300元，為數(shù)額最高年份。自1996年我國(guó)農(nóng)民人均純收入在取得比上年增長(zhǎng)９％的增幅后，便進(jìn)入了急
轉(zhuǎn)直下的階段；1997年農(nóng)村居民人均純收入僅比上年增長(zhǎng)4.6％，增速比上年下降了4.4個(gè)百分點(diǎn)；1998年農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)4.3％，增速又比上年下降0.3個(gè)百分點(diǎn)；1999年增速又回落到3.8％；[②] 2000年增速進(jìn)一步降至1.9%。[③]至2001年農(nóng)民收長(zhǎng)才緩步增長(zhǎng)到4%。（沈路濤，2002）農(nóng)民收入中的主體部分是農(nóng)業(yè)收入，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民收入比重的52%。1978年—1984年農(nóng)民收入增長(zhǎng)最快的原因是當(dāng)時(shí)市場(chǎng)上糧食短缺，而改革解放了農(nóng)民，糧食產(chǎn)量大增，因而農(nóng)民收入也就增加了。1994—1996年農(nóng)民收入增收額最大，主要得益于政府的采用保護(hù)價(jià)格收購(gòu)，由政府的強(qiáng)制力量引起農(nóng)產(chǎn)價(jià)格增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的增加。2001年農(nóng)民收入緩步增長(zhǎng)的一個(gè)重要原因是費(fèi)改稅后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減少20%以上。但是，隨著農(nóng)村改革的進(jìn)一步深入，靠政策推動(dòng)收入增長(zhǎng)的空間越來越小了。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，農(nóng)民收入必然靠市場(chǎng)來調(diào)節(jié)。
可是，在我國(guó)現(xiàn)階段，市場(chǎng)調(diào)節(jié)農(nóng)民收入的空間已很少。因?yàn)槲覈?guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，80%以上的人口是農(nóng)民，70%以上的人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)產(chǎn)品的自給率特別高，70%以上的農(nóng)產(chǎn)品由農(nóng)民自己消費(fèi)，農(nóng)產(chǎn)品的商品率不到30%。農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格下降，農(nóng)民收入減少，按一般的市場(chǎng)規(guī)律，市場(chǎng)將引導(dǎo)農(nóng)民將生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)移到有利可圖的產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化。在中國(guó)，市場(chǎng)的這種調(diào)節(jié)作用是不可能實(shí)現(xiàn)的，中國(guó)的農(nóng)民不可能一個(gè)個(gè)都不生產(chǎn)糧食、不搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)移和中國(guó)農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移面臨著一道道難關(guān)，能轉(zhuǎn)移的只有少數(shù)。在市場(chǎng)的調(diào)節(jié)下，中國(guó)農(nóng)民“適應(yīng)”的方法是不讓產(chǎn)品走向市場(chǎng)。賣糧難，農(nóng)民就會(huì)不賣，對(duì)付增產(chǎn)不增收的方法是不賣糧，減少農(nóng)產(chǎn)的商品率。農(nóng)民退出市場(chǎng)，加劇了農(nóng)業(yè)的自然經(jīng)濟(jì)程度，市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能進(jìn)一步萎縮。農(nóng)民增收的可能性也就隨之減少。
而且，隨著加入WTO的進(jìn)程深入，國(guó)外大量的價(jià)廉物美的農(nóng)產(chǎn)品將會(huì)進(jìn)一步進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)，進(jìn)一步?jīng)_擊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲空間更小了，市場(chǎng)調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)的功能還會(huì)減小。在WTO規(guī)則下，對(duì)糧食實(shí)行保護(hù)價(jià)格收購(gòu)的政策也無法繼續(xù)實(shí)行，農(nóng)民收入增長(zhǎng)令人擔(dān)憂。
2．市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)之二：“抓大放小”的片面性
