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論財(cái)政的一般性質(zhì)、基本準(zhǔn)則與行為規(guī)范
一、財(cái)政的原因和性質(zhì)財(cái)政（或者說(shuō)財(cái)政行為）并不是進(jìn)入階級(jí)社會(huì)以后才出現(xiàn)的，其發(fā)展大致應(yīng)當(dāng)經(jīng)歷三個(gè)階段：原始社會(huì)財(cái)政、國(guó)家集權(quán)財(cái)政和市場(chǎng)自由財(cái)政。前者不是國(guó)家財(cái)政，因?yàn)楫?dāng)時(shí)國(guó)家還遠(yuǎn)沒(méi)有產(chǎn)生；后者也不是國(guó)家財(cái)政，因?yàn)閺睦碚撋现v，在純市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，國(guó)家的政治職能應(yīng)當(dāng)弱化甚至消失，財(cái)政分配活動(dòng)或公共產(chǎn)品和資源的配置是由政府的經(jīng)濟(jì)職能而不是政治權(quán)力來(lái)完成的。所以，理解財(cái)政的本質(zhì)，就應(yīng)該在某種程度上擺脫國(guó)家或政權(quán)的影響，透過(guò)財(cái)政的強(qiáng)制性和無(wú)償性，從更一般、更深刻的角度去分析。
我們知道，隨著剩余產(chǎn)品的出現(xiàn)，社會(huì)產(chǎn)品也分為必要產(chǎn)品和社會(huì)產(chǎn)品兩大類。前者用于生產(chǎn)者自身再生產(chǎn)，后者用于社會(huì)公共事務(wù)活動(dòng)的物質(zhì)消費(fèi)。它體現(xiàn)著人類追求生存保障和生活質(zhì)量的基本要求。氏族公社時(shí)期，生產(chǎn)的內(nèi)容和規(guī)模不斷擴(kuò)大，各項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)需要的規(guī)模也不斷擴(kuò)大并日益經(jīng)�；ㄔ谶@里，戰(zhàn)爭(zhēng)和宗教常常起著關(guān)鍵性的作用）。其結(jié)果是，一個(gè)脫離直接生產(chǎn)而又能滿足社會(huì)共同需要的新的階層逐漸產(chǎn)生。因而，滿足社會(huì)共同需要的生產(chǎn)分配終于從各個(gè)生產(chǎn)單位中分離出來(lái)，形成獨(dú)立的社會(huì)性生產(chǎn)和分配活動(dòng)。進(jìn)入農(nóng)村公社階段以后，公社的管理機(jī)構(gòu)“作為社會(huì)組織，更加遠(yuǎn)離了生產(chǎn)單位和消費(fèi)單位，已發(fā)展成單純執(zhí)行社會(huì)公共事務(wù)職能的純社會(huì)組織。財(cái)政職能主要由它來(lái)完成，而且還出現(xiàn)了社會(huì)中央和家族兩個(gè)級(jí)次。所以 我們說(shuō)，原始財(cái)政在氏族公社初期開(kāi)始萌芽，至氏族公社末期已基本形成，而在農(nóng)村公社階段又得到充分發(fā)展。
很明顯，氏族公社時(shí)期的財(cái)政是一種原始民主狀態(tài)下的財(cái)政，還不帶有政權(quán)干預(yù)的成份，它的起源是氏族公社成員的一種自愿的、平等的公共需要。在這里，與其說(shuō)財(cái)政是政權(quán)的產(chǎn)物，還不如說(shuō)是一種社會(huì)分工的產(chǎn)物。即使在原始社會(huì)末期，農(nóng)村公社內(nèi)部權(quán)力分化的產(chǎn)生也很少是暴力的結(jié)果。隨著貧富分化的加劇，富裕戶借助于自己的財(cái)富及其對(duì)社會(huì)公共事務(wù)較大的貢獻(xiàn)，逐漸取代了依血緣關(guān)系推舉的貧困的家族長(zhǎng)，并日益取得了執(zhí)行社會(huì)公共事務(wù)職能的帶頭人地位。農(nóng)村公社時(shí)期的財(cái)政收入主要有兩個(gè)來(lái)源：一是各家庭集中一部分人力為公社和家族分別耕種一定的土地以取得財(cái)政收入；二是有剩余產(chǎn)品的家庭自愿地把生產(chǎn)成果貢獻(xiàn)給社會(huì)，到農(nóng)村公社后期，情況更是如此。在這種情況下，誰(shuí)付出得多，誰(shuí)就得到社會(huì)的稱贊，往往會(huì)被推舉為公益活動(dòng)的主持人。再加上在農(nóng)村公社中任公職不僅是無(wú)報(bào)酬的，而且在執(zhí)行公職過(guò)程中發(fā)生的一些費(fèi)用還可能需要自備。所以，富裕戶一方面更關(guān)心公共事務(wù)的狀況，因?yàn)樗枰�；另一方面也有完成公�?wù)事務(wù)的能力，因?yàn)樗麄兏挥�，最終也就取得了領(lǐng)導(dǎo)公共事務(wù)活動(dòng)的權(quán)力。
