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中國(guó)財(cái)政政策10年回顧
----從“適度從緊”財(cái)政政策到積極財(cái)政政策[摘要]1994年以來(lái)的中國(guó)財(cái)政政策在政策取向上，以1998年下半年為分水嶺，前后分別擇機(jī)實(shí)施了“適度從緊”的財(cái)政政策與積極的財(cái)政政策，充分顯示中國(guó)政府駕馭宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的能力日漸成熟。1988年的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱與通貨膨脹以及隨后1989年和1990年國(guó)民經(jīng)濟(jì)的低速增長(zhǎng)，使決策部門(mén)認(rèn)識(shí)到，必須改變過(guò)去那種“一松就熱、一緊就冷”的傳統(tǒng)做法，做到既要為經(jīng)濟(jì)過(guò)熱降溫，也要保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展速度，防止經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的大起大落現(xiàn)象再次發(fā)生。于是，正是基于這樣一種思路，中央適時(shí)提出了“適度從緊”的財(cái)政政策，對(duì)過(guò)熱的經(jīng)濟(jì)實(shí)施恰如其分的宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)“高增長(zhǎng)、低通脹”的新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)。1998年6月16日，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表《財(cái)政宏觀調(diào)控與啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》的署名文章，提出轉(zhuǎn)變適度從緊的財(cái)政政策，轉(zhuǎn)向擴(kuò)大財(cái)政舉債規(guī)模和財(cái)政支出，增長(zhǎng)投資，刺激消費(fèi)，擴(kuò)大出口，以此促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，面對(duì)日益復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，中國(guó)政府審時(shí)度勢(shì)，主動(dòng)應(yīng)對(duì)，靈活運(yùn)用財(cái)政政策、貨幣政策等經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的波動(dòng)進(jìn)行了有效的宏觀調(diào)控，極大地促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展�？偟膩�(lái)說(shuō)，1994年以來(lái)的中國(guó)財(cái)政政策在政策取向上，以1998年下半年為分水嶺，前后分別擇機(jī)實(shí)施了“適度從緊”的財(cái)政政策與積極的財(cái)政政策，充分顯示中國(guó)政府駕馭宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的能力日漸成熟。
一、“適度從緊”財(cái)政政策：實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“軟著陸”
（一）宏觀經(jīng)濟(jì)背景。
1．從1993年開(kāi)始中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過(guò)熱現(xiàn)象。1992年，小平同志南巡講話時(shí)，提出“發(fā)展才是硬道理”的重要思想。以此為契機(jī)，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入新一輪的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)時(shí)期，一舉扭轉(zhuǎn)了1989年和1990年經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。從1992年開(kāi)始的新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，在取得巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成就的同時(shí)，也帶來(lái)了新的問(wèn)題。
雖然國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（按可比價(jià)格，以下同）的增長(zhǎng)速度1992年和1993年分別為14．2％和13．5％，改變了1989年和1990年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下滑的不利局面，但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)了不容忽視的現(xiàn)象，即開(kāi)始出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的苗頭。突出表現(xiàn)在：從1992年起，作為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要因素的固定資產(chǎn)投資高速增長(zhǎng)，1992年至1993年增速分別為42．6％和58．6％，大大超過(guò)以往的增長(zhǎng)速度。投資需求帶動(dòng)了消費(fèi)需求，當(dāng)時(shí)我國(guó)正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，投資需求與消費(fèi)需求的雙膨脹，加劇了商品供給的短缺狀況，造成1993年至1994年全國(guó)商品零售價(jià)格指數(shù)分別上升了13．2％和21．7％，產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的通貨膨脹。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)快帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱與嚴(yán)重的通貨膨脹，成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的巨大隱患。