“抓大放小”政策是政府針對(duì)國(guó)有大中企業(yè)改革提出的改革理論和措施，這一政策對(duì)于國(guó)有大型企業(yè)脫困起到了很好的作用，為我國(guó)的大型國(guó)有企業(yè)發(fā)展、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力奠定了基礎(chǔ)。但是，這一政策對(duì)于中小企業(yè)，特別是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沖擊很大，顯示了“抓大放小”政策的片面性。這一個(gè)政策放在全國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)的全面改革大環(huán)境中來看，影響面很大，特別是對(duì)農(nóng)村小城鎮(zhèn)化和農(nóng)民人口的非農(nóng)化產(chǎn)生深刻影響。 從市場(chǎng)調(diào)節(jié)的角度來看，“任何經(jīng)濟(jì)實(shí)體的不斷擴(kuò)大，收入（或利潤(rùn)）的持續(xù)增長(zhǎng)，都有賴于生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，工業(yè)企業(yè)是這樣，農(nóng)戶也是這樣。所不同的是，隨著工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，在工業(yè)領(lǐng)域就業(yè)的人口就會(huì)不斷增加，而要使農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，卻必須減少農(nóng)業(yè)人口�！� （趙健、蔡宇平，1999）農(nóng)民收入可以用公式表式為：農(nóng)民收入=（農(nóng)業(yè)收入-+非農(nóng)收入—農(nóng)業(yè)稅費(fèi)）/農(nóng)業(yè)人口。直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的絕對(duì)人口減少，農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模才能擴(kuò)大，農(nóng)民收入才會(huì)增長(zhǎng)。這里涉及到兩個(gè)問題，一是農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化，二是農(nóng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)化。
建國(guó)以來農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化發(fā)展的速度很慢，受城鄉(xiāng)治理體制兩極化的影響和制約。當(dāng)前城鄉(xiāng)治理兩極化的改革正大步進(jìn)行，全國(guó)各地都在興起戶籍居民化運(yùn)動(dòng)，正在逐步取消城鄉(xiāng)戶籍的差別，這又為農(nóng)村剩余人口的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了新的條件。農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移的前提應(yīng)是農(nóng)村發(fā)展的城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化應(yīng)有大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就無城鎮(zhèn)化，第三產(chǎn)業(yè)在小城鎮(zhèn)沒有太大的市場(chǎng)需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小企業(yè)是吸收就業(yè)最多的地方。經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律表明，越是大型企業(yè)，生產(chǎn)的現(xiàn)代化程度越高，吸納就業(yè)的機(jī)會(huì)反而減少。發(fā)展中小企業(yè)，鼓勵(lì)中小企業(yè)是國(guó)外解決就業(yè)、轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口最為重要的方法。我國(guó)“抓大放小”政策雖然在城市改革中起到了作用，但是對(duì)于農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移是不利的，也不利于農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因?yàn)閺娜謥砜�，中小企業(yè)更需要保護(hù)，沒有中小企業(yè)的發(fā)展，大型企業(yè)的發(fā)展就失去了支撐。當(dāng)前“抓大放小”政策，限制了市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的發(fā)展，進(jìn)而影響農(nóng)民收入的增長(zhǎng)。
3．市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)之三：環(huán)境污染的全面性 農(nóng)民生產(chǎn)和生存的環(huán)境全面污染是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展外部經(jīng)濟(jì)效果的表現(xiàn)�！爱�(dāng)生產(chǎn)或消費(fèi)對(duì)其他人產(chǎn)生附帶的成本或效益時(shí)，處部經(jīng)濟(jì)效果便發(fā)生了；就是說，成本或效益被加于其他人身上，然而施加這種影響的人卻沒有為此而付出代價(jià)�！保ㄋ_繆爾森、諾德豪斯，1992）農(nóng)民生產(chǎn)和生存的環(huán)境全面污染表現(xiàn)為外部經(jīng)濟(jì)的消極影響，即外部經(jīng)濟(jì)負(fù)效果。近年來這種負(fù)效果全面影響了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，不僅影響到了農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，而且影響到了農(nóng)民的生存。環(huán)境全面污染主要原因可作如下分析：