從財(cái)政最初的產(chǎn)生原因和發(fā)展過(guò)程來(lái)看，財(cái)政行為就是滿足社會(huì)共同需要，由一定組織集中對(duì)社會(huì)公共生產(chǎn)和通過(guò)一定手段聚集起來(lái)的社會(huì)財(cái)產(chǎn)的管理和分配。第一，財(cái)政關(guān)系不是為某個(gè)人或少數(shù)人的利益服務(wù)的。財(cái)政為什么會(huì)產(chǎn)生或者說(shuō)人們?yōu)槭裁茨軌蚪邮茇?cái)政的存在？原因就在于財(cái)政是人們生存及生活得更好的需要，或者說(shuō)，財(cái)政能帶給每個(gè)人至少是絕大多數(shù)人通過(guò)其它方法無(wú)法得到的好處。第二，財(cái)政收入來(lái)源于財(cái)政受益者的財(cái)產(chǎn)或勞務(wù)支付。這種支付，并不是出于某種政治壓力或法律約束的結(jié)果。而是支付者一致接受的，為了生存及生活得更好或獲得預(yù)期收益而付出的必要代價(jià)。所以，財(cái)政關(guān)系在本質(zhì)上反映的是互惠互利的平等關(guān)系。第三，財(cái)政關(guān)系并不局限于分配領(lǐng)域，而是存在于整個(gè)再生產(chǎn)過(guò)程之中。
進(jìn)入階級(jí)社會(huì)以后，財(cái)政開(kāi)始打上政治權(quán)力的烙印，并隨著國(guó)家的產(chǎn)生開(kāi)始進(jìn)入中央集權(quán)財(cái)政階段。在掌權(quán)者的權(quán)力得到鞏固以后，他們開(kāi)始著手改變財(cái)政分配關(guān)系，變自愿捐獻(xiàn)為按戶攤派的形式。這種按戶規(guī)定數(shù)額的攤派形式，實(shí)際上是一種捐稅的雛型。在我國(guó)歷史上，“人頭稅”形式存在了很長(zhǎng)時(shí)期，直至公元前594 年魯國(guó)實(shí)行初稅畝，按土地多少征收財(cái)政收入才代替人頭稅成為一種主要分配形式。這標(biāo)志著財(cái)政分配關(guān)系徹底與生產(chǎn)資料所有權(quán)分離，不再依靠生產(chǎn)資料占有為手段而是靠國(guó)家代表社會(huì)，執(zhí)行社會(huì)公共職能。
中央集權(quán)財(cái)政并不意味著財(cái)政本質(zhì)在根本上發(fā)生了改變，而只是標(biāo)志著財(cái)政本質(zhì)發(fā)生了某種程度上的扭曲。首先，這里存在著一個(gè)如何理解財(cái)政范圍的問(wèn)題。在奴隸社會(huì)中，奴隸被視為奴隸主的勞動(dòng)工具，完全喪失了作為一般社會(huì)成員的權(quán)力。因此，財(cái)政關(guān)系僅局限于國(guó)王和奴隸主及部分平民之間。封建社會(huì)分配關(guān)系分為兩個(gè)層次，即國(guó)王和領(lǐng)主及領(lǐng)主和佃農(nóng)之間的分配關(guān)系。前者是純粹的財(cái)政分配關(guān)系；后者則包括人身依賴關(guān)系，佃農(nóng)部分地失去自由。當(dāng)時(shí)的人頭稅，實(shí)際上是領(lǐng)主來(lái)交納的，而不是由佃農(nóng)來(lái)交納。從這個(gè)意義說(shuō)，對(duì)奴隸和佃農(nóng)的剝削與國(guó)家財(cái)政關(guān)系的剝削性質(zhì)是兩碼事。其次，任何政權(quán)都必須執(zhí)行財(cái)政的基本職能，而這些基本職能恰恰反映了財(cái)政的本質(zhì)。恩格斯指出“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才可能持續(xù)下去，不管在波斯和印度興起或衰落的專制政府有多少，它們都十分清楚地知道自己首先是河谷灌溉的總的經(jīng)營(yíng)者……”。社會(huì)成員總要從財(cái)政中得到一定好處，財(cái)政在一定程度上總是要反映社會(huì)成員的共同需要。
