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對國有企業(yè)改制問題的看法及建議
關(guān)鍵詞：國有企業(yè)改制規(guī)范一、國有企業(yè)改制：含義、基本情況及需要解決的問題
（一）何為國有企業(yè)改制
對國有企業(yè)改制有多種理解：改變企業(yè)形態(tài)，改變企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)，改變企業(yè)的基本制度。
改變企業(yè)形態(tài)即改變規(guī)范企業(yè)資本組織關(guān)系、治理結(jié)構(gòu)的企業(yè)法律形式，如按企業(yè)法規(guī)范的企業(yè)變?yōu)榘垂痉ㄒ?guī)范的獨(dú)資公司，有限責(zé)任公司變?yōu)楣煞莨尽?br />
改變企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)即引入新股東或改變企業(yè)股權(quán)比例。股權(quán)結(jié)構(gòu)變化的另一含義是可以安排股東權(quán)利不盡相同的股東，如可有黃金股股東、優(yōu)先股股東等。企業(yè)法律形式變化有時(shí)是企業(yè)股權(quán)變化的前提。
更廣義的企業(yè)改制還包括企業(yè)內(nèi)部制度的廣泛變革，如改變經(jīng)營者激勵(lì)制度、勞動工資制度等。這些方面的變化未必是狹義的企業(yè)改制的基本要素，但它往往是企業(yè)改制的誘因或結(jié)果或條件，與企業(yè)改制密切相關(guān)，是進(jìn)行企業(yè)改制時(shí)，尤其是以激勵(lì)效應(yīng)為主要目標(biāo)的改制時(shí)，必須關(guān)注的重要問題。
（二）基本情況：主要推動因素和現(xiàn)狀
國有企業(yè)改制，在上世紀(jì)80年代中期就已開始，但成為國有企業(yè)改革的主題，是90年代以后的事。推動國有企業(yè)改制的因素涉及政治政策、地方、資本市場和企業(yè)經(jīng)營者多個(gè)方面。
十六大明確中國經(jīng)濟(jì)體制改革的方向是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，以后特別是黨的十四屆三中全會、十五大、十五屆三中全會直至十六大、十六屆三中全會，中央推動國有企業(yè)改制的基本方針日益明確。中央的政治決策為有關(guān)方面出臺有關(guān)政策，地方、企業(yè)推進(jìn)國有企業(yè)改制提供了前提性的政治基礎(chǔ)。十四大以后國家有關(guān)部門出臺的政策則從操作層面為國有企業(yè)改制逐步明確了相應(yīng)規(guī)范。
地方在國有企業(yè)改制方面走得較快。這有兩個(gè)背景：一是90年代以后，許多地方國有企業(yè)經(jīng)營困難、難以為繼，二是地方希望政府投入很少，但有較大潛力的企業(yè)能更快發(fā)展。為解困和發(fā)展，地方政府認(rèn)為最重要的政策就是鼓勵(lì)企業(yè)改制。
資本市場在中國的發(fā)展，特別是90年代初滬深股市開張，及以后的海外上市，極大地推進(jìn)了國有企業(yè)改制的進(jìn)程。
企業(yè)，特別是企業(yè)經(jīng)營者也是推動國有企業(yè)改制的重要因素。這個(gè)因素能起作用，與中國國有企業(yè)必須盡快轉(zhuǎn)變機(jī)制的需求有關(guān)，亦與存在“內(nèi)部人控制”、國企經(jīng)營者長期責(zé)任重薪酬低、許多“新國有企業(yè)”國家投入很少等情況有關(guān)。
十幾年的國有企業(yè)改制已有很大進(jìn)展：國有企業(yè)數(shù)量下降，但收入、資產(chǎn)收益上升，國有企業(yè)數(shù)80年代初有約30萬戶，現(xiàn)在只有約18萬戶（2001年），國有及國有控股企業(yè)戶數(shù)已從1998年的6.5萬戶降到2002年的4.3萬戶；全國國有小型企業(yè)改制面已達(dá)80％（國資委有關(guān)專家估計(jì)）；不少國有企業(yè)改制上市，一些大型國有企業(yè)海外上市；改制和資產(chǎn)優(yōu)化重組結(jié)合推進(jìn)，企業(yè)制度和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)同時(shí)改善；與改制改組結(jié)合的職工分流穩(wěn)健推進(jìn)。