一是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展所造成的。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和產(chǎn)量都不大，隨著生產(chǎn)資料發(fā)生變化，化肥取代了農(nóng)家肥，殺蟲依賴農(nóng)藥�；�、農(nóng)藥的使用使農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大大增加，但是使用化肥、農(nóng)藥一天天地破壞了環(huán)境。大量使用化肥，土地逐漸出現(xiàn)板結(jié)，土壤肥力下降，這是明顯的掠奪性開發(fā)。改革開放以來，農(nóng)村土地雖然承包后幾十年不變，而實(shí)際上農(nóng)民的土地時(shí)常在調(diào)整，土壤肥力下降后，農(nóng)民并不急于改善土壤，因?yàn)檎f不定過幾天又會(huì)調(diào)整結(jié)別人了。農(nóng)藥的使用雖然殺了害蟲，但也殺了無害的鳥獸蟲蛇，自然生態(tài)破壞嚴(yán)重，人類的生存環(huán)境受到嚴(yán)重的威脅。而且，大量使用農(nóng)藥后，農(nóng)產(chǎn)品食用的有害性增大，影響人們的消費(fèi)信心。而這些，農(nóng)民在生產(chǎn)時(shí)是不會(huì)考慮的，這是經(jīng)濟(jì)的處部負(fù)效果的表現(xiàn)，靠市場(chǎng)來調(diào)節(jié)是做不到的。但是這種負(fù)效果，遲早會(huì)被反饋回農(nóng)業(yè)本身，因?yàn)橥寥榔茐霓r(nóng)民將來要花更大的成本來恢復(fù)，生態(tài)破壞直接影響生產(chǎn)產(chǎn)量，農(nóng)產(chǎn)品的可靠性令人懷疑影響農(nóng)產(chǎn)品的檔次和價(jià)格。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身造成的環(huán)境污染直接影響農(nóng)民收入，而且影響未來的農(nóng)業(yè)收入。
二是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)“五小”企業(yè)發(fā)展所造成的。在農(nóng)村改革開放之初，經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)體制制約了農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力和其他生產(chǎn)要素不能向農(nóng)村以外的地區(qū)和部門轉(zhuǎn)移，農(nóng)民只有就地辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，摸索出一套“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的土辦法來辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，來發(fā)展農(nóng)村的工業(yè)化。在這種情況下發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多屬于“五小”企業(yè)，這些企業(yè)在改革之初，為農(nóng)村的發(fā)展，為農(nóng)民收入增長(zhǎng)做出了貢獻(xiàn)。“五小”企業(yè)的發(fā)展，實(shí)事求是地說，是“不得已而為之的一種做法，農(nóng)民為此付出了很大代價(jià)，國(guó)家和社會(huì)付出了很大的代價(jià)，環(huán)境和資源也付出了很大的代價(jià)。”（陸學(xué)藝，2001）“五小”企業(yè)極大地破壞了農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境，現(xiàn)在人們已認(rèn)識(shí)到不關(guān)停并轉(zhuǎn)是絕對(duì)不行了。但是，對(duì)于“五小”企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)并不那么容易，主要原因是地方保護(hù)主義�！拔逍 逼髽I(yè)雖然環(huán)境污染嚴(yán)重、能耗高，但對(duì)于一些不發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，可能是財(cái)政收入的支柱，關(guān)了“五小”企業(yè)，就斷了政府的財(cái)路。因此，一些地方的政府對(duì)于“五小”企業(yè)睜一只眼、閉一只眼，大會(huì)小會(huì)上報(bào)告說早
關(guān)了，而實(shí)際上還在生產(chǎn)�！拔逍 逼髽I(yè)雖然在一定程度上增加了農(nóng)民收入，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，破壞了農(nóng)民賴以生存的環(huán)境，直接破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，許多地方農(nóng)民就是由于環(huán)境破壞無法生存，而不得不背井離鄉(xiāng)。
三是由于農(nóng)村盲目開發(fā)所創(chuàng)造的。農(nóng)民苦，農(nóng)村窮。窮苦的農(nóng)民大多找不到好的致富路，因此只能靠山吃山、靠水吃水，開發(fā)現(xiàn)有的有限資源是農(nóng)民能致富的捷徑。所在，從農(nóng)村改革開放以來，全國(guó)各地興起了開發(fā)自然資源的熱潮。資源是有限的，盲目開發(fā)引發(fā)了很多不利后果，主要表現(xiàn)為水災(zāi)、旱災(zāi)、沙漠化、環(huán)境污染、山體滑坡等，雖然有些農(nóng)民因此致富，但是自然環(huán)境破壞可能會(huì)使農(nóng)民在災(zāi)害面前功盡棄。市場(chǎng)對(duì)于農(nóng)村的這種盲目開發(fā)表現(xiàn)出無能為力，農(nóng)民在眼前利益的驅(qū)使下，吃了子孫飯，斷了子孫的財(cái)路。
四是由于地方政府盲目引進(jìn)所引進(jìn)的。有些地方政府為了本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)于引進(jìn)外資往往提供十分優(yōu)惠的條件，對(duì)于一些污染環(huán)境破壞生態(tài)的企業(yè)也不加限制，只注重引進(jìn)的項(xiàng)目數(shù)和資金額，忽視環(huán)境保護(hù)，經(jīng)濟(jì)雖然在短期內(nèi)發(fā)展，而農(nóng)民生存的環(huán)境卻因此付出了沉重的代價(jià)。
三、影響農(nóng)民收入增長(zhǎng)的體制性障礙之三：政府與市場(chǎng)交叉失靈
影響農(nóng)民收入增長(zhǎng)的體制性障礙，不僅有單方面的政府失靈，也不僅有單方面的市場(chǎng)失靈，還是更嚴(yán)重的方面，即政府管理和市場(chǎng)調(diào)節(jié)同時(shí)失靈，這種交叉失靈，對(duì)于農(nóng)民收入的增長(zhǎng)影響更大。