進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，這種被扭曲的財(cái)政關(guān)系就更有可能恢復(fù)其本來(lái)面目。這是因?yàn)�，在成熟的市�?chǎng)經(jīng)濟(jì)中，每個(gè)社會(huì)成員都是自由平等的。在政治上，人們擁有平等的民主權(quán)利；在經(jīng)濟(jì)上，等價(jià)交換是人們共同遵守的基本準(zhǔn)則。隨著市場(chǎng)化的發(fā)展，政治權(quán)力被經(jīng)濟(jì)權(quán)力所替代，人們之間的關(guān)系表現(xiàn)為商品貨幣關(guān)系。這種平等，首先是財(cái)富擁有權(quán)上的平等，它有利于人們潛力的開(kāi)發(fā)，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)賴以存在的基礎(chǔ)。
在純市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，財(cái)政的職能可能仍然由政府來(lái)完成，但此時(shí)政府財(cái)政部門與納稅人之間已是一種廣義的、平等的交易關(guān)系。什么是稅？稅就是微觀經(jīng)濟(jì)單位因?yàn)橄M(fèi)國(guó)家服務(wù)而交納給政府的必要費(fèi)用。如果你要得到國(guó)家服務(wù)（這是人們所必需的），就必須交納一定數(shù)量的稅額；一旦你納了稅，你就有權(quán)力得到相應(yīng)的服務(wù)。縱觀人類發(fā)展史，稅的征收總是以某一經(jīng)濟(jì)階段的主要生產(chǎn)要素為對(duì)象，開(kāi)始是人口，而后是土地，再后是資本，將來(lái)也許是知識(shí)和技術(shù)。誰(shuí)能否認(rèn)對(duì)這些要素的擁有都需要政府的支持和保護(hù)？所以，擁有的財(cái)富愈多，稅額便愈高；交納愈多的稅款，你就有權(quán)享受較多的服務(wù)。也就是說(shuō)，財(cái)政支出是生產(chǎn)公共產(chǎn)品（包括社會(huì)服務(wù)）的成本，財(cái)政收入則是納稅人（公共產(chǎn)品的消費(fèi)者）所愿意為此付出的價(jià)格。
二、財(cái)政效率與帕累托最優(yōu)
如果是這樣理解財(cái)政本質(zhì)，我們至少可以得出兩個(gè)結(jié)論：1.對(duì)財(cái)政行為后果的評(píng)價(jià)原則應(yīng)當(dāng)是財(cái)政的生產(chǎn)效率，即是不是能以較低的“生產(chǎn)成本”提供廉價(jià)高效的社會(huì)共用品。盡管財(cái)政可能并不是普通的“經(jīng)濟(jì)人”，但其目標(biāo)仍然是效率的最大化；2.財(cái)政生產(chǎn)效率的最大化，是以社會(huì)效率和社會(huì)收益最大化為前提，通過(guò)生產(chǎn)公共產(chǎn)品和提供社會(huì)服務(wù)的方式取得的。按照卡爾多──希克斯補(bǔ)償原則，財(cái)政收支活動(dòng)的最終目的，就是直接和間接地生產(chǎn)最大可能的社會(huì)福利。
財(cái)政組織本身是一個(gè)具有相對(duì)特殊性的經(jīng)濟(jì)主體。就其一般性而言，財(cái)政歸根到底是社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系中的一個(gè)平等因子，它要遵守與其它經(jīng)濟(jì)單位一樣的經(jīng)濟(jì)規(guī)律和法則，它的行為也體現(xiàn)出一般“經(jīng)濟(jì)人”的擴(kuò)張和約束。就其特殊性而言，財(cái)政產(chǎn)品是以公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)為內(nèi)容的，這些產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量直接決定著財(cái)
政的收益狀況，所以，財(cái)政收益總是以社會(huì)收益為前提。正因?yàn)槿绱�，�?cái)政的生產(chǎn)效率也不同一般的微觀經(jīng)濟(jì)效率。首先，財(cái)政的生產(chǎn)效率具有社會(huì)性，即財(cái)政雖然也以直接的經(jīng)濟(jì)效益為基礎(chǔ)，但并不單純以盈利為目的，而在很大程度上體現(xiàn)著社會(huì)效益的原則；其次，財(cái)政效率具有綜合性，即財(cái)政效率能綜合反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行態(tài)勢(shì)，它的高低能夠綜合地反映出社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的高低；第三，財(cái)政效率具有間接性，即財(cái)政效率常常包含在其它部門、單位、企業(yè)乃至個(gè)人的效率之中，通過(guò)它們的經(jīng)濟(jì)效益反映出來(lái)。