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政府技術(shù)采購的原因、作用及問題
政府技術(shù)采購的原因、作用及問題口王宏
內(nèi)容摘要政府技術(shù)采購源自于技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)在特性：技術(shù)創(chuàng)新的強烈的公共性和正外部性使得企業(yè)缺乏創(chuàng)新動力，風(fēng)險和不確定性使得企業(yè)創(chuàng)新收益預(yù)期不足，關(guān)鍵性技術(shù)創(chuàng)新的大規(guī)模投資使企業(yè)資金困難。政府技術(shù)采購具有降低企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新成本、降低市場風(fēng)險、扶持小企業(yè)和提升國家競爭力的作用。
關(guān)鍵詞 政府技術(shù)采購 公共性 正外部性 風(fēng)險管理
作者 王宏，東華大學(xué)旭日工商管理學(xué)院副教授、博士。（上海：200051）
在市場經(jīng)濟推進的過程中，政府不僅在行政上要有所作為，真正扮演好“看不見的手”的作用，而且應(yīng)該在技術(shù)創(chuàng)新上有所作為，從而使企業(yè)運行在健康的軌道上。本文試圖對這一問題做些探討。
政府技術(shù)采購的原因
政府技術(shù)采購是指政府為拉動技術(shù)創(chuàng)新和民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對處于發(fā)展期、具有戰(zhàn)略意義的產(chǎn)品和技術(shù)進行直接或間接地采購，是一項重要的技術(shù)創(chuàng)新政策。政府之所以會加大技術(shù)采購的力度，根本上源自于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)在特性。
第一，技術(shù)創(chuàng)新具有公共性和正外部性
技術(shù)創(chuàng)新具有公共性。首先，創(chuàng)新者缺乏知識的獨占性。如果創(chuàng)新者把創(chuàng)新知識隱藏起來，其成果就難以被承認(rèn)，達(dá)不到價值的實現(xiàn)；一旦將創(chuàng)新知識公開就會被傳播為公共知識。其次，創(chuàng)新知識的消費并不影響其他人對該產(chǎn)品的消費，而且其他人的消費邊際成本為零。更為重要的是，創(chuàng)新知識有很強的正外部性，即知識產(chǎn)品的社會效益一般要大于該產(chǎn)品給創(chuàng)新者帶來的私人效益。因此，在缺乏知識產(chǎn)權(quán)保護的情況下，知識產(chǎn)品事實上就成為公共產(chǎn)品。在實行知識產(chǎn)權(quán)保護的情況下，也只是在一個時段內(nèi)降低知識產(chǎn)品的外溢性。…Reinganum和Spence認(rèn)為，當(dāng)在一定的產(chǎn)業(yè)中研究和開發(fā)的外溢效應(yīng)增長時，從事研究與開發(fā)活動的激勵就削弱。因此外溢性越大，對從事研究與開發(fā)投資的激勵就越弱。技術(shù)創(chuàng)新的外溢性是有積極作用的，一項新技術(shù)產(chǎn)生的社會收益往往大于私人收益：技術(shù)創(chuàng)新的外溢性雖然會傷害創(chuàng)新者的創(chuàng)新積極性，但卻有益于全社會。因此政府需要在考慮社會收益的基礎(chǔ)上對技術(shù)創(chuàng)新外溢性的積極作用和消極作用之間進行權(quán)衡，兼顧私人收益和社會收益，(經(jīng)濟論文)以便實現(xiàn)理想的社會產(chǎn)出。
第二．技術(shù)創(chuàng)新具有不確定性和風(fēng)險性
技術(shù)創(chuàng)新是一項探索性的事業(yè)，充滿了不確定性和風(fēng)險性。安沃·沙赫認(rèn)為，研究與開發(fā)項目實施者同其資助者之間的信息不確定性和不對稱性限制了對研究與開發(fā)項目的資助，“研究與開發(fā)項目的成功保守住了秘密，但為項目籌集資金卻需要對外發(fā)布重要的信息，結(jié)果使許多項目因缺乏資助而終止。研究與開發(fā)產(chǎn)出市場存在的不對稱信息也限制了研究與開發(fā)公司獲取許可交易收益的能力”。
第三，戰(zhàn)略性關(guān)鍵技術(shù)的創(chuàng)新往往需要大規(guī)模投資
一些戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新，往往面臨著巨大的經(jīng)濟風(fēng)險，這是一般的企業(yè)所無力承受的，所以需要實行政府主導(dǎo)的投資創(chuàng)新模式。這對于發(fā)達(dá)國家如此，對于發(fā)展中國家來說尤其如此。發(fā)展中國家面臨著經(jīng)濟趕超的戰(zhàn)略性任務(wù)，技術(shù)創(chuàng)新促成的跳躍式發(fā)展有助于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟整體發(fā)展水平的躍升。技術(shù)創(chuàng)新也可以認(rèn)為是一項公共產(chǎn)品，需要政府的特殊關(guān)注和支持。
