加強國有資產(chǎn)監(jiān)管與深化財政改革

[摘要]在國資委組建和今后的實踐中，必須明確國資委的定位。國資委是政府直屬的特設(shè)機構(gòu)，不承擔(dān)一般政府行政部門的社會公共管理職能。國資委受政府委托、代表政府履行出資人職責(zé)，扮演的是企業(yè)中國有資產(chǎn)“老板”的角色。在職責(zé)界定上，要明確國資委必須在法律的框架內(nèi)履行出資人職責(zé)，以股東方式行使權(quán)利，它不應(yīng)該也沒有權(quán)力用行政手段和方式管理企業(yè)。出資人到位的實質(zhì)就是股東權(quán)利到位。建立獨立的國有資產(chǎn)管理、營運和監(jiān)督體系，將國有資產(chǎn)管理從財政職能中逐步分離出來，納入不同的管理范疇，由不同的機構(gòu)去實施，是規(guī)渡緇嶂饕迨諧【?孟鹿?兇什?芾磧氬普??吖叵檔淖羆蜒≡瘛?br>
一、加強國有資產(chǎn)監(jiān)管關(guān)鍵在于完善出資人制度，從制度上切實保證出資人到位，維護(hù)所有者權(quán)益
國有資產(chǎn)監(jiān)督管理新體制最基本的一點，就是成立統(tǒng)一履行出資人職責(zé)的國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)。這不是把原來各部門管理國有企業(yè)的機構(gòu)、職能和管理手段簡單地合并，而是要實現(xiàn)從直接管理國有企業(yè)向履行出資人職責(zé)、注重國有資產(chǎn)運行效益的根本轉(zhuǎn)變。
這就要求建立和完善管資產(chǎn)與管人、管事相統(tǒng)一的國有資產(chǎn)出資人制度。國有資產(chǎn)出資人制度是一系列制度安排的有機集合，包括投資決策制度、資本投入產(chǎn)出制度、經(jīng)營者選拔任用制度、收入分配制度、考核評價制度、公司法人治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)督管理制度等等。因此，國資委必須在職能界定、人員構(gòu)成、決策機制、議事方法、管理方法、運行規(guī)則、法律制定等方面，進(jìn)行全面的制度創(chuàng)新。
（一）從組織制度上保證國資委管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。
在國資委組建和今后的實踐中，必須明確國資委的定位。國資委是政府直屬的特設(shè)機構(gòu)，不承擔(dān)一般政府行政部門的社會公共管理職能。國資委受政府委托、代表政府履行出資人職責(zé)，扮演的是企業(yè)中國有資產(chǎn)“老板”的角色。
在職責(zé)界定上，要明確國資委必須在法律的框架內(nèi)履行出資人職責(zé)，以股東方式行使權(quán)利，它不應(yīng)該也沒有權(quán)力用行政手段和方式管理企業(yè)。出資人到位的實質(zhì)就是股東權(quán)利到位。股東權(quán)利的行使，《公司法》有明確清楚的規(guī)定，當(dāng)國資委履行國有股東權(quán)利時，也要按照同股同權(quán)的原理，享有資產(chǎn)受益、重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)益。
（二）從內(nèi)部管理制度上促使國資委權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一落到實處。
首先，在工作人員選聘方面，不能再單純沿用以往的行政手段和行政方式。要強調(diào)專業(yè)性、技術(shù)性和社會性的特征，實行符合市場經(jīng)濟(jì)要求的人員選聘制度。其次，在議事規(guī)則上，不能照抄照搬現(xiàn)在行政部門的“議決制”，應(yīng)當(dāng)引入和實行“票決制”，像董事會議事決策一樣，建立和完善一人一票、投票表決、記錄在案的議事規(guī)則，實行權(quán)利與責(zé)任一致的個人責(zé)任追究制度，保證其科學(xué)合理行使出資人職責(zé)。另外，在薪酬制度上，國資委不是政府行政部門，其工作人員不是公務(wù)員，可以采用更為靈活的薪酬制度。除了加強監(jiān)督約束，也要給予足夠的激勵，其自身的新酬也要與履行出資人職責(zé)的情況掛鉤。
（三）建立監(jiān)督監(jiān)管者的制度。
國資委是受政府委托行使國有資產(chǎn)出資人職責(zé)的代理人，因此，必須對國資委進(jìn)行有效的監(jiān)督，避免國資委失去監(jiān)督而濫用權(quán)力。
對國資委的監(jiān)督，一方面來自人民代表大會。全國人民代表大會和地方人民代表大會可以對同級的國資委運作情況進(jìn)行監(jiān)督，主要通過立法形式，比如制定并頒布《國有資產(chǎn)法》，通過該法規(guī)定國資委的權(quán)利和義務(wù)。另一方面來自政府，這是現(xiàn)階段監(jiān)督的主要方面。主要的監(jiān)督方式，應(yīng)該是政府各部門各盡監(jiān)督之責(zé)，特別是可以考慮委派國家審計機關(guān)，對國資委的監(jiān)督管理進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。
二、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理新體制對財政改革和發(fā)展的影響