而且，在階級(jí)社會(huì)中，財(cái)政一旦和政府結(jié)合在一起，還會(huì)具有超越其它部門的權(quán)力和利益，財(cái)政行為也因此通常會(huì)表現(xiàn)為政府行為。這時(shí)，財(cái)政生產(chǎn)效率的特殊性就會(huì)更加明顯。財(cái)政行為的這種二重性，決定了財(cái)政目標(biāo)的二重性，即財(cái)政效率最大化和社會(huì)福利最大化。前者是財(cái)政本質(zhì)的要求，后者則是由財(cái)政的“行業(yè)內(nèi)容”，或者說(shuō)是財(cái)政職能所決定的。
所謂效率，指的是投入與產(chǎn)出或成本與收益之間的對(duì)比關(guān)系，或者說(shuō)是一定生產(chǎn)資源與其所提供的人類滿足之間的對(duì)比關(guān)系。當(dāng)我們說(shuō)一個(gè)經(jīng)濟(jì)單位是有效率的，其含義就是這一經(jīng)濟(jì)單位用一定的技術(shù)和資源為人類提供了最大可能的滿足。到目前為止，經(jīng)濟(jì)學(xué)中關(guān)于經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)收益最明確的界定概念就是“帕累托效率”，也稱“帕累托最優(yōu)”。所謂帕累托有效率或最優(yōu)，就是指這樣一種情況：整個(gè)經(jīng)濟(jì)已不可能通過(guò)改變產(chǎn)品和資源的配置, 在其他人所獲得的效用水平至少不下降的情況下, 使任何別人的效用水平有所提高。與此相反的情形，就是“帕果托無(wú)效率”。在“帕累托無(wú)效率”的情況下，如果通過(guò)某種資源和產(chǎn)品的重新配置，使得一個(gè)或一些人的效用水平有所提高而又不改變另外一些人的效用水平，則這種重新配置就是“帕累托改進(jìn)”，其結(jié)果是社會(huì)福利總量的增進(jìn)。
與此相應(yīng)，我們也可以把財(cái)政生產(chǎn)效率的最大化定義為“財(cái)政有效率”。當(dāng)財(cái)政以其特有的方式參與經(jīng)濟(jì)生活并使整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)時(shí)，我們說(shuō)財(cái)政是有效率的，否則就是無(wú)效率的。財(cái)政效率是社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的一個(gè)組成部分，經(jīng)濟(jì)無(wú)效率，財(cái)政也談不到有效率；公共物品配置無(wú)效率，經(jīng)濟(jì)效率當(dāng)然也不可能達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。
當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，帕累托效率和財(cái)政有效率是不可能完全實(shí)現(xiàn)的。它們的意義在于為實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)提供一種最理想的狀態(tài)和目標(biāo)。我們也可以這樣來(lái)理解效率準(zhǔn)則：財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上的任何措施，都應(yīng)當(dāng)使得者的所得多于失者的所失；或者從全社會(huì)看，宏觀上的所得要大于宏觀上的所失。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，財(cái)政所應(yīng)遵循的行為準(zhǔn)則也許并不是唯一的，但效率原則卻是其中最基本、最重要的。這個(gè)結(jié)論首先反映了財(cái)政本質(zhì)的要求。因?yàn)槭チ诵剩簿褪チ素?cái)政存在的物質(zhì)基礎(chǔ)和根本原因。在中國(guó)一直占統(tǒng)治地位的“國(guó)家分配論”的主要錯(cuò)誤就在于它把財(cái)政擺在了高于其它經(jīng)濟(jì)單位的位置上，其理論基礎(chǔ)從根本上仍然是認(rèn)為政府在全社會(huì)范圍內(nèi)的計(jì)劃管理能夠保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的充分高效發(fā)展。