淺談國企改革與審計監(jiān)督
審計是現代企業(yè)的“第三只眼睛”。審計機關作為國家重要的經濟監(jiān)督部門,如何應用監(jiān)督職能參與國企改革,服務于國有企業(yè)的產權改革、公司化改造,服務于國有企業(yè)的戰(zhàn)略重組和完善現代企業(yè)制度,是審計在新形勢、新情面臨的新問題。本文力圖對這一問題進行深入的探討。一、國有企業(yè)改革與審計監(jiān)督的關系
經濟活動離不開審計監(jiān)督。這是因為:國有企業(yè)的特殊所有制性質、重要的經濟地位和深化改革的要求,決定了加強審計監(jiān)督的必要性;審計所具有的基本職能及其國家審計所處的特殊地位,又決定了它在國有企業(yè)建立和完善現代企業(yè)制度中占有特殊的使命。因此,從國有企業(yè)改革方向和發(fā)展要求來看,審計監(jiān)督在以下方面與其有密切的關系。
１．國有企業(yè)實施政企分開必須強化審計監(jiān)督。
與傳統(tǒng)計劃經濟體制相適應,國有企業(yè)產權制度的典型特征是國有國營,即國家代理全民所有權,并通過政府機構直接經營企業(yè),其結果是政企不分。因此,政企不分是阻礙國有企業(yè)產權獨立,并建立現代企業(yè)制度的最大障礙。在國家保留所有權的前提下,解決企業(yè)產權獨立,建立現代企業(yè)制度,要從解決政企分開入手。這是國有企業(yè)建立現代企業(yè)制度的前提。國有企業(yè)實現政企分開后,強化審計監(jiān)督是其必備條件之一。這是因為,政企分開后,審計為政府的一個經濟監(jiān)督部門,是政府對企業(yè)的重要監(jiān)控方式,以實現國家宏觀經濟政策的要求,同時,政府作為國有資產的所有者,也要借助審計監(jiān)督,來保證企業(yè)對國有資產實際運用合理性,實現其保值增值要求,滿足國家作為所有者的利益要求。
２．國有企業(yè)產權界定和公司化改造必須強化審計監(jiān)督。
公司化改造是國有企業(yè)建立現代企業(yè)制度的基本形式。公司作為現代企業(yè)制度的基本特征是“產權明晰,權責明確”。它要求:一是出資者明確,各投資主體到位;二是企業(yè)擁有法人財產權,以其全部法人財產依法自主經營,自負盈虧,對出資者承擔資產的保值增值責任,成為市場主體;三是劃分企業(yè)的投資主體與企業(yè)法人財產權主體各自的權利和責任。因此,國有企業(yè)在公司制改造過程中,必須依靠審計進行監(jiān)督,以確保國有資產評估的真實性、產權界定的合規(guī)性,實現規(guī)范化的公司制改造,維護國有資產所有者的權益;保證國有股權依國家產業(yè)政策在股份有限公司中的控股地位;促進國有資產合理配置,優(yōu)化國有資產投資結構,提高國有資產運營效益;保障國有股權益,做到與其它股權同股、同權、同利。
３．國有企業(yè)完善科學管理必須強化審計監(jiān)督。
我國國有企業(yè)原有的管理制度,基本上是建立在計劃經濟體制下的管理模式,雖然有些國有企業(yè)創(chuàng)造了一些比較科學的管理制度,但總的來說,建立完善與現代企業(yè)制度相適應的財產或產權制度、組織制度和科學的管理制度的任務還十分艱巨�，F代企業(yè)的管理實際上涉及到生產力和生產關系兩個方面,其主要內容應按照社會化大生產和《公司法》的要求建立規(guī)范的企業(yè)內部領導體制和組織管理制度,實行權力、決策、執(zhí)行和監(jiān)督機構獨立分設,權、責、利關系明確,各司其職,相互制約,協(xié)調運轉。而這些制度能否實現正常運轉,關鍵在于審計。
４．國有企業(yè)的信息披露必須強化審計監(jiān)督。