2．中央針對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱適時(shí)提出“適度從緊”的財(cái)政政策。盡管1994年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)速度為12．6％，略低于1993年的增長(zhǎng)速度，但全國(guó)商品零售價(jià)格指數(shù)卻成為自改革開(kāi)放以來(lái)最高的一年，通貨膨脹嚴(yán)重。為此，當(dāng)時(shí)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議把抑制通貨膨脹擺在了該時(shí)期經(jīng)濟(jì)工作的首位。
新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)多次出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過(guò)熱現(xiàn)象，為了給經(jīng)濟(jì)過(guò)熱降溫，受當(dāng)時(shí)宏觀調(diào)控經(jīng)驗(yàn)不足的局限，往往采取“緊縮到底”的政策手段，使經(jīng)濟(jì)由過(guò)熱一下子陷入過(guò)冷。這種熱與冷的轉(zhuǎn)換，好像是快速行駛中的急剎車(chē)，經(jīng)濟(jì)過(guò)熱是消除了，但又面臨著如何啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。熱與冷的驟然交替，造成劇烈的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生了十分不利的影響。1988年的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱與通貨膨脹以及隨后1989年和1990年國(guó)民經(jīng)濟(jì)的低速增長(zhǎng)，使決策部門(mén)認(rèn)識(shí)到，必須改變過(guò)去那種“一松就熱、一緊就冷”的傳統(tǒng)做法，做到既要為經(jīng)濟(jì)過(guò)熱降溫，也要保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展速度，防止經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的大起大落現(xiàn)象再次發(fā)生。于是，正是基于這樣一種思路，中央適時(shí)提出了“適度從緊”的財(cái)政政策，對(duì)過(guò)熱的經(jīng)濟(jì)實(shí)施恰如其分的宏觀調(diào)控，實(shí)現(xiàn)“高增長(zhǎng)、低通脹”的新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)。
（二）“適度從緊”財(cái)政政策的內(nèi)涵。
1．目標(biāo)。
（1）遏制通貨膨脹是首要目標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，適度的物價(jià)穩(wěn)定是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)賴以存在的基礎(chǔ)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的主要標(biāo)志。但是，我國(guó)1993年和1994年的高通貨膨脹率，不僅是改革開(kāi)放以來(lái)的頂峰，在世界上也是少見(jiàn)的。這么高的通貨膨脹率，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重的沖擊，無(wú)論是對(duì)國(guó)家、企業(yè)，還是對(duì)城鄉(xiāng)居民個(gè)人都具有頗大的危害性，這已為世界各國(guó)的實(shí)踐所驗(yàn)證。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌階段，通貨膨脹的壓力是客觀存在的，但如果任其發(fā)展下去，不可避免地就會(huì)破壞正常的經(jīng)濟(jì)秩序，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的下降或停滯，因此遏制惡性通貨膨脹便成了當(dāng)時(shí)的當(dāng)務(wù)之急。
（2）保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)適度增長(zhǎng)是另一重要目標(biāo)。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，我國(guó)雖然對(duì)遏制通貨膨脹取得了相當(dāng)?shù)某煽?jī)，但代價(jià)常常是隨之而來(lái)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)在低谷中運(yùn)行。實(shí)踐證明，這種經(jīng)濟(jì)過(guò)熱中的“急剎車(chē)”做法，同樣不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。
1988年，為了抑制嚴(yán)重的通貨膨脹，我國(guó)在財(cái)政政策上采取了嚴(yán)厲的緊縮措施，通貨膨脹率雖然是明顯降了下來(lái)，但為此付出的代價(jià)卻是國(guó)民經(jīng)濟(jì)連續(xù)兩年萎靡不振，致使1989年和199O年的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率僅為4．1％和3．8％。改革開(kāi)放以來(lái)，保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的適度增長(zhǎng)一直是我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的核心內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛的必要條件，遏制通貨膨脹不能以犧牲國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度為代價(jià)。鑒于此，在實(shí)現(xiàn)遏制通貨膨脹的同時(shí)，還必須保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的適度增長(zhǎng)，這是“適度從緊”的財(cái)政政策的另一重要目標(biāo)。