1．政府與市場(chǎng)交叉失靈的表現(xiàn)之一：土地產(chǎn)權(quán)的殘缺性
土地問題歷來是農(nóng)民問題的核心。新民主主義革命時(shí)期，毛澤東等人抓住了這個(gè)核心，提出了革命勝利后，將土地歸還給農(nóng)民，從而贏得了最廣大農(nóng)民的支持，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)革命的勝利。十一屆三中全會(huì)以后，以鄧小平為核心的第三代領(lǐng)導(dǎo)人，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行改革的關(guān)鍵措施就是從農(nóng)民的土地改革開始的，實(shí)行農(nóng)民家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，很快將農(nóng)民從大集體中解放了出來。當(dāng)前，“三農(nóng)”問題及其外在體現(xiàn)的農(nóng)民收入增長(zhǎng)問題從根源上說，最終還是土地問題。
改革開放以來，我們總認(rèn)為農(nóng)民的土地問題已經(jīng)完全解決了，而實(shí)際上土地問題（主要是土地的產(chǎn)權(quán)問題）并未從根子上解決。當(dāng)前的土地產(chǎn)權(quán)制度是“土地的使用權(quán)歸農(nóng)民所有，并且長(zhǎng)時(shí)間不變，其長(zhǎng)處是農(nóng)民有高度的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，成為長(zhǎng)期使用最基本生產(chǎn)資料的市場(chǎng)主體，突破了政府干預(yù)下的高度集中計(jì)劃�！� （陳文科，2001）現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度實(shí)際上是土地的使用權(quán)和所有權(quán)分離,農(nóng)民是擁有土地使用權(quán),那么相對(duì)而言,誰是土地的所有者呢?1982年憲法第十條第二款規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有�！庇纱丝梢�，農(nóng)民的土地所有者是集體，代表這種所有權(quán)的主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)。這就出現(xiàn)了這樣一對(duì)矛盾：家庭承包制賴以存在的是土地，但土地卻不由農(nóng)民支配。這種權(quán)利的不配套，制度的殘缺，嚴(yán)重影響到了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展。
現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度引發(fā)了政府失靈。這種失靈主要表現(xiàn)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)以產(chǎn)權(quán)的所有者身份通過各種名目（如三提五統(tǒng)）去收取“經(jīng)濟(jì)租”(Economic Rent )。馬克思認(rèn)為，私有制下土地所有者會(huì)要求土所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上有所實(shí)現(xiàn)，這種實(shí)現(xiàn)的形式就是地租。社會(huì)主義條件下，土地的兩權(quán)分離，“土地集體所有權(quán)的代表——基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)有理由去要求這種實(shí)現(xiàn)，他們有權(quán)向土地的使用權(quán)的擁有者——農(nóng)民征收經(jīng)濟(jì)租”。（張岸元、白文波，2000）這種經(jīng)濟(jì)租的外在表現(xiàn)是“三提五統(tǒng)”，而“三提五統(tǒng)”的一些古怪名目實(shí)在是令人不敢恭維（如“民兵訓(xùn)練費(fèi)”，“基干民兵”早在十多年前就已銷聲匿跡了，再收費(fèi)何理之有？），現(xiàn)在將各種費(fèi)集中為稅，這部分稅其實(shí)質(zhì)還是“經(jīng)濟(jì)租”，而且是將這種經(jīng)濟(jì)租合法化、明確化。這種土地產(chǎn)權(quán)制度是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)場(chǎng)化的基礎(chǔ)，也是“各級(jí)政府官員以國(guó)家權(quán)力為名侵害農(nóng)民利益的制度條件。例如50年代推行合作制——集體化，現(xiàn)在則是壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，這些都造成了慘重的制度成本代價(jià)。”[④]所有權(quán)缺失，使農(nóng)民在強(qiáng)大的行政權(quán)力面前無力抗拒，利益時(shí)常受損，農(nóng)民有限的收入經(jīng)常莫名其妙地被收走一部分。二是政府和村委會(huì)可以用法律手段從農(nóng)民手中合法或不合法地 “征用土地”，時(shí)常引發(fā)土地權(quán)屬之爭(zhēng)。土地是農(nóng)民生存的根本、收入的主要來源。農(nóng)民保不住自己的土地，就會(huì)引發(fā)上訪、圍攻政府等事件，惡化黨群關(guān)系，使政府無法實(shí)施治理，農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定也會(huì)成問題。三是土地資源的有限以及土地細(xì)分化，農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)缺少內(nèi)在動(dòng)力。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者舒爾茨通過對(duì)發(fā)展中國(guó)的農(nóng)民進(jìn)行考察后得出“農(nóng)民也是經(jīng)濟(jì)人”的結(jié)論。