投資者對國有企業(yè)經濟信息的真實性了解要求強化審計監(jiān)督,以確保投資的安全性。2001年6月,李金華審計長在全國深化企業(yè)審計研討會上指出:“由于機制的原因,現在相當一部分國有企業(yè)管理松懈,存在著會計信息不實,甚至弄虛作假,做假賬、報假賬、算假賬情況非常嚴重,財務會計資料不真實的情況相當普遍。”會計信息的失真,將會帶來多方面的嚴重的危害:一是給政府的宏觀決策和調控帶來誤導;二是造成國有資產的流失;三是虛假信息進入市場會導致投資人、債權人的錯誤決策。這就必然會影響國家正常的經濟秩序和社會穩(wěn)定。對企業(yè)財務會計資料進行驗證,展示其內容的真實性,保證經濟信息的安全、可靠是審計的基本職能,是市場經濟和現代社會對審計的客觀需要。 二、當前國企審計中面臨的情況和問題
隨著國有企業(yè)改革的不斷深入,對國有企業(yè)的審計也出現了許多新情況新問題。主要有:
１．產權不清,企業(yè)利益分配關系無法界定。
界定產權是股份制企業(yè)收益分配關系的前提,產權不清,企業(yè)的利益分配關系就無法界定,甚至造成國有資產的流失。由于產權不清,審計中查出的問題,無法找到責任人。迄今為止,我國一直未明確究竟誰對國有企業(yè)的資產負最終直接法律責任。比如,對企業(yè)不同來源資產所有權的界定,對企業(yè)依據有關政策提取的專項基金形成的資產產權歸屬的界定,對國家采取優(yōu)惠政策以轉化投資方式形成的資產產權界定等等,都無法依據有關政策認真衡量,依法搞好界定。
２．對資本運營功能審計缺位,難以對國有企業(yè)經營質量實行公正評價。
對國有企業(yè)的審計目標不明確。對國有企業(yè)資產負債損益進行審計雖已提出來了這么多年,但究竟該怎么審還未真正解決,至于怎么拓寬審計領域,再經過若干年,審計到底要達到一個什么樣的目標并不很清楚�，F在對國有企業(yè)的審計就內容而言,一般都是以財務收支為審計的主要內容,注重違紀款的處理,從某種程度上講給人造成錯覺,致使有人認為審計部門是“第二稅務部門”,而對國有企業(yè)資本運營效率的審計可謂涉足不深。具體表現在:一是對企業(yè)的資本運營情況（如投入主體資格的確認、投資規(guī)模和投資方向的審計）不夠深入。二是對國有資產的經營情況如經營方式的選擇,在這一過程中包含著對經營主體的確認,經營者權益和責任的落實,經營業(yè)績的考核、評價,經營過程中的產權約束以及國有資產的保值管理等等,也不夠深入。三是對國有資產收益分配情況模糊。由于存在上述原因,所以在如何合理確定國有資產收益在國家、企業(yè)、個人之間的分配方面,在企業(yè)擴大再生產的積累和用于職工個人、集體消費基金的比例關系方面以及保證歸國家分配的收益上繳等,都是“霧里看花”。四是對國有資產產權管理的情況（如國有資產產權的界定與評估是否規(guī)范,國有資產產權登記是否符合法定程序等）也很不規(guī)范等等。而事實上對國有企業(yè)審計的出發(fā)點和歸宿點都應放在提高國有資產的運營效能和企業(yè)經營質量上。
３．審計部門本身的建設滯后于國有企業(yè)改革步伐。
這主要表現在:一是審計網絡尚未建立,信息量不足,審計缺乏系統(tǒng)性。二是審計揭露和披露的關系難以把握,什么問題該披露,什么問題不該披露,界限難以把握,給審計事項評價帶來一定的困難。三是審計人員的業(yè)務水平偏低,審計質量還有待于提高。四是審計方法陳舊,審計手段落后。五是內部管理制度不健全,缺乏對審計項目全過程進行有效管理、監(jiān)督和約束的機制。
４．一些國有企業(yè)的領導,對審計工作在認識上存在著片面性,行動上有抵觸。認為審計監(jiān)督是找岔子,妨礙了企業(yè)的自主權,對審計不提供真實情況,不很好地配合。對企業(yè)的內部審計重視不力,甚至不予置理,弄虛作假,濫用職權,致使內部審計形同虛設,增大了政府審計工作的難度。