2．政策主要內(nèi)容。為了抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，1993年下半年，中央果斷地出臺(tái)了針對(duì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)過(guò)快等的一攬子宏觀調(diào)控措施，核心是采取適度從緊的財(cái)政政策，并與適度從緊的貨幣政策相配合。在財(cái)政政策方面，控制支出規(guī)模，壓縮財(cái)政赤字，把財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度從1993年和1994年的24．l％與24．8％壓縮至1995年的17．8％、1996年的16．3％和1997年的16．3％；對(duì)財(cái)政信用周轉(zhuǎn)金進(jìn)行清理整頓，減少財(cái)政信用資金對(duì)生產(chǎn)企業(yè)的投入。此外，1994年還實(shí)施了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的稅制改革和分稅制財(cái)政體制改革，提高財(cái)政收入的“兩個(gè)比重”，為中央實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供財(cái)力保證，把與速度和規(guī)模直接相聯(lián)系的消費(fèi)稅和增值稅的75％作為中央的固定收入，把與經(jīng)濟(jì)效益水平直接相關(guān)的所得稅等作為地方的固定收入，以此限制地方對(duì)增長(zhǎng)速度的片面追求。
3．政策特點(diǎn)。
（1）著眼點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“軟著陸”。“適度從緊”意味著在實(shí)施財(cái)政政策進(jìn)行宏觀調(diào)控中，要恰如其分地掌握好政策實(shí)施的力度，在消除經(jīng)濟(jì)劇烈波動(dòng)的同時(shí)，又保持住經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)，即實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的“軟著陸”。“軟著陸”是對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)的形象比喻，從經(jīng)濟(jì)意義上講，它是指國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行在經(jīng)過(guò)了一段過(guò)度擴(kuò)張后，在政府的宏觀調(diào)控作用下，平穩(wěn)地回落到適度的增長(zhǎng)區(qū)間。而“適度的增長(zhǎng)區(qū)間”，則是指經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)現(xiàn)與社會(huì)物力、財(cái)力等的承受力相適應(yīng)，脫離了客觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)承受能力的過(guò)快或過(guò)慢增長(zhǎng)都不是適度的表現(xiàn)。因此，“適度從緊”是為了防止宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的緊縮力度過(guò)大，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到損害，不利于
改革的深化。
（2）總量從緊，結(jié)構(gòu)調(diào)整。20世紀(jì)80年代中期以來(lái)我國(guó)歷次大的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，幾乎都是源于投資膨脹而引發(fā)的總需求膨脹。由于當(dāng)時(shí)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還在初步建立中，短缺經(jīng)濟(jì)的影響?yīng)q在，由投資膨脹引發(fā)的總需求膨脹在短時(shí)期內(nèi)難以明顯得到釋放，所以在這種背景下，實(shí)施總量適度從緊的宏觀財(cái)政政策是必要的。值得指出的是，財(cái)政政策堅(jiān)持總量上的從緊，并不意味著財(cái)政支出絕對(duì)量的減少，而是相對(duì)壓縮。在這里，相對(duì)壓縮有兩層含義：一是指相對(duì)于上年，財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度下降，例如1995年至1998年的財(cái)政支出增長(zhǎng)速度都低于了1993年和1994年的財(cái)政支出增長(zhǎng)速度；二是指相對(duì)于財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度，財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度下降，例如從1995年到1997年財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度都低于了財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度。另一方面，吸取了以前經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)采取全面緊縮導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)跌入低谷的教訓(xùn)，在總量從緊的大前提下，進(jìn)行適時(shí)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，做到“緊中有活”，避免“一刀切”。對(duì)國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，比如公路。鐵路、農(nóng)田基本建設(shè)和水利設(shè)施、環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目等，對(duì)具有市場(chǎng)效益的企業(yè)，適當(dāng)?shù)丶哟蠊操Y金投入，進(jìn)行重點(diǎn)扶持；而對(duì)“泡沫經(jīng)濟(jì)”部分，對(duì)低水平重復(fù)建設(shè)部分，對(duì)單純外延型擴(kuò)張和低效益甚至無(wú)效益的部分則從緊。通過(guò)“緊中有活”的結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式從粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，為以后高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