政府技術(shù)采購對技術(shù)創(chuàng)新的作用
政府技術(shù)采購與一般政府采購有著明顯的區(qū)別。政府采購的是目前不存在的產(chǎn)品、系統(tǒng)或標(biāo)準(zhǔn)，且最終用戶不僅僅是政府部門，也可能是企業(yè)和大量分散的私人用戶。政府技術(shù)采購的目的在于促進全社會的科技發(fā)展，而不僅僅是為了更新或者升級公共部門的設(shè)備。政府技術(shù)采購強烈反映國家科技政策和計劃，對技術(shù)創(chuàng)新具有引導(dǎo)作用。
第一，政府技術(shù)采購可以分?jǐn)偲髽I(yè)技術(shù)開發(fā)成本
企業(yè)自主創(chuàng)新的動力是追求利潤最大化，通過創(chuàng)新來降低成本、提升企業(yè)核心競爭力。它與簡單的生產(chǎn)性投資不同的是：創(chuàng)新動機不是追求一般利潤，而是獲得作為創(chuàng)新收益與創(chuàng)新成本之間的差額利潤，這個差額利潤來自于企業(yè)的個別勞動與社會必要勞動的差異；企業(yè)創(chuàng)新投入與產(chǎn)出往往周期較長，一般均不在某一個財務(wù)年度內(nèi)得到體現(xiàn)，它的周期性跨越一個或多個財務(wù)年度。政府采購可以為創(chuàng)新科技成果提供可靠的市場，使得“創(chuàng)新”階段提前，而且可以使企業(yè)因創(chuàng)新而獲得的利潤更穩(wěn)固更大。政府采購可以從引導(dǎo)技術(shù)方向、擴大需求市場、保障創(chuàng)新收益，實施優(yōu)惠政策等方面降低技術(shù)創(chuàng)新的風(fēng)險。
第二，政府技術(shù)采購可以降低企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的市場風(fēng)險
政府在進行技術(shù)采購時，會對需要采購的商品進行指標(biāo)上的規(guī)定，這無疑指明了行業(yè)發(fā)展方向，減少了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的盲目性。政府往往會加大基礎(chǔ)科技研究的投資力度，并促進研究結(jié)果公共化，這些都會減少企業(yè)個體的研發(fā)成本，并且避免了因重復(fù)研發(fā)造成的不必要的浪費，降低企業(yè)市場創(chuàng)新的風(fēng)險。政府的作用主要體現(xiàn)在三個方面：首先，減少技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險，又能鼓勵現(xiàn)有科技成果加快產(chǎn)業(yè)化，支持企業(yè)向高新技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域拓展，發(fā)揮重大的導(dǎo)向和推動作用。其次，政府堅持優(yōu)先采購國內(nèi)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品，鼓勵國內(nèi)企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新方面逐漸樹立主導(dǎo)地位，如果國內(nèi)的企業(yè)能在技術(shù)研發(fā)上處于主導(dǎo)地位的話，不僅能鞏固國內(nèi)企業(yè)在本土市場的競爭地位，也會使其在世界市場中具有很強的競爭勢力。再次，政府采購可選擇一些急待研究開發(fā)的高新技術(shù)項目，用招投標(biāo)的方式，把有限的科研開發(fā)經(jīng)費集中使用在刀刃上，帶動一批企業(yè)參與重大技術(shù)創(chuàng)新。
企業(yè)獲得了政府技術(shù)采購合同，意味著獲得了無風(fēng)險的穩(wěn)定市場，只要企業(yè)技術(shù)開發(fā)成功就能得到穩(wěn)定收入。這大大降低了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的市場風(fēng)險。除了政府自身采購量外，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購訂單還會向國內(nèi)外消費者傳輸積極的產(chǎn)品質(zhì)量、信譽信號，其效果相當(dāng)于為企業(yè)做了優(yōu)質(zhì)免費廣告，必然有助于拓展國內(nèi)外私人市場，進一步降低了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的市場風(fēng)險，這在新產(chǎn)品剛投入市場時尤為重要。可見，政府采購能有效降低企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新市場風(fēng)險，提高企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的無風(fēng)險收益，保證企業(yè)足額的技術(shù)創(chuàng)新投入。
