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淺談工商行政管理效能測量原則與維度
摘要：效能是指系統(tǒng)通過一定手段達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。工商行政管理效能是工商部門在履行市場監(jiān)管和行政執(zhí)法職責(zé)中所發(fā)揮的有效功能或價(jià)值表現(xiàn)。行政能力是行政功能發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)。行政能力是看不見、摸不著的一種主觀條件和潛在能量, 需要借助行政載體來體現(xiàn)。行政效能的大小反映了行政目標(biāo)與行政能力的正向契合程度。實(shí)踐中, 衡量行政效能的大小主要通過測量能力載體中所蘊(yùn)含著經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性及公平性等特點(diǎn)來實(shí)現(xiàn)。層級(jí)、職能、過程和目標(biāo)不同, 測量的方法與內(nèi)容也不同。
關(guān)鍵詞：工商行政管理; 行政能力; 行政效能測量;
一、引言
迄今為止, 工商行政管理效能建設(shè)大致經(jīng)歷過三個(gè)階段:一是省以下垂直管理體制的組織效能建設(shè)階段, 認(rèn)為提高組織垂直管理效能, 就是要最大限度地發(fā)揮垂直管理的有利作用, 實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)與管理質(zhì)量、管理效率的最佳結(jié)合 (1) 。二是提高執(zhí)法效能和規(guī)范行政行為階段, 認(rèn)為提高執(zhí)法效能和規(guī)范行政行為是以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)工商工作全局、貫徹依法治國基本方略和加大自身建設(shè)力度的需要 (2) 。三是全面推進(jìn)工商行政管理效能建設(shè)階段, 認(rèn)為工商行政管理效能包括服務(wù)發(fā)展效能、市場監(jiān)管效能、消費(fèi)維權(quán)效能和依法行政效能;效能建設(shè)是以提高工作效率、管理效益和社會(huì)效果為目標(biāo), 是能力目標(biāo)與職能目標(biāo)的統(tǒng)一 (3) 。經(jīng)過這三個(gè)階段的發(fā)展, 工商行政管理效能建設(shè)的內(nèi)容、目標(biāo)和邊界日益清晰。
工商行政管理效能建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程, 以往研究成果較多, 視角多維, 內(nèi)容豐富。歸納起來, 主要集中在影響因素和實(shí)現(xiàn)途徑兩方面:一是影響因素, 主要包括隊(duì)伍素質(zhì)、管理資源、體制機(jī)制、監(jiān)管環(huán)境、工商文化和信息技術(shù)等因素 (4) 。二是實(shí)現(xiàn)途徑, 分為宏觀層面、微觀層面和綜合層面。宏觀層面包括制度化、規(guī)范化、程序化和法治化建設(shè) (5) ;在微觀層面上, 通過改進(jìn)行政審批、加強(qiáng)企業(yè)信用監(jiān)管、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)作用和建立行政執(zhí)法類公務(wù)員制度等 (6) ;在綜合層面上, 通過加強(qiáng)思想、作風(fēng)、業(yè)務(wù)、制度和能力等建設(shè)來提升工商行政管理效能。本文以鎮(zhèn)江市工商局為例, 通過分析工商行政管理效能測量理論, 進(jìn)而提出工商行政管理效能建設(shè)水平的測量原則與維度。
二、工商行政管理效能測量的理論分析
工商行政管理效能與工商行政管理功能、工商行政管理職能等概念相互聯(lián)系、相互區(qū)別, 共同構(gòu)成了一個(gè)完整的概念體系。這一體系決定了工商行政管理效能測量理論的分析框架。
研究這個(gè)概念體系, 首先應(yīng)辨析“職能”、“功能”和“效能”等概念的含義及其關(guān)系。一是“職能”, 一般說來, 人們往往將“職能”簡單地理解為“作用”, 自然現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象也都有其作用, 但只有當(dāng)社會(huì)、組織和事物的“作用”融入人的主觀能動(dòng)因素且產(chǎn)生了應(yīng)有的效果, “作用”才能理解為“職能”。二是“功能”, “功能”是一個(gè)系統(tǒng)科學(xué)概念, 能反映系統(tǒng)與外部環(huán)境的關(guān)系, 功能是由結(jié)構(gòu)決定的, 但結(jié)構(gòu)相對(duì)不同的環(huán)境會(huì)表現(xiàn)為不同的功能。