在 1992年確立了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，就逐步明確了財政體制改革的目標(biāo)是建立公共財政體制。但在實踐中，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財政向公共服務(wù)型財政轉(zhuǎn)變離改革目標(biāo)還有很大差距。這與國有資產(chǎn)管理體制改革滯后、國有資產(chǎn)管理與財政的關(guān)系還沒有理順有很大的關(guān)系。十六大、十六屆三中全會所確定的國有資產(chǎn)管理體制改革和財政體制改革，將會從根本上加快公共財政體制的建立。
（一）國有資產(chǎn)管理新體制要求國有資產(chǎn)營運獨立于政府公共財政，真正實現(xiàn)稅利分流、分管、分用。
國有資產(chǎn)營運（這里主要指的是經(jīng)營性國有資產(chǎn)，也就是國有資本）究竟要不要獨立干財政，在財政理論上一直是一個存在爭議的問題。對財政的本質(zhì)理解認(rèn)識不同，對這個問題的回答也不同。持財政國家分配論的認(rèn)為，財政的本質(zhì)是以國家為主體的分配關(guān)系。因此，財政與國有資產(chǎn)管理是整體與局部、主體與“兩翼”的關(guān)系（其中另一翼是稅收），不應(yīng)該將國有資產(chǎn)營運從財政中分離出去，影響財政的完整性。持公共財政論觀點的則一般主張：國有資產(chǎn)管理與財政是兩個性質(zhì)不間的經(jīng)濟(jì)范疇，政府作為社會管理者和國有資產(chǎn)所有者的目標(biāo)是不同的，有時會發(fā)生沖突，很難由同一部門（如財政）來同時實現(xiàn)。
在計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家財政統(tǒng)收統(tǒng)支，政府幾乎統(tǒng)攬了一切經(jīng)濟(jì)活動。國有企業(yè)就是執(zhí)行國家計劃的一個生產(chǎn)車間，國有企業(yè)與政府財政活動密不可分。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行和國企改革的不斷推進(jìn)，國有企業(yè)與財政的關(guān)系也在不斷地調(diào)整。1987年開始了稅利分流的試點工作，并于1988年成立專門管理國有資產(chǎn)的職能機構(gòu)--國有資產(chǎn)管理局。但是各級國資局被設(shè)置為各級財政部門的下屬職能機構(gòu)，這仍然是將國有資產(chǎn)營運作為政府財政整體職能的一個組成部分來看待。由于在制度設(shè)計上沒有將國有資產(chǎn)營運從財政中獨立出來，所以就沒能真正做到“稅利分流、分管、分用”，不可避免地產(chǎn)生了諸如混淆稅收和國有資產(chǎn)收益的界限，財政資金與國有資本金之間的相互擠占等問題。這是造成國有資產(chǎn)運營效率低下和流失嚴(yán)重的重要制度原因。
理論上對財政本質(zhì)及職能認(rèn)識的不斷深入，實踐中國企改革的不斷深化，使我們清醒地認(rèn)識到，政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人職能確實是兩種性質(zhì)不同的活動，其活動范圍、管理目標(biāo)、管理方式和績效評價機制都是不同的。前者的主要目標(biāo)是社會效益，作用于市場失效的范圍；后者的主要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)效益，是一種市場行為。因此，建立獨立的國有資產(chǎn)管理、營運和監(jiān)督體系，將國有資產(chǎn)管理從財政職能中逐步分離出來，納入不同的管理范疇，由不同的機構(gòu)去實施，是規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟(jì)下國有資產(chǎn)管理與財政二者關(guān)系的最佳選擇。
在新的國有資產(chǎn)管理體制下，相應(yīng)地財政與國有企業(yè)的關(guān)系也要發(fā)生變化，國有企業(yè)與財政就是規(guī)范的稅收法律關(guān)系。即使政府財政要對其進(jìn)行支持，也是依據(jù)國家宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策對所有企業(yè)一視同仁，而不是因為所有制性質(zhì)的不同就區(qū)別對待。
（二）國有資產(chǎn)監(jiān)管新體制對財政收入的影響。
毫無疑問，在新的國有資產(chǎn)管理體制下國有企業(yè)與其他性質(zhì)的企業(yè)一樣，也必須依法納稅。雖然，將來國有經(jīng)濟(jì)主要發(fā)揮的是控制力、影響力、帶動力，不一定作為國家稅收收入的主要來源，但就現(xiàn)階段而言，國有企業(yè)稅收收入仍然是國家財政收入的重要來源，占了近 5 0％。國有或國有控股大中型骨干企業(yè)的發(fā)展，仍然是財源建設(shè)的關(guān)鍵。但在新的體制下，要改變財源建設(shè)的思路，政府一般不應(yīng)再通過新辦競爭性領(lǐng)域的國企納稅大戶來獲取財源。財政主要是滿足公共需要，通過為各類經(jīng)濟(jì)活動主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，提高它們