第三，政府采購可以促進中小企業(yè)自主創(chuàng)新
世界各國政府都非常重視中小企業(yè)的發(fā)展。由于中小企業(yè)規(guī)模小，要想獲得生存，就必需進行技術(shù)創(chuàng)新，獲得超額利潤，進而擴大經(jīng)營規(guī)模，增強競爭力，因此中小企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新的動力比較強。又因為中小企業(yè)規(guī)模小，設(shè)備新，結(jié)構(gòu)簡單，所以從新技術(shù)的研發(fā)到轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品比較容易實現(xiàn)。一旦政府采購給予了強大支持，一些中小企業(yè)能迅速成長為國際知名的品牌。
中小企業(yè)不僅僅是促進增長、擴大就業(yè)、增加稅收的重要力量，而且也是促進技術(shù)創(chuàng)新的主力軍。據(jù)統(tǒng)計，我國65010的發(fā)明專利是由中小企業(yè)獲得的，80%的新產(chǎn)品是由中小企業(yè)創(chuàng)造的。我國53個國家高新區(qū)內(nèi)有自主知識產(chǎn)權(quán)的企業(yè)超過80%。為什么這些中小企業(yè)有這么多創(chuàng)新？道理很簡單，這些中小企業(yè)如果沒有自己的技術(shù)訣竅，根本不能夠生存，也不能發(fā)展。實際上，不僅僅是中國，在市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)的其他國家也同樣如此。在美國．80%以上新開發(fā)的技術(shù)是中小企業(yè)付諸產(chǎn)業(yè)化的。在市場經(jīng)濟條件下，中小企業(yè)是孕育大企業(yè)的搖籃。許多大企業(yè)都是通過中小企業(yè)由小到大、大浪淘沙滾動發(fā)展起來的。從長遠(yuǎn)來講，造就有生命力的大企業(yè)靠的是千千萬萬的中小企業(yè)。(經(jīng)濟論文)因此，很多國家在制定政府采購政策時，都會特別重視對中小企業(yè)的扶植。
第四，政府技術(shù)采購可以提升國家競爭力
政府技術(shù)采購在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源優(yōu)化配置中起到積極作用，從而促進本國的技術(shù)創(chuàng)新。政府通過采購高科技項目，直接支持和刺激技術(shù)創(chuàng)新行業(yè)的發(fā)展，可以產(chǎn)生一種示范效應(yīng)，引致私人資本向這些產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)的流動，鼓勵、刺激這些產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級。一是通過加大采購高新技術(shù)產(chǎn)品的力度，促使企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新，進行產(chǎn)品升級換代；二是在招標(biāo)時確定相應(yīng)的技術(shù)要求和技術(shù)級別，使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行技術(shù)改造，達(dá)到淘汰落后技術(shù)、推動結(jié)構(gòu)升級的目的；三是政府采購能夠促進本國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，有利于技術(shù)創(chuàng)新的迸一步發(fā)展。發(fā)展中國家可以利用政府采購政策阻止技術(shù)在發(fā)達(dá)國家的集中化，促進本國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而實現(xiàn)跨越性趕超。當(dāng)政府只采購本國高新技術(shù)產(chǎn)品時，本國企業(yè)就有了政府采購市場作保證，就不會向發(fā)達(dá)國家集中，從而阻止本國高新技術(shù)企業(yè)向發(fā)達(dá)國家的集中化。政府采購也增強了本國高新技術(shù)企業(yè)的生存能力，使之在競爭中不斷發(fā)展，達(dá)到了阻止向發(fā)達(dá)國家企業(yè)集中的目的。
政府技術(shù)采購應(yīng)注意的問題