（三）仍然存在一些問題
國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的總體規(guī)劃和基本政策尚不夠明確。針對具體行業(yè)及地方，已有些政策出臺。但由于缺基本規(guī)模和政策，當(dāng)改制及相應(yīng)的并購重組涉及大型國有企業(yè)時(shí)，有關(guān)工作就難以推進(jìn)。
國有企業(yè)改制的一些方向性的和結(jié)構(gòu)性的問題仍待進(jìn)一步解決。這些問題有的是法律規(guī)范問題，如按企業(yè)法登記的大型國有企業(yè)是否要轉(zhuǎn)為公司制企業(yè)，設(shè)計(jì)國有特殊公司的依據(jù)何在及其法律規(guī)范有何特點(diǎn)；有些是結(jié)構(gòu)性問題，如國有獨(dú)資大公司控股上市公司及相應(yīng)的關(guān)聯(lián)交易、利益沖突等問題，在不動結(jié)構(gòu)的情況下是否能得到較好的解決，簡單地進(jìn)行子公司經(jīng)營者、員工持股等改制是否會帶來集團(tuán)業(yè)務(wù)難以整合的矛盾等。
改制程序和具體政策方面也有些問題。近幾年國有企業(yè)改制進(jìn)展較快，但確實(shí)存在“自買自賣”、審計(jì)評估不實(shí)低估賤賣、“暗箱操作”等問題。出現(xiàn)這些問題，有認(rèn)識原因，如輕視改制的復(fù)雜性和專業(yè)性，以“運(yùn)動”方式推進(jìn)企業(yè)改制；亦有政策不系統(tǒng)配套的原因，國家及有關(guān)部門沒有系統(tǒng)政策，僅憑分散的具體政策規(guī)范，指導(dǎo)作用有限；有深層次的政治和經(jīng)濟(jì)利益問題。最近國資委出臺了《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》，解決了改制程序不規(guī)范的許多問題，但仍然存在需進(jìn)一步明確、完善的問題。
二、若干看法及建議
（一）指導(dǎo)思想
絕大多數(shù)國有企業(yè)都有必要進(jìn)行改制。除主要職能是公共服務(wù)、業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)與政府難以分開的少數(shù)企業(yè)外，絕大多數(shù)國有企業(yè)都應(yīng)變成公司制企業(yè)，部分勞動密集型的中小企業(yè)可以變成合作制企業(yè)，絕大多數(shù)企業(yè)都可以股權(quán)多元化。
要根據(jù)企業(yè)發(fā)展前景及國家的國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整戰(zhàn)略，確定國有企業(yè)改制的基本方案。
按從實(shí)際出發(fā)、統(tǒng)籌兼顧原則確定國有企業(yè)改制的實(shí)施方案。統(tǒng)籌兼顧首先是要處理好國有股東、收購者、債權(quán)人、經(jīng)營者及職工的關(guān)系，其次是要處理好企業(yè)改制和企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)系。
按公開競爭、分類推進(jìn)的原則推進(jìn)國有企業(yè)改制工作。
配套改革和調(diào)整政策，創(chuàng)造有利于國有企業(yè)改制改組的條件。
（二）盡快確定國有經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整的基本規(guī)劃和政策