的經(jīng)營績效來增加財政收入。
經(jīng)營性國有資產(chǎn)交由國資委后，一個新的問題是這些國有企業(yè)經(jīng)營的利潤應(yīng)如何處置，是繼續(xù)留給國有企業(yè)，還是上交給財政部或者充實到社�；�金中，還是上交給國資委。
1994年實行分稅制改革后，國家暫時沒有要求國有企業(yè)上交國有資產(chǎn)收益。當(dāng)時的目的主要是“放水養(yǎng)魚”，減輕國有企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)國有企業(yè)的改革和發(fā)展。但在實踐中，由于各個國企情況不同，苦樂不均，造成了分配秩序的混亂。特別是一些壟斷行業(yè)收入過高，使得收入分配關(guān)系更加難以理順。究其原因就在于國有資產(chǎn)出資人缺位，國有資產(chǎn)的收益權(quán)誰來行使是不清楚的。一方面，國家基本放棄了國有資產(chǎn)經(jīng)營收益，沒有收取投資回報。這部分收益變成了國有企業(yè)內(nèi)部職工的福利。另一方面，一些行業(yè)主管部門采用各種方式，如征收行政管理費用、攤派等方式占用國有企業(yè)的這部分收益，實際上將出資人的權(quán)力扭曲了。行業(yè)主管部門作為政府的行政部門，其辦公事業(yè)經(jīng)費已經(jīng)納入了財政預(yù)算，沒有資格作為出資人向企業(yè)行使收益權(quán)。
筆者認(rèn)為，既然新體制已經(jīng)明確了由國資委統(tǒng)一履行出資人職責(zé)，那么國有資產(chǎn)的收益權(quán)就應(yīng)該交由國資委。出資人進(jìn)行投資就是為了獲取投資回報，這是出資人天經(jīng)地義的權(quán)力。《公司法》很明確地規(guī)定了出資人享有受益權(quán)。國資委應(yīng)該享有它所占有的那部分國有股權(quán)所應(yīng)得的收益的處置權(quán)。這部分收益如何使用，是用來給國有股東分紅，還是繼續(xù)用于投資，都應(yīng)該由國資委來擬定。當(dāng)然，由于國資委并不是真正的出資人，只是受政府委托行使出資人職責(zé)，因此它對收益權(quán)的行使要經(jīng)過法定程序，主要應(yīng)該通過編制和執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算來實現(xiàn)。
（三）國有資產(chǎn)監(jiān)管新體制對財政支出的影響。
在新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制下，國有資產(chǎn)出資人職責(zé)由國資委行使了，那么財政就應(yīng)該主要為政府“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”職能的履行提供財力保證。財政支出要圍繞這個目標(biāo)，從“越位”的領(lǐng)域退出來，進(jìn)入“缺位”的領(lǐng)域。財政支出安排的重點是滿足社會公共需要，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。改變過去財政支出多用來建立、補貼和扶持一般競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，而使國防、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務(wù)等公共需要得不到滿足（農(nóng)村義務(wù)教育、SARS都是典型的例子）。
現(xiàn)在的突出問題是對一般競爭性領(lǐng)域，財政還要不要投入。從原則上講，財政的目標(biāo)既然是滿足社會公共需要，就應(yīng)嚴(yán)格限制政府公共預(yù)算資金投向贏利性項目。財政支出不應(yīng)該再投資建立新的競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，原則上不與民爭利。但是，也要正視現(xiàn)實情況，充分考慮目前在一般競爭性領(lǐng)域存在著大量國有企業(yè)和國有資產(chǎn)的現(xiàn)實。2002年分布在一般競爭性行業(yè)的國有資產(chǎn)總量為26809．8億元，占全部國有工商企業(yè)占用國有資產(chǎn)的40．9％。