由于系統(tǒng)科學(xué)包括自然系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng), 因而社會(huì)系統(tǒng)有其“功能”, 但不一定能將所有“功能”都稱之為“職能”, 只有當(dāng)其所發(fā)揮的功能與該組織所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo), 即推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步相一致時(shí), “功能”才表現(xiàn)為“職能”。三是“效能”, “效能”是指在一定條件下發(fā)揮內(nèi)在能力, 促進(jìn)事物發(fā)展的“有效功能”。行政效能是指行政組織的內(nèi)在能力在一定條件下的外部表現(xiàn)。行政效能與行政功能的區(qū)別在于:行政功能只是組織系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的外部表現(xiàn), 還沒有對(duì)這種表現(xiàn)產(chǎn)生的結(jié)果作出評(píng)價(jià), 而行政效能則包含對(duì)其功能的評(píng)價(jià)。效能的“效”是指功能的效用, “效用”是指人們希望達(dá)到組織在實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)中所起的作用, 包含組織目標(biāo)。功能導(dǎo)致目標(biāo)實(shí)現(xiàn), “目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”是功能轉(zhuǎn)化為效能的關(guān)鍵 (7) 。
通過對(duì)上述概念的辨析可以看出, 當(dāng)工商行政管理組織發(fā)揮的功能與組織所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)一致, 即工商行政管理功能表現(xiàn)為工商行政管理職能時(shí), 工商行政管理功能才轉(zhuǎn)化為工商行政管理效能。工商行政管理效能是工商行政管理組織及其活動(dòng)對(duì)實(shí)現(xiàn)國家賦予其行政目的所發(fā)揮的有效功能, 是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的保證�！肮δ堋迸c“能力”對(duì)應(yīng), “能力”是“功能”發(fā)揮的前提和基礎(chǔ), “能力”與“功能”成正比;“目標(biāo)”與“有效”對(duì)應(yīng), “目標(biāo)”與“能力”沒有必然聯(lián)系, 只有“有效能力”才能促成“目標(biāo)”實(shí)現(xiàn), 并實(shí)現(xiàn)功能向效能轉(zhuǎn)變。工商行政管理“組織能力” (或行政能力) 與“行政目標(biāo)”構(gòu)成了測量效能的兩大因素, 測量的內(nèi)容就是兩者的正向契合程度。具體包括:1.工商行政管理行政能力, 是指工商行政管理組織履行法定職責(zé)所需的主觀條件和潛在能量, 是組織資源、管理資源和環(huán)境資源及其相互結(jié)合的產(chǎn)物。組織資源包括隊(duì)伍素質(zhì)、財(cái)務(wù)資源、物質(zhì)裝備、信息技術(shù)、權(quán)力權(quán)威等;管理資源包括體制機(jī)制、規(guī)章制度、組織文化、價(jià)值倫理等;環(huán)境資源包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會(huì)心態(tài)等。2.工商行政管理行政目標(biāo), 是指工商行政管理組織履行職責(zé)所期望實(shí)現(xiàn)或達(dá)到的行政成果。不同于私營企業(yè)利潤目標(biāo)的單一性, 工商行政管理行政目標(biāo)是政治目標(biāo)與管理目標(biāo)的統(tǒng)一, 復(fù)雜且多維。層級(jí)不同、部門不同甚至階段不同, 行政目標(biāo)也不同。3.“組織行政能力”與“行政目標(biāo)”的正向契合程度, 也稱組織能力或行政能力的有效性, 是指能夠發(fā)揮組織職能、促成組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、實(shí)現(xiàn)功能向效能轉(zhuǎn)變的能力。組織行政能力與行政目標(biāo)的正向契合程度越高, 組織行政能力越有效, 效能也就越高。
三、工商行政管理效能測量的原則與維度
工商部門是負(fù)責(zé)市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的政府職能部門, 其行政目標(biāo)是政治目標(biāo)與管理目標(biāo)的統(tǒng)一。為說明其行政目標(biāo)與行政能力結(jié)構(gòu), 我們以江蘇省鎮(zhèn)江市工商局為例進(jìn)行分析。