其含意是指農(nóng)民經(jīng)過世代耕耘，已經(jīng)對(duì)自己的土地資源實(shí)現(xiàn)了自認(rèn)為最為理想的配置，僅靠?jī)?nèi)在動(dòng)力很難改變其種植的方式。要想產(chǎn)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)又增收，必須要有外生變量的介入，如實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，農(nóng)民種什么就能賣什么，而不是種什么，什么就賣不出去。 現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度也引發(fā)了市場(chǎng)失靈，主要表現(xiàn)為：一是土地逐漸福利化�，F(xiàn)行的土地分配是以自然村為基礎(chǔ)，以村在冊(cè)戶口為依據(jù)將土地分成若干等級(jí)，然后平均分給每一位農(nóng)民，這種做法的客觀結(jié)果是將土地福利化了。這種土地的分配方法造成農(nóng)戶土地十分分散，按土地的肥力將土地細(xì)分成一小塊一小塊，以達(dá)到絕對(duì)的“平均”。同時(shí)排除外來者的介入，土地只限于自然村之內(nèi)進(jìn)行分配，未經(jīng)發(fā)包方同意承包方將土地轉(zhuǎn)讓外來者承包也不行。土地福利化使土地成為農(nóng)村社會(huì)保障的基礎(chǔ)，這對(duì)農(nóng)村社會(huì)的? 榷ㄊ嗆鼙匾?模??竅拗屏聳諧〉鶻詮δ埽?雇戀夭荒芴逑質(zhì)諧≡?頡！耙桓讎┟裨詼孕∶婊?戀亟?懈?質(zhì)保?綣???殺盡??找娣治齪螅?找婧芐∩踔臉殺敬笥謔找媯??突崢悸墻?戀氐某邪?ㄗ?貿(mào)鋈ィ?綣?戀氐某邪?ú輝市磣?茫??贍芫透紗嘟?戀嘏諄摹！?nbsp;（蔡華，2000）土地的福利化，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也不利于農(nóng)民增收。二是土地經(jīng)營(yíng)無法形成規(guī)模。農(nóng)民收入增長(zhǎng)要靠土地的規(guī)�；a(chǎn)，由于土地面積是有限的，糧食增產(chǎn)也是有限的，因?yàn)橐划�土地上總不能再“放衛(wèi)星”產(chǎn)出十萬斤糧食來，所以只有靠土地集中到某些種糧大戶手里，實(shí)現(xiàn)規(guī)�；�、現(xiàn)代化生產(chǎn)，通過降低成本來實(shí)現(xiàn)增收�，F(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度無法是按人口均分土地，而不是按生產(chǎn)能力來分配，這種分配方式與專業(yè)化社會(huì)化的大生產(chǎn)相沖突，無法實(shí)現(xiàn)大生產(chǎn)，分散的細(xì)小的土地不利于生產(chǎn)的集中，降低成本這條路走不通。三是土地不能作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)，其它生產(chǎn)要素也無法進(jìn)行農(nóng)業(yè)部門。農(nóng)村集體所有的土地不能作為生產(chǎn)要素計(jì)入農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本之中，也不能像其它生產(chǎn)要素一樣進(jìn)入市場(chǎng)，反過來其它生產(chǎn)要素（如金融資本）進(jìn)入農(nóng)業(yè)也受其影響，這種一來農(nóng)村倒像成了一個(gè)封閉的王國(guó)，封閉的狀態(tài)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格格不入，市場(chǎng)力量無法引導(dǎo)農(nóng)民增加收入。
2．政府與市場(chǎng)交叉失靈的表現(xiàn)之二：村務(wù)管理的失效性
村委會(huì)是村民自治組織，從其設(shè)置的目的來看是為了管理農(nóng)村公共事務(wù)，但是我國(guó)大多數(shù)村委會(huì)的職能趨向于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能在村的延伸，村委會(huì)在不同程度上成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村委會(huì)的工作重點(diǎn)更多地放在收取農(nóng)村的各種稅費(fèi)上，村委會(huì)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代言人，而
非代表村民，村委會(huì)的角色出現(xiàn)了錯(cuò)位。這種角色錯(cuò)位直接影響農(nóng)民收入增長(zhǎng)，村委會(huì)成了農(nóng)民的相對(duì)面，而非利益共同體。 村務(wù)管理的失效一方面導(dǎo)致政府失靈。其一，從村委會(huì)方面分析，村委會(huì)應(yīng)代表村民利益，管理村民的公共事務(wù)，這是其存在的理由，但是村委會(huì)由于職能的錯(cuò)位未能很好地代表村民利益，當(dāng)村民利益與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益出現(xiàn)沖突時(shí)，村委會(huì)往往站在政府一邊。由于村委會(huì)更多地與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益綁在一起，當(dāng)村民要求村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開時(shí)，政府也難以代表村民、為村民說話。加上，村委會(huì)財(cái)務(wù)支出很大一部分就是招待鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)的費(fèi)用，許多村委會(huì)財(cái)務(wù)虧損最為重要原因就是在“三提五統(tǒng)”未能足額收取時(shí)借債上交鄉(xiāng)鎮(zhèn)提留，所以村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更體現(xiàn)為利益的共同性。一個(gè)不能很好地代表村民利益的村委會(huì)，很難想象能真正管理農(nóng)村公共事務(wù)，這就是當(dāng)前許多地方農(nóng)民對(duì)村委會(huì)的支持不高，甚至抵觸的主要原因。