“分配關(guān)系說(shuō)”對(duì)財(cái)政狀況的評(píng)價(jià)往往只能看財(cái)政收支是否出現(xiàn)赤字，赤字是“迫不得已”還是故意安排的，很少深究財(cái)政自身的有秩無(wú)秩、有效無(wú)效及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際影響。更為重要的是，既然社會(huì)主義財(cái)政是“取之于民，用之于民”的，那么，反映政府活動(dòng)狀況的財(cái)政狀況從本質(zhì)上講也應(yīng)當(dāng)是好的，如果說(shuō)財(cái)政狀況有什么不好之處的話，也僅僅是某些非本質(zhì)的具體財(cái)政措施不當(dāng)所致，這顯然不能解釋我們?cè)趯?shí)際經(jīng)濟(jì)生活中所面臨的困境。其次財(cái)政效率是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則本身的要求。所謂經(jīng)濟(jì)，就是要以最小的投入換取最大的產(chǎn)出，所以，效率應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)收益的現(xiàn)實(shí)內(nèi)容。當(dāng)我們?cè)絹?lái)越多地談?wù)摻?jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的區(qū)別以及古典型發(fā)展模式的代價(jià)時(shí)，財(cái)政效率就顯得更加重要了，因?yàn)橘Y源利用、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容，正屬于廣義的財(cái)政產(chǎn)品之列。財(cái)政部門追求自身的效率最大化，其結(jié)果又在客觀上反映為社會(huì)效率最大化，這就是所謂“以經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行間接調(diào)控”的最佳解釋。第三，這個(gè)結(jié)論也為解決現(xiàn)實(shí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)問(wèn)題提供了一條基本思路。多數(shù)人認(rèn)為改變財(cái)政危困狀況就是要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增收節(jié)支， 消除赤字， 提高財(cái)政收入占GDP的比重。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政是一個(gè)極其簡(jiǎn)單的財(cái)政學(xué)命題，沒(méi)有人懷疑它的正確性，但我國(guó)財(cái)政的危困狀況卻是伴隨著改革以來(lái)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)出現(xiàn)的，與經(jīng)濟(jì)狀況也沒(méi)有直接的因果關(guān)系。至于增收節(jié)支，消除赤字，給人的感覺(jué)似乎是權(quán)宜之計(jì)，并沒(méi)有從根本上解決問(wèn)題。提高財(cái)政收入占GDP比重的作法也有一定的片面性。首先，從客觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行來(lái)看，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革是把高度集中的計(jì)劃體制改變?yōu)榫哂邢喈?dāng)自由和活力的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這本身就是一個(gè)財(cái)力逐步分散的過(guò)程。而且，大凡改革，在破的過(guò)程中，“立”總是以探索的非規(guī)范的形式出現(xiàn)，在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，改變經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的低效的狀態(tài)，不可避免地要付出一些代價(jià)，而財(cái)政正是這種代價(jià)的主要承擔(dān)者。所以，財(cái)政收入比重下降不僅是必然的，而且在相當(dāng)程度上也是合理的。其次，財(cái)政收支規(guī)�？偸且芙�(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約。