雖然，這些國有資產(chǎn)的營運應(yīng)該納入市場運作，在市場經(jīng)濟(jì)中優(yōu)勝劣汰，不應(yīng)該再占用公共資源。但是這些國有企業(yè)是傳統(tǒng)體制的產(chǎn)物，有許多歷史遺留問題是國家應(yīng)該支付的改革成本，完全不管不顧、甩包袱既不合理也不現(xiàn)實。因此，財政還要對這些一般競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)有一些支持。但是，筆者認(rèn)為這種財政支持應(yīng)該立足于解決歷史遺留問題、支付轉(zhuǎn)軌成本，幫助其順利改制來安排財政支出，給予財政支持。比如，國有企業(yè)主輔分流改制中，如果破產(chǎn)企業(yè)的財產(chǎn)全部賣掉都安置不了富余人員，財政應(yīng)該將差額補上。再比如各地國有資產(chǎn)數(shù)量與質(zhì)量差異很大，新體制下可能發(fā)生苦樂不均問題，需由中央統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，尤其是中央財政應(yīng)加強轉(zhuǎn)移支付力度。
這方面目前還有一個突出的問題就是老職工社會保障基金欠賬問題。估計目前國家的這部分隱性負(fù)債約為2萬億元。如此巨大的數(shù)額，、單靠財政支出是無法解決的。在新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制建立后，國有產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)程將會大大加快，特別是新的國有資產(chǎn)管理體制賦予了地方政府對一部分國有資產(chǎn)的處置權(quán)，很多地方都已經(jīng)明確規(guī)劃了幾年內(nèi)國有資本退出的目標(biāo)。因此，如果不盡快明確國有產(chǎn)權(quán)退出后這筆資金的去向問題，由各地自行處理，既不利于建立統(tǒng)一的社會保障體系，也可能造成不會再有足夠資源來處理對老職工的社會保障隱性債務(wù)問題，這將給未來留下巨大的金融風(fēng)險和妨礙社會安定。
三、從綜合財政預(yù)算中分離出國有資本經(jīng)營預(yù)算，實現(xiàn)“稅養(yǎng)國家財政，利活國有經(jīng)濟(jì)”，從制度上理順國有資產(chǎn)管理與財政的關(guān)系
建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的必要性，財經(jīng)界很早就認(rèn)識到了。黨的十四屆三中全會根據(jù)改革實踐的要求，明確提出了：“改革和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度，建立政府公共預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算�！钡�當(dāng)時還主要是從財政體制改革的角度將兩種預(yù)算分開，希望建立一種滿足政府既是社會經(jīng)濟(jì)管理者又是國有資產(chǎn)出資人的財政制度，還沒有完全意識到從制度設(shè)計上將兩種職能徹底分開的必要性。
國有資本經(jīng)營預(yù)算是對經(jīng)營性國有資產(chǎn)的收支進(jìn)行的預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算不同于公共財政預(yù)算，準(zhǔn)確地說屬于財務(wù)預(yù)算的范疇。公共財政預(yù)算資金表現(xiàn)為一收一支，平衡使用，追求社會效益；國有資本預(yù)算資金表現(xiàn)為周轉(zhuǎn)循環(huán)，保值增值，追求經(jīng)濟(jì)效益。建立獨立運行的國有資本經(jīng)營預(yù)算，將使國有資本的投資得利、收益分配，以及再投資，形成獨立的運轉(zhuǎn)體系，形成國有資本將本求利、有效運轉(zhuǎn)的機制，從而進(jìn)一步落實稅收和利潤的分收、分管和分用工作。因此，在新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制下，要理順國有資產(chǎn)管理與財政的關(guān)系，重要的途徑之一就是創(chuàng)新國家預(yù)算體制，將各級政府預(yù)算由原有的經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算改為政府公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。對政府以不同身份進(jìn)行的收支活動加以區(qū)分，反映不同性質(zhì)預(yù)算資金的來源和使用情況，對于不同的預(yù)算資金采取不同的管理辦法。