組織內(nèi), 該局縱向可分為本級(jí)、縣 (區(qū)) 級(jí)和基層工商所三個(gè)層級(jí), 橫向可分為辦公室、法規(guī)處、財(cái)務(wù) (審計(jì)) 處、人教處 (老干部處) 、機(jī)關(guān)黨委、監(jiān)察室、信息中心等對(duì)內(nèi)管理部門和公平交易處 (經(jīng)檢支隊(duì)) 、消保處、市場合同處、注冊(cè)處、個(gè)企處、外資處、商標(biāo)處、廣告處、食品處等對(duì)外職能部門;組織外, 縱向有省工商局直屬領(lǐng)導(dǎo), 橫向有市政府直屬領(lǐng)導(dǎo)以及其他平行兄弟政府職能部門和其他社會(huì)組織等。在特定時(shí)期、層級(jí)和政治環(huán)境內(nèi), 履行市場主體準(zhǔn)入與監(jiān)管、市場秩序維護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、商標(biāo)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)與廣告監(jiān)管、禁止傳銷與規(guī)范直銷等職責(zé)的行政目標(biāo), 以及履行職責(zé)所必須的對(duì)內(nèi)管理能力和對(duì)外資源動(dòng)員能力是相對(duì)穩(wěn)定的, 但在具體任務(wù)環(huán)境里, 需要根據(jù)實(shí)際情況層層細(xì)化, 逐級(jí)分解, 最終形成行政目標(biāo)和行政能力價(jià)值鏈體系。
(一) 工商行政管理效能的測量特征
行政目標(biāo)與行政能力的復(fù)雜性決定了工商行政管理效能測量的復(fù)雜性。一是效能的復(fù)合性。一般來說, 工商行政管理效能包括內(nèi)部效能、外部效能和綜合效能, 具有動(dòng)態(tài)性、多樣性、整體性、統(tǒng)一性等特點(diǎn)。動(dòng)態(tài)性是指其內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)隨著政治制度、時(shí)間、空間和條件等變量的變化而變化;多樣性是指其目標(biāo)、因素和層次多樣;整體性反映了其必然體現(xiàn)一個(gè)整體;統(tǒng)一性是其質(zhì)和量、功能與價(jià)值、主觀與客觀的統(tǒng)一 (8) 。二是測量的間接性。工商行政管理效能是通過行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度來測量行政能力的有效程度。作為一種預(yù)期成果, 抽象行政目標(biāo)可以演繹、分解和轉(zhuǎn)換成具體管理目標(biāo), 而作為一種潛在的主觀條件、素質(zhì)和能量要求, 行政能力只能依靠其相關(guān)載體來體現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)生活中, 行政能力一般是指履行職責(zé)的要求。要測量的實(shí)際上是行政能力載體在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程中所表現(xiàn)出的經(jīng)濟(jì)和政治特性 (9) , 是管理目標(biāo)與能力載體之間的具體比較。
(二) 工商行政管理效能的測量原則
為進(jìn)一步說明工商行政管理效能的測量原則, 我們將鎮(zhèn)江市工商局組織內(nèi)的工作任務(wù), 以內(nèi)部管理與外部監(jiān)管為兩極的橫坐標(biāo), 組織可控制度低與組織可控制度高為兩極的縱坐標(biāo), 組成四個(gè)象限的坐標(biāo)體系 (如圖1所示) 。通過分析, 可以找到若干工商行政管理效能測量原則。
1.職能原則。在縱坐標(biāo)的左右兩側(cè), 可以將工商行政管理工作分成從事資源汲取和與能力配置的組織內(nèi)部管理工作和從事市場監(jiān)管和與行政執(zhí)法的組織外部履職工作。組織內(nèi)部管理工作是組織外部履職能力的基礎(chǔ), 組織外部履職能力是組織內(nèi)部管理質(zhì)量的體現(xiàn)。一般說來, 組織內(nèi)部管理工作的目標(biāo)清晰、程序穩(wěn)定、資源常規(guī), 如行政接待、政務(wù)公開、報(bào)表統(tǒng)計(jì)報(bào)送工作、信息化建設(shè)、預(yù)算編制、調(diào)整和執(zhí)行等工作, 管理目標(biāo)清晰, 管理程序規(guī)范, 適宜用“花較少錢, 辦更多的事或辦同樣事, 花更少的錢”、“費(fèi)較少時(shí)間, 辦更多的事或辦同樣事, 花較少的時(shí)間”等經(jīng)濟(jì)性或效率性來測量;相反, 組織外部履職工作目標(biāo)抽象、程序性不強(qiáng)、資源變動(dòng)大, 如市場主體信用分類監(jiān)管、査處取締無照經(jīng)營、農(nóng)資市場監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)商品交易監(jiān)管、有形市場監(jiān)管、消費(fèi)維權(quán)、12315信息平臺(tái)建設(shè)、規(guī)范直銷打擊傳銷等工作, 強(qiáng)調(diào)行政價(jià)值、行政倫理和社會(huì)價(jià)值取向, 適宜用“最后結(jié)果是什么?”、“是否體現(xiàn)機(jī)會(huì)、結(jié)果公平?”等效果性或公平性指標(biāo)來測量。