（3）與“適度從緊”的貨幣政策搭配。財(cái)政政策與貨幣政策是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的兩大政策工具，兩者一般都搭配運(yùn)用。1993年的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，使中央意識(shí)到必須通過(guò)財(cái)政政策與貨幣政策兩種宏觀調(diào)控工具，給經(jīng)濟(jì)過(guò)熱降溫，遏制嚴(yán)重的通貨膨脹。一般來(lái)說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，把好貨幣與信貸兩個(gè)閘門(mén)，對(duì)于降低總需求能收到立竿見(jiàn)影的效果。以投資需求過(guò)度膨脹為標(biāo)志的經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，為財(cái)政政策與貨幣政策的搭配運(yùn)用提供了舞臺(tái)。因此，“適度從緊”的財(cái)政與貨幣政策從以下三個(gè)方面發(fā)揮作用：第一，嚴(yán)格控制財(cái)政支出，特別是工資性支出和社會(huì)集團(tuán)消費(fèi)，通過(guò)調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、合理安排支出，把財(cái)政支出的增長(zhǎng)勢(shì)頭控制住；第二，嚴(yán)格控制信用總量，合理調(diào)整信貸資金投向，嚴(yán)格控制固定資產(chǎn)貸款，嚴(yán)禁用流動(dòng)資金搞固定資產(chǎn)投資；第三，在控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模的同時(shí)，加大投資結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，重點(diǎn)是嚴(yán)控新形式項(xiàng)目、加大企業(yè)技改力度，投資資金用于保投產(chǎn)、保收尾、保國(guó)家重點(diǎn)等等�？偟膩�(lái)看，財(cái)政政策與貨幣政策的搭配運(yùn)用，成功地使經(jīng)濟(jì)過(guò)熱降溫，遏制了高通貨膨脹。
（三）實(shí)施效果。
1．實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“軟著陸”。經(jīng)過(guò)1993年后政府實(shí)施的“適度從緊”的財(cái)政政策，嚴(yán)重的通貨膨脹由1995年開(kāi)始得到了抑制，該年的全國(guó)商品零售價(jià)格指數(shù)比上年回落了6．9個(gè)百分點(diǎn)，而同期的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值仍維持了10．5％的較高增長(zhǎng)速度；到“九五”時(shí)期的第一年，即1996年，經(jīng)過(guò)三年的治理整頓，我國(guó)基本實(shí)現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“軟著陸”，是年全國(guó)商品零售價(jià)格指數(shù)回落至6．l％，但仍保持了9．6％的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，經(jīng)濟(jì)環(huán)境得到明顯改善，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量顯著提高，取得了既遏制通貨膨脹又保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的良好態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了在低通脹下國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的“雙贏”格局。
2．積累了治理經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的豐富經(jīng)驗(yàn)。運(yùn)用財(cái)政政策進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政職能的重要體現(xiàn)。從1993年開(kāi)始的“適度從緊”的財(cái)政政策的運(yùn)用，是根據(jù)改革與發(fā)展的需要而做出的相機(jī)抉擇。通過(guò)財(cái)政政策以及與貨幣政策的組合運(yùn)用，治理了嚴(yán)重的通貨膨脹，避免了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“急剎車(chē)”現(xiàn)象，成功地實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的“軟著陸”，國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持了健康發(fā)展。這是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行宏觀調(diào)節(jié)的成功范例，改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代常常運(yùn)用行政手段控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)做法，跳出了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下宏觀調(diào)控的框框，有效地解決了過(guò)去一直困擾我們的“一管就死”宏觀調(diào)控的難題，這在新中國(guó)成立以來(lái)還是頭一次，是我國(guó)宏觀調(diào)控史上的重要事件，為治理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下通貨膨脹積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
（經(jīng)濟(jì)研究參考,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所）
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