凡是可以轉(zhuǎn)為公司的企業(yè)，原則上股權(quán)都可以多元化。不宜股權(quán)多元化目前只能是國有獨(dú)資公司的，一是需要國家直接控制業(yè)務(wù)的公司（如造幣公司），這些公司業(yè)務(wù)特殊，且中國不具備相應(yīng)業(yè)務(wù)外包的條件；二是基于重要性和財(cái)務(wù)原因需要國家直接控制的公司，如一些國防工業(yè)公司，這是因?yàn)槠錁I(yè)務(wù)重要，目前財(cái)務(wù)尚不能獨(dú)立，我國尚未建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的包括國防科研、國防訂貨在內(nèi)的管理體制。一些持有較多不良資產(chǎn)的國有獨(dú)資公司，目前不具備股權(quán)多元化條件，但經(jīng)過業(yè)務(wù)和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將來仍能股權(quán)多元化。
國家必須控股或相對控股的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)是屬于國家必須控制領(lǐng)域的公司，或是公司業(yè)務(wù)影響大，即使將來國家可不控股但為平穩(wěn)過渡或各“看一看”在一定時(shí)期內(nèi)也需控股的公司。在規(guī)模很大、市場結(jié)構(gòu)從長期看會是壟斷或寡頭（或巨頭）控制型的、經(jīng)濟(jì)社會影響極大的產(chǎn)業(yè)，如汽車業(yè)、石油業(yè)、鋼鐵業(yè)、電信業(yè)、金融業(yè)、航空業(yè)、國防工業(yè)，至少在一定時(shí)期（如5~10年）或更長時(shí)間內(nèi)會有一定數(shù)量的這樣的企業(yè)。以后可以進(jìn)一步出售國有股份，還可以設(shè)黃金股作為特殊的安全閘門。
國有企業(yè)股份可以出售給一般國民、私人企業(yè)或投資家（機(jī)構(gòu)或個(gè)人）、外國企業(yè)與外國投資者。出售股份時(shí)既要考慮出售的財(cái)務(wù)利益，還要考慮是否有利于企業(yè)發(fā)展，是
否會造成外國資本及個(gè)別私人資本對行業(yè)的壟斷或控制。由于中國私人資本相對較弱，在同等條件下，可支持有條件的中國私人資本優(yōu)先購股。
（三）結(jié)合發(fā)展和組織結(jié)構(gòu)調(diào)整推進(jìn)國有企業(yè)改制
大型企業(yè)或集團(tuán)在確定改制方案時(shí)有必要先對公司或集團(tuán)的戰(zhàn)略目標(biāo)、業(yè)務(wù)前景及組織體制進(jìn)行評估，要進(jìn)行相應(yīng)的結(jié)構(gòu)調(diào)整再推進(jìn)改制。
國家及某些地方的大型國有企業(yè)，不少業(yè)務(wù)重合、事業(yè)重復(fù)，又不可能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)水平之上的競爭，可以先進(jìn)行適當(dāng)?shù)臍w并整合，而后改制。整合應(yīng)當(dāng)用市場化的辦法推進(jìn)。但股東同一的企業(yè)，從法律上看亦可根據(jù)股東的安排直接合并或整合。因?yàn)槿绻雀闹菩纬啥嘣蓶|結(jié)構(gòu)后再合并或整合，成本可能顯著上升。但到底是否及如何整合，必須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。
許多國有獨(dú)資企業(yè)，其下有一家甚至多家上市公司，擁有的存續(xù)資產(chǎn)有優(yōu)有劣。形成這種結(jié)構(gòu)，與我國采取優(yōu)良資產(chǎn)上市、不好資產(chǎn)留給母公司的做法及利用母公司讓政府和實(shí)體企業(yè)隔離、減少干預(yù)的想法有關(guān)。這種結(jié)構(gòu)，使國有獨(dú)資的母公司很難改制和股權(quán)多元化，簡單化地讓上市或非上市的子公司引入新股東，則可能破壞集團(tuán)內(nèi)凝聚力和整合能力。因此對這類集團(tuán)，至少應(yīng)評估是否有必要對主體業(yè)務(wù)資產(chǎn)及相應(yīng)的子公司先進(jìn)行適當(dāng)整合，包括母子公司合并，而后引入新股東、實(shí)現(xiàn)母公司改制乃至上市的路徑和方案。TCL集團(tuán)提出并得到批準(zhǔn)的母公司引入戰(zhàn)略投資者而后吸收上市子公司的方案，就是改制與集團(tuán)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合的一種做法。這種做法從結(jié)構(gòu)上消滅了上市公司與集團(tuán)可能有不正常關(guān)聯(lián)交易的根源，其做法和經(jīng)驗(yàn)值得研究和借鑒。