村委會(huì)失去了村民的支持，又失去了村民的制約，因此，即使村委會(huì)真的為村民做好事辦實(shí)事，有時(shí)也不為村民理解。在這種環(huán)境下，農(nóng)民減負(fù)和農(nóng)民公益事業(yè)的發(fā)展缺少能帶頭的組織力量。其二，從村委與村黨支部關(guān)系來看，村支部主政的局面非常普遍，村委會(huì)得聽村支部的。村務(wù)與黨務(wù)不分更加劇了政府失靈，因?yàn)榇逯Р康幕顒?dòng)村民無權(quán)干涉，[⑤]而村支書必須聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，否則村支書的位子就坐不穩(wěn)（金太軍，2000）。這種局面的存在，加劇了農(nóng)民與政府的權(quán)利失衡，農(nóng)民的利益難有保障。一旦賦稅過重，農(nóng)民無法實(shí)現(xiàn)利益保護(hù)，在生存遭受威脅或比較收益太低的情況，農(nóng)民寧可離鄉(xiāng)外出打工或盲流。村務(wù)管理的失效另一方面導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。農(nóng)民收入增長(zhǎng)，需要有更多的投入，但是土地產(chǎn)權(quán)制度阻礙了外在資本的流入，農(nóng)業(yè)投入只靠農(nóng)民自己投入。村委會(huì)在組織農(nóng)民生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投入方面，應(yīng)該起到重要的作用。修公路、修水利，這都是保證農(nóng)民收入的重要的條件。這些公共物品存在“搭便車”現(xiàn)象，僅靠個(gè)別農(nóng)民無法實(shí)現(xiàn)。長(zhǎng)期以來采取的“三提五統(tǒng)”就含有公積金、公益金和鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)等，但是“三提五統(tǒng)”實(shí)質(zhì)上是“經(jīng)濟(jì)租”，早就被作為鄉(xiāng)村組織行政管理費(fèi)花完，公路、水利這些有關(guān)有利于農(nóng)民收入增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施的修筑還需要農(nóng)民進(jìn)一步投? �。催�?芾淼氖?В?┟癲輝附?徊酵度�。手C」嬖蚪簿坑型度刖鴕?惺找媯??橋┮禱?∩枋┑耐度臚獠渴諧∫蛩匚薹ń槿耄?蛭?找嬲呤橋┟瘢?度胝呶薹ù又械玫絞找�。催�?崾杖×伺┟竦耐度敕延茫?次耷?度耄?詞褂幸歡ǖ耐度胍裁揮欣磧稍倩袢∈找�。因此�?雜諗┐寤?∩枋┙ㄉ瑁??也換嵬度耄?邐?崳耷?度耄?┟癲輝竿度耄?庠諏?duì)琳n薹ㄍ度搿８母錕?乓岳矗?┐寤?∩枋┰諮賾昧嗽?┮瞪緄納枋┲?螅?鴕恢蓖度牒萇伲??∩枋┨跫?嚼叢講睿?┮瞪??奶跫?荒鼙Ｖぃ?揮鎏煸志圖醪?甘眨?杖胍菜孀偶跎佟?nbsp;3．政府與市場(chǎng)交叉失靈的表現(xiàn)之四：社會(huì)保障的滯后性
“大多數(shù)先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)在規(guī)定，兒童不應(yīng)該由于他們父母的經(jīng)濟(jì)景況而挨餓。規(guī)定窮人不應(yīng)該由于沒有足夠的錢用于必要的醫(yī)療保健而過早死亡。還規(guī)定老年人應(yīng)該得到一定的最低收入以使他們能夠度過晚年�！保ㄋ_繆爾森、諾德豪斯，1992）這就是我們所說的社會(huì)保障制度。但我國(guó)是經(jīng)濟(jì)比較落后的發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)保障“在最窮的社會(huì)中，從富裕的人那里扣除并提供給不幸的人剩余的餅是不多的�！保ㄋ_繆爾森、諾德豪斯，1992）我國(guó)現(xiàn)有的并不完善的社會(huì)保障制度也主要限于城市，而農(nóng)村缺乏必要的社會(huì)保障體系，社會(huì)保障制度嚴(yán)重滯后，“三提五統(tǒng)”中的公積金、公益金、優(yōu)撫費(fèi)本應(yīng)為農(nóng)民的社會(huì)起到一點(diǎn)作用，但是這些卻被作為“經(jīng)濟(jì)租”用于了鄉(xiāng)村行政管理費(fèi)，對(duì)于廣大農(nóng)村的農(nóng)民來說幾乎沒有保障。政府在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的情況下，無法做到農(nóng)村社會(huì)保障，政府管理失靈了。
相對(duì)來說，城市工人收入要穩(wěn)定一些，退休之后有退休金，醫(yī)療也有一定保證。而農(nóng)民缺少社會(huì)保障，農(nóng)民只有自己保自己。因此，多年來農(nóng)民儲(chǔ)蓄率一直居高不下，農(nóng)民依靠務(wù)農(nóng)的收入生活，等到年老體衰不能繼續(xù)勞動(dòng)時(shí)，就失去經(jīng)濟(jì)來源。為了保障以后的生活，農(nóng)民不得不減少消費(fèi)，為養(yǎng)老做準(zhǔn)備，也要為子女上學(xué)做準(zhǔn)備，一個(gè)普通農(nóng)民家庭如果有一個(gè)子女上大學(xué)，全家不拼死拼活是供不起上大學(xué)的學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)的。農(nóng)民儲(chǔ)蓄率過高，消費(fèi)水平降低，從而影響農(nóng)村有效需求的增長(zhǎng)。有效需要不足，農(nóng)民有限的一點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品就難以賣出去，農(nóng)產(chǎn)品的商品率就會(huì)降低，收入難以增長(zhǎng)�？梢娚鐣�(huì)保障的滯后也導(dǎo)致了市場(chǎng)失靈。
4．政府與市場(chǎng)交叉失靈的表現(xiàn)之五：智力投資的短缺性