政府技術(shù)采購因為涉及到尚未成型的產(chǎn)品，甚至所采購的技術(shù)產(chǎn)品當(dāng)時并不存在，相比于傳統(tǒng)產(chǎn)品來說，收益具有很大的不確定性。因此必須加強政府技術(shù)采購過程中的風(fēng)險管理，同時還必須有效防范權(quán)力尋租行為。
一方面，加強政府技術(shù)采購中的風(fēng)險管理。彭鴻廣、駱建文認(rèn)為，除了道德風(fēng)險外，政府技術(shù)采購還面臨三重風(fēng)險：一是市場風(fēng)險。政府對創(chuàng)新技術(shù)的采購，最終是為了促進該技術(shù)在商業(yè)上的應(yīng)用。但是該創(chuàng)新技術(shù)或產(chǎn)品最終能否被市場接受、何時被接受、技術(shù)和產(chǎn)品的擴散速度如何，都具有極大不確定性。一旦政府對未來市場需求的預(yù)測不準(zhǔn)確，便會產(chǎn)生巨大的風(fēng)險。二是技術(shù)風(fēng)險。企業(yè)在技術(shù)研發(fā)中，充滿了很多的不確定性。比如企業(yè)研發(fā)出的技術(shù)在性能上達(dá)不到預(yù)定的目標(biāo)，甚至可能因為碰到無法克服的技術(shù)難題，根本無法研制出符合要求的創(chuàng)新技術(shù)，或者等到研制出來時，發(fā)現(xiàn)技術(shù)已經(jīng)變得過時；單一的技術(shù)路線一旦遇到困難，就會造成技術(shù)開發(fā)過程的延長，推遲產(chǎn)品產(chǎn)出和投入使用的進程，甚至可能導(dǎo)致技術(shù)開發(fā)的失敗。第三，成本風(fēng)險。創(chuàng)新技術(shù)往往意味著巨大的研發(fā)成本。在研制的過程中，可能會出現(xiàn)研制成本大大超出預(yù)期的情況，如何對有限的資金在不同的項目間進行分配，以實現(xiàn)社會收益的最大化是政府采購部門必須要考慮的問題。對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持作用。因此，在充分發(fā)揮政府采購對我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)扶持作用的同時．必須建立完善我國的風(fēng)險投資機制，規(guī)范穩(wěn)步地發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險投資。
另一方面，遏制政府技術(shù)采購中的權(quán)力尋租行為。和一般政府采購一樣，政府技術(shù)采購還面臨著權(quán)力尋租問題的困擾�！皺�(quán)力尋租”一般是指政府的各級官員或企業(yè)的高層領(lǐng)導(dǎo)利用手中的權(quán)力，避開各種控制、法規(guī)、審查，從而達(dá)到尋求或維護既得利益的一種活動。一方面，政府官員行使各種政府職能，對資源進行調(diào)控、配置；另一方面，政府官員本身又是經(jīng)濟人，如果在客觀上缺乏對政府官員的有效監(jiān)督和管理，而在主觀上政府官員又缺乏職業(yè)道德和崇高的社會責(zé)任心的時候，缺乏約束和監(jiān)督的政府官員就會漸漸喪失其正義的理性，利用政府賦予的權(quán)力換取金錢等物質(zhì)和精神層面的東西來滿足個人私利，這就是所謂的“權(quán)力尋租”。．s-政府技術(shù)采購中的權(quán)力尋租原因很多。一是制度不健全，沒有突出優(yōu)勢的供應(yīng)商通過游說、賄賂采購官員來獲得采購定單；政府部門的一般采購人員也會利用采購法規(guī)的不健全，尋求權(quán)力尋租行為r6i。二是監(jiān)督不力。我國目前還沒有形成一個貫穿采購全過程的監(jiān)督程序，監(jiān)督檢查缺位。即使被查出問題后，處罰力度亦不夠嚴(yán)厲，這些都滋長了權(quán)力尋租現(xiàn)象。三是開發(fā)商缺德沖動導(dǎo)致的權(quán)力尋租。在缺芝有效監(jiān)管的情況下，如果研發(fā)人員道德水平低下，最后可能會出現(xiàn)研制成本大大高于目標(biāo)成本、研發(fā)質(zhì)量低劣，甚至對研發(fā)成果弄虛作假等現(xiàn)象。而企業(yè)要使開發(fā)出的技術(shù)最終通過政府有關(guān)部門驗收，則必然通過權(quán)力尋租來實現(xiàn)。
如何防范政府技術(shù)采購中的權(quán)力尋租現(xiàn)象？簡而言之，一是進一步完善有關(guān)規(guī)章制度，盡可能從源頭上防止制度性權(quán)力尋租的發(fā)生；二是加強信息公開，在招標(biāo)過程中堅持公平、公正、公開的原則，確保信息及時披露；三是強化監(jiān)控環(huán)節(jié)，即全面監(jiān)督和控制政府采購官員，使其嚴(yán)格履行政府采購職責(zé)。
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