2.過程原則。在橫坐標(biāo)的上下兩端, 可以將工商行政管理工作分為強(qiáng)調(diào)過程的常規(guī)性工作和強(qiáng)調(diào)結(jié)果的靈活性工作。強(qiáng)調(diào)過程的常規(guī)性工作, 目標(biāo)清晰、程序穩(wěn)定、結(jié)果可預(yù)期, 如內(nèi)部管理的財(cái)務(wù)流程, 每個(gè)環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)都非常清晰;外部履職的市場主體準(zhǔn)入, 整個(gè)流程都非常穩(wěn)定。這類工作比較適宜用經(jīng)濟(jì)性和效率性來測量其效能。而強(qiáng)調(diào)結(jié)果的靈活性工作, 目標(biāo)抽象、程序要求不高且相對(duì)不固定, 結(jié)果變化數(shù)較大, 如內(nèi)部管理的行政效能監(jiān)察、違紀(jì)人員的查辦和信訪處理等。外部履職的消費(fèi)維權(quán)、傳銷案件查處和市場監(jiān)管等要求工作人員或辦案人員有較強(qiáng)的主觀能動(dòng)性、應(yīng)變能力以及依法行政能力, 因而比較適宜用效果性和公平性來測量效能。
3.目標(biāo)原則。在橫坐標(biāo)和縱坐標(biāo)的四極, 根據(jù)組織可控性和內(nèi)外部工作屬性, 可以將工商行政管理行政目標(biāo)分解成管理目標(biāo)的層次體系, 上層是工商行政管理行政目標(biāo), 下層是具體管理目標(biāo)。涉及行政目標(biāo), 如商標(biāo)發(fā)展目標(biāo), 強(qiáng)調(diào)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、查處商標(biāo)侵權(quán)行為、每年新發(fā)展商標(biāo)數(shù)以及查辦商標(biāo)侵權(quán)案件數(shù)等, 環(huán)節(jié)管理要求相對(duì)不清晰, 因而適宜用效果性與公平性指標(biāo)去測量。涉及管理目標(biāo), 如案件查辦, 檢查、立案、調(diào)查取證、核審、決定、執(zhí)行、實(shí)施強(qiáng)制措施、暫扣罰沒物品管理、案件復(fù)議、案件訴訟、案件聽證等工作, 每一環(huán)節(jié)的管理要求都非常具體, 因而適宜用經(jīng)濟(jì)性和效率性來測量。
4.層級(jí)原則。在市、縣 (區(qū)) 和基層工商分局 (所) 三個(gè)層級(jí)中, 每個(gè)層級(jí)的工作重點(diǎn)不同。市級(jí)工商部門側(cè)重宏觀規(guī)則的制定、內(nèi)部體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)、在公眾前塑造公正高效形象;而縣 (區(qū)) 工商局、基層工商所則更側(cè)重市場主體準(zhǔn)入與監(jiān)管、市場秩序維護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、商標(biāo)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、廣告監(jiān)管、禁止傳銷與規(guī)范直銷等具體對(duì)外職能的執(zhí)行。因此, 市級(jí)工商部門適宜采用效果性、公平性等定性指標(biāo), 而基層適宜采用經(jīng)濟(jì)性、效率性等定量指標(biāo)來測量。
(三) 工商行政管理效能的測量維度
能力載體主要涉及靜態(tài)資源和動(dòng)態(tài)管理。靜態(tài)資源涉及物質(zhì)裝備、信息技術(shù)、財(cái)務(wù)資源、隊(duì)伍結(jié)構(gòu)等, 動(dòng)態(tài)管理涉及內(nèi)部管理、外部協(xié)調(diào)、資源動(dòng)員等。行政目標(biāo)經(jīng)過層層分解, 最終形成具體管理目標(biāo)。能力載體的多樣性與行政目標(biāo)的層次性決定了效能測量的多維性。行政效能包含著經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性及公平性等多維架構(gòu) (10) 。