現(xiàn)代化的生產(chǎn)要靠有知識(shí)有文化的生產(chǎn)者來進(jìn)行，目前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大多數(shù)是文盲、半文盲。缺少文化嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的檔次和新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的推廣，也是影響農(nóng)民收入增長(zhǎng)的重要原因之一。
農(nóng)民子女的教育和農(nóng)民本身的再教育應(yīng)該是政府關(guān)注的一個(gè)重要問題，沒有現(xiàn)代化的教育，就沒有現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。所以各級(jí)政府都很重視農(nóng)村教育問題，許多地方政府都規(guī)定了農(nóng)村必須實(shí)現(xiàn)教育達(dá)標(biāo)，包括校舍的達(dá)標(biāo)。按照《義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定：“實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證。”但是農(nóng)村窮，政府投入的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)往往不足，關(guān)于學(xué)校建設(shè)費(fèi)和學(xué)校經(jīng)費(fèi)以及校舍達(dá)標(biāo)樓房化的費(fèi)用，“上級(jí)政府在確定目標(biāo)和下達(dá)計(jì)劃時(shí)并沒有提供相應(yīng)的手段和條件。鄉(xiāng)政府為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和計(jì)劃，只得采取行政命令的方式加以貫徹，從農(nóng)民手中汲取實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和完成計(jì)劃的人力、財(cái)力和物力�！保ㄐ煊�，1997）太少的教育投入政府就要干涉，但是農(nóng)村教育政府干涉的結(jié)果是負(fù)擔(dān)還是由農(nóng)民承擔(dān)，農(nóng)村教育雖說“義務(wù)”，實(shí)質(zhì)還是農(nóng)民自己出錢辦，政府管理職責(zé)不到位，出現(xiàn)政府失靈。
在政府失靈的情況下，按理可由市場(chǎng)或社會(huì)來彌補(bǔ)，但是我國(guó)《教育法》第二十五條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)組織及公民個(gè)人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)�！辈辉S營(yíng)利，從制度上排除了市場(chǎng)因素的介入。即使不以“營(yíng)利”為目的，要在農(nóng)村辦學(xué)，政府準(zhǔn)入的條件是很嚴(yán)格。實(shí)際上，更為關(guān)鍵的是，私人在農(nóng)村辦學(xué)，贏利的可能很小。所以農(nóng)村幾乎沒有私立學(xué)校，針對(duì)農(nóng)民再教育的學(xué)校更少。相對(duì)城市來說，農(nóng)村教學(xué)條件和教師素質(zhì)都較差，農(nóng)民子女讀完義務(wù)教育后，繼續(xù)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)少，作為父母的農(nóng)民因自身素質(zhì)較差，不少人認(rèn)為讀書費(fèi)錢又沒多大作用而讓子女輟學(xué)或外出打工。農(nóng)民在生產(chǎn)中所需要的知識(shí)也無學(xué)習(xí)機(jī)構(gòu)提供，只有靠相互交流或經(jīng)驗(yàn)積累。低素質(zhì)的農(nóng)民，很難有高產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)。
四、小結(jié)
1．影響農(nóng)民收入增長(zhǎng)的政治體制、經(jīng)濟(jì)體制上的根源主要體現(xiàn)為，對(duì)于農(nóng)村事務(wù)管理既有政府失靈，又有市場(chǎng)失靈，甚至還有政府與市場(chǎng)同時(shí)失靈的現(xiàn)象。也就是說，政府與市場(chǎng)雙重失靈是影響農(nóng)民收入增長(zhǎng)的體制性障礙。
2．為克服上述體制性障礙，應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的農(nóng)村政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革。建議中國(guó)絕大部分以農(nóng)業(yè)為主的縣，除按照區(qū)域發(fā)展規(guī)劃設(shè)少數(shù)副縣級(jí)的中心鎮(zhèn)以外，由“6 套班子”組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“完全”政府可以改制為縣一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)——鄉(xiāng)公所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的七站八所一部分則改造成為中介服務(wù)組織，
另一部分并入鄉(xiāng)公所，由鄉(xiāng)公所統(tǒng)一調(diào)配。這樣可以大幅度精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的數(shù)量，大大減少農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
3．取消鄉(xiāng)公所獨(dú)立的財(cái)政權(quán)。鄉(xiāng)公所所有經(jīng)費(fèi)（辦公費(fèi)及人頭費(fèi)）一律由縣財(cái)政下拔，上級(jí)安排的行政任務(wù)，需要上級(jí)配套的財(cái)政支持，鄉(xiāng)公所無權(quán)自行財(cái)政創(chuàng)收。這就從根本上杜絕了農(nóng)村“三亂”（亂集資、亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派）的可能性。