國有大中型企業(yè)根據(jù)原國家經(jīng)貿(mào)委等八部委文件進(jìn)行主輔分離改制，也是改制和企業(yè)業(yè)務(wù)、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合的做法，應(yīng)積極推進(jìn)。這方面要注意的是，必須是真正的主輔分離，以防出現(xiàn)3~5年后需要再整合導(dǎo)致整合成本上升的問題。
（四）根據(jù)有利于發(fā)展、分類推進(jìn)、公開競爭原則推進(jìn)國有企業(yè)改制（本節(jié)參考了William.Mako和張春霖于2003年9月在世行中國蒙古局與國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所聯(lián)合召開的研討會上報(bào)告的觀點(diǎn)。）
明確改制目標(biāo)為出售收益最大化和有利于企業(yè)發(fā)展。國有企業(yè)改制目標(biāo)通常是多元的。各國都依據(jù)本國情況確定改制目標(biāo)的優(yōu)先順序。我國企業(yè)改制的目標(biāo)應(yīng)是收益最大化和有利于企業(yè)發(fā)展。在一定條件下，如該企業(yè)發(fā)展有戰(zhàn)略意義時(shí)，可優(yōu)先考慮企業(yè)發(fā)展目標(biāo)。一些國家在績優(yōu)大型國有企業(yè)以IPO方式進(jìn)行股權(quán)多元化時(shí)，實(shí)施讓一般投資者獲得較多股份、分享改革利益推動資本市場發(fā)展的政策，也值得我們研究和借鑒。
分類推進(jìn)國有企業(yè)改制。改制方式取決于改制企業(yè)的特征和需要。小型國有企業(yè)改制宜采用公開拍賣或招標(biāo)的方式，對無力償債或難以審查的宜用清算改制方式。大中型國有企業(yè)改制應(yīng)重視吸引戰(zhàn)略投資者的改制方式。首次公開發(fā)行（IPO）企業(yè)僅限于大型、運(yùn)營良好的國有企業(yè)。管理層或職工收購（MBO、EBO）改制主要適用于特別依賴經(jīng)營者和職工技能的國有企業(yè)，及成長過程中國家投入較少的企業(yè)。大型企業(yè)MBO特別要注意公開性、競爭性。在中國的條件下，靠MBO進(jìn)行大型企業(yè)改制比較困難。大型企業(yè)，從中長期的角度看，所有和經(jīng)營分離仍將是基本的結(jié)構(gòu)，即大企業(yè)經(jīng)營者獲得股份總體地看數(shù)量比例小，是激勵(lì)性的，而不是控制性的。大型企業(yè)可以搞MBO，但不能將MBO作為大型企業(yè)改制的主體模式。改制企業(yè)是否要改組也要分類考慮：存在結(jié)構(gòu)性問題的大型企業(yè)有必要進(jìn)行改制前重組，但應(yīng)充分考慮投資者意愿，減少隨意性重組；中小企業(yè)按現(xiàn)狀轉(zhuǎn)制較合理，也易推進(jìn)；以IPO方式改制企業(yè)一般必須實(shí)施改制前重組。
改制政策管理的重點(diǎn)是提高改制競爭性、減少不確定性、以處理好利益相關(guān)者關(guān)系及“人”為中心做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。提高改制過程的競爭性是保證改制公平性、有效性，及防止國有資產(chǎn)流失的根本措施。減少不確定性的工作，包括公開、明晰、透明改制的有關(guān)政策和程序，讓潛在購買者獲得企業(yè)信息、根據(jù)新會計(jì)制度編制財(cái)務(wù)報(bào)表，向潛在購買者提供盡職調(diào)查和協(xié)議機(jī)會，對潛在購買者進(jìn)行資格認(rèn)證等。改制的利益相關(guān)者包括股東、經(jīng)營者、債權(quán)人、職工、社區(qū)，處理好其間關(guān)系，尤其是經(jīng)營者和職工問題，是改制工作健康推進(jìn)的關(guān)鍵，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)的中心。