1.經(jīng)濟(jì)性。經(jīng)濟(jì)性是指在保證適當(dāng)質(zhì)量的前提下, 以最低的成本取得所需要的人力和物力等特性。工商行政管理效能的經(jīng)濟(jì)性測量是從獲取資源的角度來評(píng)估行政職能的價(jià)值的, 經(jīng)濟(jì)性評(píng)估強(qiáng)調(diào)的是節(jié)省程度, 追求的是成本最小化。經(jīng)濟(jì)性測量的目的是促進(jìn)工商行政管理部門樹立成本意識(shí)、降低成本、節(jié)約開支。如測量特定會(huì)議、項(xiàng)目的成本與投入, 具體層級(jí)行政開支與業(yè)務(wù)開支的比率, 具體部門人均行政費(fèi)用支出等。
2.效率性。行政效率是指行政組織及其工作人員從事公共行政管理活動(dòng)所投入的行政資源與取得的行政成果之間的比例關(guān)系。行政資源包括人力、財(cái)力、物力、信息和時(shí)間等資源。行政成果包括有形的物質(zhì)成果和無形的精神成果。行政效率類型包括決策效率、管理效率和執(zhí)行效率。如工商行政管理費(fèi)用測量法 (衡量行政費(fèi)用開支與使用是否合理, 包括單位費(fèi)用測量法、人均費(fèi)用測量法、計(jì)件費(fèi)用測量法等) , 行政職能測量法 (衡量是否充分發(fā)揮其行政職能) , 要素評(píng)分測量法 (衡量各種要素的貢獻(xiàn)) 等。在各種測量法的運(yùn)用中, 應(yīng)采用既定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量、評(píng)估。
3.效果性。效果性測量是指工商行政管理工作任務(wù)的執(zhí)行是否達(dá)到了預(yù)定的目標(biāo), 實(shí)現(xiàn)程度如何, 產(chǎn)生了哪些效果。效果強(qiáng)調(diào)的是實(shí)際效果與預(yù)期目標(biāo)之間的關(guān)系, 通常指產(chǎn)出對(duì)最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所作貢獻(xiàn)的大小, 目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度如何。如工商行政管理市場準(zhǔn)入管理質(zhì)量、市場監(jiān)管質(zhì)量、行政執(zhí)法質(zhì)量、消費(fèi)維權(quán)質(zhì)量, 公眾滿意度和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度等。
4.公平性。公平性是一種政治訴求, 主要是衡量監(jiān)管對(duì)象、服務(wù)對(duì)象和普通公眾對(duì)工商部門實(shí)施市場監(jiān)管和行政執(zhí)法時(shí)是否濫用公權(quán)力, 是否對(duì)監(jiān)管對(duì)象、服務(wù)對(duì)象一視同仁, 大家是否都受到公平待遇, 弱勢群體是否得到保護(hù)等的一些主觀感受。如工商部門的市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的程序、機(jī)會(huì)、依據(jù)、處罰結(jié)果是否平等。
注釋
1①陳策等:《提高工商系統(tǒng)垂直管理效能的問題與對(duì)策》, 《中國工商管理研究》2003年第2期。
2②王眾孚:《不斷提高執(zhí)法效能, 切實(shí)規(guī)范執(zhí)法行為》, 《工商行政管理》2006年第15期。
3③周伯華:《全面推進(jìn)工商行政管理效能建設(shè), 以優(yōu)異成績迎接黨的十八大勝利召開》, 《中國工商管理研究》2012年第2期。
4④李向榮等:《提升工商行政管理效能研究》, 《中國工商管理研究》2013年第4期。
5⑤周伯華:《深入推進(jìn)制度化規(guī)范化程序化法治化, 進(jìn)一步提升工商行政管理效能》, 《中國工商管理研究》2008年第8期。
6⑥姜銀龍:《加強(qiáng)工商行政管理效能建設(shè)路徑研究》, 《中國工商管理研究》2012年第9期。
7⑦張尚仁:《行政職能、功能、效能、效率、效益辨析》, 《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第2期。
8⑧楊代貴:《論行政組織對(duì)行政效能的影響》, 《江西社會(huì)科學(xué)》2003年第1期。
9⑨汪基強(qiáng)等:《政府工商行政管理能力的內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)及評(píng)估》, 《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2007年第3期。
10⑩斳江好等:《政府效能建設(shè)研究報(bào)告》, 《中國行政管理》2012年第2期。
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