4．健全村民自治制度，同時(shí)完善農(nóng)村稅費(fèi)改革，鄉(xiāng)、村兩級(jí)建立合作社組織作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)法人和納稅主體；農(nóng)民作為村民和社員，只根據(jù)村民委員會(huì)和社員代表大會(huì)議定的項(xiàng)目在村社內(nèi)交費(fèi)或租金，在合作社之外的經(jīng)營(yíng)則依法納稅，凡是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行為，嚴(yán)懲不貸；只對(duì)約4 萬個(gè)鄉(xiāng)級(jí)、70 萬個(gè)村級(jí)合作社征收稅費(fèi)，可以大大減少過去對(duì)2 億多“原子化”農(nóng)戶進(jìn)行稅費(fèi)征收的過高成本（溫鐵軍，1999）。
5．鄉(xiāng)村教育應(yīng)由地市一級(jí)統(tǒng)籌，作為國(guó)家對(duì)農(nóng)村的特別支持，這也是國(guó)家有能力且應(yīng)該完成的義務(wù)。這不僅可以大大減輕縣鄉(xiāng)兩級(jí)的財(cái)政壓力，而且可以在城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃義務(wù)教育和其它各級(jí)各類教育。
作者簡(jiǎn)介：金太軍(1963-)，男，安徽全椒人，博士，南京師范大學(xué)特聘教授，公共管理系主任，公共事業(yè)管理研究所所長(zhǎng)，從事公共管理研究； 南京 210024。025-3598759(o)，6207827(h)，13912947984。E-mail:jintj@263.net；張勁松（1967-），男，湖北鄂州人，碩士，江漢大學(xué)公共管理系副教授，主要從事行政學(xué)研究；武漢 430019。電話：027-82914462（宅）；BP：027-1295161772；E-mail：zhang919@public.wh.hb.cn。
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注釋
[①] 按憲法和村民委員會(huì)組織法規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自治組織。但實(shí)際上村委會(huì)仍承擔(dān)著一定的政府職能，具有“準(zhǔn)政府”的特點(diǎn)。
[②]數(shù)據(jù)摘自《市場(chǎng)報(bào)》2001年1月12日第1版。
[③]數(shù)據(jù)摘自《報(bào)刊文摘》2002年1月21日第1版。
[④]參見《2001年：中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第188頁。
[⑤] 雖然我國(guó)一些村實(shí)行了村黨支部選舉的“兩票制”，如山西省河曲縣、安徽鳳陽、廣東深圳龍崗區(qū)以及四川省60%的村都先后實(shí)行了村黨支部換屆“兩票制”，即在原有的黨員選票前，增加了村民的信任票和推薦票，作為確定村黨支部候選人的依據(jù)。但總的來看，村民對(duì)村黨支部的影響是很小的。
參考文獻(xiàn)
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⑶劉喜堂：《關(guān)于鄉(xiāng)級(jí)民主發(fā)展的調(diào)查與思考》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2000年第2期。轉(zhuǎn)引自《稅費(fèi)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政民主建設(shè)》，《管理世界》，2001年第5期
⑷周明生、金太軍等：《論當(dāng)代中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)職能的戰(zhàn)略性重構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與探索》2000年第5期。
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⑹[美]保羅·薩繆爾森、威廉·D·諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》第12版，中國(guó)發(fā)展出版社1992年版。
⑺黨國(guó)英《農(nóng)村發(fā)展：真的遇到困境？》， 轉(zhuǎn)引自新浪網(wǎng)財(cái)經(jīng)周刊第六期（finance.sina.com.cn） 2000年11月10日。
⑻沈路濤：《我國(guó)農(nóng)民2001年人均純收入預(yù)計(jì)比上年增長(zhǎng)4%》，轉(zhuǎn)引自人民網(wǎng)綜合報(bào)道 2002年1月11日 。
⑼趙健、蔡宇平：《如何確保農(nóng)民收入增長(zhǎng)》，《人民日?qǐng)?bào)》1999年7月15日第9版。
⑽陳文科：《關(guān)于湖北農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與改革問題》，《鄂州大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第3期，第20頁。
⑾張岸元、白文波：《鄉(xiāng)村“三提五統(tǒng)”的理論、政策與實(shí)踐》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第1期，第38頁。
⑿蔡華：《土地權(quán)利、法律秩序和社會(huì)變遷》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第1期。
⒀金太軍：《村民自治若干關(guān)系問題的深層思考》，《開放時(shí)代》2001年第1期。
⒁徐勇：《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社1997年版。
⒂溫鐵軍《半個(gè)世紀(jì)的農(nóng)村制度變遷》，《戰(zhàn)略與管理》1999年第6期。
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