（五）進(jìn)一步完善具體政策、配套調(diào)整有關(guān)政策
最近有關(guān)部門陸續(xù)公布的規(guī)范國有企業(yè)改制的文件，對國有企業(yè)改制工作的推進(jìn)、規(guī)范有積極意義，得到各方面的關(guān)注和好評。但是仍有些問題需進(jìn)一步明確和完善。
執(zhí)行國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易必須到產(chǎn)權(quán)市場“進(jìn)場交易”的規(guī)定可有一定靈活性。規(guī)定必須“進(jìn)場交易”是為了保證交易的競爭性和透明性；防止國有資產(chǎn)交易因暗箱操作帶來流失。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易形態(tài)多樣、情況復(fù)雜，不是上市公司的股票交易。前者是專家交易，后者是面對一般投資者、具有標(biāo)準(zhǔn)合約性質(zhì)的短時(shí)間的大量交易。交易的合理性、有效性，前者歸根到底靠股東盡責(zé)到位，后者靠交易透明競爭、中介機(jī)構(gòu)夠格認(rèn)真。要求都進(jìn)場交易，有可能出現(xiàn)因不能應(yīng)對情況的復(fù)雜性因而交易低效及不便、成本過高等問題。建議在執(zhí)行“交易進(jìn)場”規(guī)定時(shí)，應(yīng)在符合信息充分公開實(shí)質(zhì)性條件的情況下，對企業(yè)，特別是對小企業(yè)有一定的靈活性。由于在多數(shù)情況下，進(jìn)場交易本質(zhì)上是要求企業(yè)信息公開，所收費(fèi)用應(yīng)和其功能作用相適應(yīng)，還應(yīng)當(dāng)允許企業(yè)通過其它合適渠道公布信息，獲得有關(guān)服務(wù)。
合理把握經(jīng)營者、職工和其它投資者在購買國有股權(quán)時(shí)一視同仁的要求。此規(guī)定符合出讓股權(quán)公平競爭原則，有利于防止國有資產(chǎn)流失。何況大企業(yè)經(jīng)營者獲得股份，總體地看是獲得股權(quán)激勵(lì)，不是大企業(yè)改制股份交易的主體。但當(dāng)企業(yè)的經(jīng)營者本質(zhì)上是公司創(chuàng)業(yè)者，公司發(fā)展沒有靠國家的長期的特殊政策資源，只要方案合理，公開透明，應(yīng)當(dāng)允許在企業(yè)改制時(shí)用適當(dāng)獎勵(lì)或其它方式給創(chuàng)業(yè)者一定的股份獎勵(lì)。這樣做沒有違反一視同仁原則，因?yàn)楠剟?lì)是國家出讓部分股份；有利于改制和企業(yè)轉(zhuǎn)變機(jī)制；亦是國家認(rèn)可的原則（國家有關(guān)高新技術(shù)企業(yè)的政策中就有類似獎勵(lì)股份的規(guī)定）。何種獎勵(lì)方案合理？最好請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)。獎勵(lì)方案若符合以顯著中長期業(yè)績?yōu)榛A(chǔ)、市場可比、社會公認(rèn)原則，相關(guān)關(guān)系應(yīng)能平衡協(xié)調(diào)（國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所的《非上市高科技公司股權(quán)激勵(lì)政策研究》報(bào)告專門討論了股份獎勵(lì)的依據(jù)、原則及分析模型）。
對企業(yè)職工購股問題，國家亦需出臺有關(guān)政策。許多國家都允許國有企業(yè)改制時(shí)職工優(yōu)惠持有本公司一定的股份。過去上市公司職工持股問題很多，根子在公司治理和資本市場有問題，缺少有關(guān)規(guī)范�，F(xiàn)在已到了必須解決有關(guān)問題的時(shí)候了，因?yàn)橐院罂儍?yōu)國有企業(yè)可以上市或讓外資持股，解決這個(gè)問題已日益緊迫。
無形資產(chǎn)納入
國有企業(yè)轉(zhuǎn)制評估資產(chǎn)范圍的規(guī)定，符合國際及我國的會計(jì)原則。但是在滿足一定條件，如國家仍控股或企業(yè)規(guī)模較小等情況下，可考慮不作或僅作簡單的無形資產(chǎn)評估。