三、國有企業(yè)審計新內容新方式新方法探析
上述情況表明,在市場經濟體制深入運作的過程中,對國有企業(yè)的審計監(jiān)督還有很多問題值得我們去深入地探索。我們認為:今后審計工作的思想觀念和工作重點要實現由以查處違紀款的財務收支審計向摸清企業(yè)家底的真實性審計轉變;要增強審計風險意識;要建立審計網絡系統(tǒng)。具體說來,可從以下幾個方面加以改進和完善。
１．對國有企業(yè)應重點審計的內容
李金華審計長曾指出:“企業(yè)的審計首先要回答的是企業(yè)的資產負債損益是否真實的問題。這是當前企業(yè)審計的要害,也是我們審計工作者的出發(fā)點和歸宿�！币虼�,對國有企業(yè)的審計應突出真實性和合法性。具體應抓住以下幾方面:一是檢查企業(yè)是否按有關規(guī)定程序辦事。檢查是否依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件和要求,轉換經營機制、清產核資、界定產權、清理債權債務,是否經有關部門審查批準;經營范圍等有關手續(xù)是否符合規(guī)定程序;并對文件、證明的齊全程度進行檢查。二是重點審計國有資產的投入。檢查界定產權,是否符合有關制度規(guī)定,是否有低估、漏估國有資產,特別是要對國有無形資產（如商標使用權、企業(yè)商譽、產品專營權、非專利技術）的價值評估的依據及其正確性檢查。三是要審計企業(yè)生產經營活動中的以下主要環(huán)節(jié):（１）檢查主要產品主要材料價攤入產品生產成本、批期、品種、成本計算價值的正確性;產品銷售成本、材料成本差異、應攤應提、跨期攤提的準確性;生產成本、管理費用、銷售費用的合法性;是否存在擠占成本費用等問題的審計。（２）審計企業(yè)實現利潤（虧損）的真實性,按規(guī)定分配的正確性。（３）審計資本公積、盈余公積,增加和使用是否符合規(guī)定;使用后,產生的經濟效益和社會效益。
２．充分發(fā)揮社會審計在國有企業(yè)改革中的中介作用。
政府審計屬于外部審計之一。它具有單向獨立性、強制性、無償性和行政監(jiān)督等特征。如要實施對國有企業(yè)的全面審計,就其現有力量明顯不足,如要內部審計去承辦,則受其獨立性不夠的影響難以到位,所以如充分發(fā)揮社會審計的作用,其效果比較理想。
第一、是投資者對企業(yè)履行監(jiān)督權力的有效形式。按照現代企業(yè)的要求,現代企業(yè)所有制結構是多元的。隨著國有企業(yè)改革的深入,特別是證券市場的發(fā)展,使大批國有企業(yè)突破了單一國家所有制的“大一統(tǒng)”模式,實現了產權多元化,混合所有制企業(yè)的數量越來越多。各類投資人為了保護自己的權益,了解和監(jiān)督企業(yè)管理層履行經濟責任的情況,都有對企業(yè)進行審計和監(jiān)督的權力要求,而社會審計是適應了投資者這種要求的有效形式。由于社會審計地位比較超脫,能對企業(yè)作出獨立公正的評價。社會審計雙向獨立性的特征（既獨立于審計委托人,又獨立于被審計單位）保證了社會審計可以根據其審計的結論發(fā)表獨立、客觀、公正的審計意見和對被審計單位會計報表的可靠性。真正體現以獨立的第三者的身份維護產權主體各方的合法權益。
第二、對企業(yè)外部形象具有鑒證作用。由于現代企業(yè)的運行很大程度上依賴于企業(yè)外部集團的協(xié)作和幫助,外部集團對企業(yè)的信任程序取決于它在公眾中的形象,而企業(yè)外部形象的確立要由獨立的第三者———社會審計來予以鑒證。只有企業(yè)具有良好的對外形象、較好的營運能力和較高的資信度,才能引起現有投資人和潛在投資人的行為、現有債權人和潛在債權人的放貸行為,從而使企業(yè)的投融資渠道拓寬,使社會經濟資源得到最優(yōu)配置。這也是國有企業(yè)進行制度創(chuàng)新,建立現代企業(yè)制度所期望達到的主要目標之一。