以組建國資委為重點的國有資產(chǎn)管理新體制的初步建立，為國有資本經(jīng)營預(yù)算的建立提供了組織基礎(chǔ)和權(quán)力保障。黨的十六屆三中全會的《決定》又一次明確提出：“建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度和企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核體系�！痹谛麦w制下，國資委是受政府委托履行國有資產(chǎn)出資人的機構(gòu)，編制資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算是出資人應(yīng)該享有的權(quán)利。編制預(yù)算可以起到明確目標(biāo)、協(xié)調(diào)工作和便于事后考核評價業(yè)績的作用。編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，能夠全面反映國有資本經(jīng)營收支狀況，是對國有資本營運情況進(jìn)行評價考核的重要手段，是市場經(jīng)濟(jì)條件下實現(xiàn)出資人職責(zé)、確保出資人到位的重要方式。通過預(yù)算的形式對所出資企業(yè)的財務(wù)行為進(jìn)行約束和控制，避免了沿用過去用行政命令干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的弊病，有利于完善公司的法人治理結(jié)構(gòu)。
在具體操作時，國有資本經(jīng)營預(yù)算的制定和執(zhí)行要按照市場機制來進(jìn)行，應(yīng)該根據(jù)財務(wù)運行的規(guī)律和財務(wù)的原則編制。當(dāng)然，國有資本經(jīng)營預(yù)算不同于一般的企業(yè)財務(wù)預(yù)算可以根據(jù)需要自由編制，應(yīng)該建立統(tǒng)一的國有資產(chǎn)預(yù)算的格式和程序，大力提高預(yù)算的透明度，主要是做到預(yù)算細(xì)化和信息公開。國有資產(chǎn)的收益預(yù)算草案和決算草案，由相應(yīng)的國資委編制，于每年的第一季度報同級政府審查批準(zhǔn)。經(jīng)審議后，由國資委組織實施。國資委應(yīng)向同級政府報告上一年度的國有資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行情況，接受政府的監(jiān)督；政府應(yīng)于每年的第一季度向同級人民代表大會或其常務(wù)委員會報告上一年度的國有資產(chǎn)收益預(yù)算執(zhí)行情況，接受人大的監(jiān)督。
進(jìn)一步完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是新世紀(jì)新階段每一個改革工作者面臨的新挑戰(zhàn)。舊體制遺留的深層矛盾，很大一部分集中在國有經(jīng)濟(jì)與財政領(lǐng)域。因此，深

化國有資產(chǎn)監(jiān)管體制和財政改革仍然任重道遠(yuǎn)。新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制和財政管理體制如何有效運作，還需要努力探索、不斷實踐。

【加強國有資產(chǎn)監(jiān)管與深化財政改革】相關(guān)文章：

關(guān)于深化國有資產(chǎn)管理體制改革08-07

深化醫(yī)院改革，加強醫(yī)療質(zhì)量管理08-12

產(chǎn)權(quán)制度與深化國有資產(chǎn)管理體制改革08-07

深化地理課程改革應(yīng)加強鄉(xiāng)土地理素養(yǎng)教育08-20

×縣深化深化企業(yè)改革情況的匯報08-12

深化農(nóng)地制度改革08-16

財政改革工作安排08-12

中國財政改革與發(fā)展08-07

深化教育評價改革心得11-21