859號文對企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制時(shí)職工處理問題給了許多鼓勵(lì)政策。由于大集團(tuán)子公司情況、收入差異大，如不統(tǒng)籌安排職工處理問題可能會有擴(kuò)大差異、加大改制成本等問題。建議政策上可鼓勵(lì)集團(tuán)型的大公司在集團(tuán)范圍內(nèi)適當(dāng)集中管理、統(tǒng)籌平衡職工的處置成本。這類工作中的部分，如退休職工補(bǔ)差基金的管理亦可委托給社保、保險(xiǎn)、信托等機(jī)構(gòu)。國家亦可制定包括稅收在內(nèi)的政策，鼓勵(lì)大公司將這些業(yè)務(wù)統(tǒng)起來外包出去。此外還應(yīng)允許集團(tuán)根據(jù)情況對集團(tuán)內(nèi)改制企業(yè)職工補(bǔ)償?shù)壬绫ＶС鲞M(jìn)行統(tǒng)籌安排。
金融要支持改制。特別是在明確了購買股份一視同仁平等競爭的原則后，不允許金融機(jī)構(gòu)支持中國的投資者、經(jīng)營者和職工購買股份，就等于承認(rèn)事實(shí)上的不平等，即資本實(shí)力雄厚且能從國外融資的外商將在實(shí)質(zhì)上成為最有競爭力的收購者。應(yīng)當(dāng)調(diào)整政策在評估控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，允許用債券、信托、貸款、基金等多種金融手段支持合適者購買股份。
改制要發(fā)揮各種中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用。以鑒證及相關(guān)咨詢服務(wù)為主的法律、會計(jì)、資產(chǎn)評估公司和主要從事方案設(shè)計(jì)的管理咨詢公司、從事經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的經(jīng)紀(jì)公司或金融公司，作用都極為重要。國家應(yīng)支持這些機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，要支持一批中國的咨詢服務(wù)公司在這一進(jìn)程中獲得較快成長。
（六）按照統(tǒng)一規(guī)則和分級行使出資產(chǎn)權(quán)原則，用多個(gè)積極性推進(jìn)國企改制改革
國資委的成立及其出臺一系列文件，表明中央層面已解決了國企改制缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)規(guī)劃的問題。這不僅有利于中央企業(yè)的改制改組，也有利于地方規(guī)范推進(jìn)國有企業(yè)改制改組。國資委在指導(dǎo)地方國有企業(yè)改制改組方面，不僅有制定規(guī)范及與各相關(guān)部門協(xié)調(diào)促進(jìn)配套政策出臺的責(zé)任，更重要的工作是要與地方國資管理機(jī)構(gòu)及大型國有企業(yè)多交流，形成共識，更好地推進(jìn)國有企業(yè)的改制改組。在國資委制定了基本規(guī)范并且建立必要的抽復(fù)查制度的基礎(chǔ)上，中央大型企業(yè)經(jīng)營者和地方國資機(jī)構(gòu)在國企改制改組中的作用將日益重要，他們是否真正承擔(dān)“國有股東”職責(zé)是國有企業(yè)改制能否規(guī)范推進(jìn)的關(guān)鍵。應(yīng)當(dāng)支持中央大型企業(yè)和地方制定適合實(shí)際的改制規(guī)劃和具體管理辦法，用多方面的力量推進(jìn)國企改制改革。
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企業(yè)改制中勞動爭議案件問題之淺析08-05
私家車問題的爭論并提出我的看法08-09
**市經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局關(guān)于解決企業(yè)改制前退休職工醫(yī)療保險(xiǎn)問題的建議08-12