政府審計部門對不同情形的國有企業(yè)應采取不同的審計方式。對上市和國有控股公司主要應采取授權委托審計事務所或會計師事務所進行獨立審計的形式;同時要加強對國有企業(yè)內部審計的指導、檢查和督促。
３．要在規(guī)范上下功夫。
我國自１９８３年成立審計機構以來,審計規(guī)范雖在日臻完善,但還有很多地方需要作進一步的改進,重點在下列幾方面要加強:①審計程序要規(guī)范。要加強對審計計劃的制訂的規(guī)范工作,對事前、事中、事后的審計要環(huán)環(huán)相扣,有頭有尾,一以貫之。②指標體系要規(guī)范。目前雖然國務院有關部門（例如財政部）正在抓緊制定具體的考核辦法,包括擬定各項指標的權數、行業(yè)標準值以及綜合評分辦法等,但據說是將通過定期公布的方式供各地區(qū)、各部門參考。我們認為如果沒有一個硬性的各地都必須統(tǒng)一執(zhí)行的審計指標體系,各地區(qū)、各部門的審計各搞各的,標準不一,口徑不同,審計的可比性便無從談起。因此,盡快規(guī)范一套全國統(tǒng)一執(zhí)行的審計指標體系,是非常必要的。③責權關系要規(guī)范。要認真貫徹執(zhí)行李金華審計長在全國外資審計工作研討班上的講話精神,正確處理揭露、披露和處理的關系。對企業(yè)存在的重大問題一定要揭露,揭露出來后經過一定程序進行披露,要加大處理力度,要嚴格審計執(zhí)法,該處理的問題要處理,該追究責任的要追究責任,該進入司法程序的要移送司法機關。④辦事程序要規(guī)范。審計工作人員要嚴格按照國家制定的３９項審計規(guī)范辦事,自覺遵守國家審計準則。
４．強化對企業(yè)主要領導的責任約束,切實搞好離任審計。
搞好國有企業(yè)關鍵是領導。一個好的領導可以使企業(yè)起死回生,在同等條件下,一個不稱職的領導,也可能使企業(yè)破產。離任審計是對企業(yè)領導經營責任的有效約束手段。離任審計對于引導和規(guī)范企業(yè)法人的經營思想和經營行為,揭露非法行為,對于深化經濟體制改革,建立和完善現代企業(yè)制度都有非常重要的意義。同時,通過離任審計,客觀評價法人在任期內經濟責任履行情況,可以為組織人事部門正確、科學地考核和任用干部提供重要而具體的根據。我國從１９８５年起在黑龍江、吉林、江西等省的部分地區(qū)推行了離任審計,實踐證明實行離任審計是搞好國有企業(yè)的重要一環(huán)。目前,這一審計活動在全國已全面鋪開并不斷賦予新的內容和生命力。要堅決貫徹執(zhí)行黨中央、國務院下發(fā)的有關離任審計的文件精神。
總之,對國有企業(yè)的審計是隨著現代企業(yè)的建立而發(fā)展起來的,尤其是股份公司的實行,導致了股份資本的高度分散、股東人數的增加,以及公布范圍的廣泛,使得原先相對穩(wěn)定的所有者與使用者的關系開始發(fā)生變化。同樣,作為協(xié)調不同經濟主體之間關系的經濟監(jiān)督機制也必然發(fā)生轉化,轉化成能適應這種經濟職能分解關系的新的協(xié)調機制,這個新的協(xié)調機制就是審計的鑒證評價功能。對國有企業(yè)實行全方位、多角度的審計監(jiān)督,有利于完善間接控制,加強宏觀調控,有利于國有企業(yè)改善經營管理,提高經濟效益,有利于嚴肅財經紀律,有利于完善干部管理制度,是我國政治經濟生活中不可或缺的一件大事,是我國國有企業(yè)能否實現轉機建制的強有力保證,切不可等閑視之。
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