在19世紀(jì)末，英美等國(guó)的財(cái)政收入占GNP的比重都低于10％,直到本世紀(jì)60年代,美國(guó)財(cái)政收入占GNP的比重才達(dá)到30％左右的水平，此時(shí)美國(guó)的人均GNP已達(dá)到5 000美元左右。而我國(guó)早在50年代中期財(cái)政收入占GNP的比重就達(dá)到了30％的水平， 財(cái)政的集中化程度明顯偏高，超越了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。只有在一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)高速增長(zhǎng)后，特別是進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家的行列后，財(cái)政收入占GNP 的比重提高才有了可靠的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，這就和收入高的人可以多儲(chǔ)蓄是一個(gè)道理。如果我們把財(cái)政收入占GNP的比重提高到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平， 我們的經(jīng)濟(jì)是無(wú)法支撐的。第三，財(cái)政收支的增長(zhǎng)一般會(huì)帶來(lái)“擠出效應(yīng)”，即由于政府掌握的財(cái)力增加而導(dǎo)致民間投資的減少。我國(guó)經(jīng)濟(jì)目前仍處于起步階段。且正處于關(guān)鍵的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體完成其投資行為需要大量的資金，在這個(gè)時(shí)期大幅度提高財(cái)政收入水平，必然會(huì)使經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到一定影響。所以，真正決定財(cái)政收入占GDP比重的因素不是歷史經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)， 而是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)模式。具體地說(shuō)，如果一個(gè)比重能在一定條件下提高整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率，那么它就是合理的，否則，就是不合理的。所以，有關(guān)財(cái)政效率問(wèn)題的探討為現(xiàn)實(shí)財(cái)經(jīng)工作提供了根本依據(jù)和一般原則。
三、財(cái)政行為的規(guī)范和轉(zhuǎn)變
財(cái)政效率是財(cái)政行為規(guī)范的基本和現(xiàn)實(shí)內(nèi)容。任何與效率準(zhǔn)則相抵觸的財(cái)政體制或行為方式都應(yīng)實(shí)現(xiàn)其自身轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變的目的是滿足實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”和財(cái)政有效率的一般條件。在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中，實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”的條件可以概括為三個(gè)方面：1.任何兩種商品的邊際替代率相等，即對(duì)任何一個(gè)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，其購(gòu)買某種商品所獲得的邊際效用必須與他所付出的貨幣代價(jià)──商品價(jià)格相等；2.任何兩種生產(chǎn)要素的邊際替代率相等，即對(duì)任何一個(gè)生產(chǎn)者來(lái)說(shuō)，其生產(chǎn)某種產(chǎn)品的邊際成本必須與他所獲得的收益──商品價(jià)格相等； 3. 任何兩種產(chǎn)品的邊際效用之比必須等于它們的生產(chǎn)費(fèi)用之比。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)財(cái)政有效率的條件也有三個(gè)（證明過(guò)程略）1.財(cái)政提供的公共物品數(shù)量在邊際產(chǎn)量的邊際成本要等于社會(huì)上個(gè)人愿意為邊際公共產(chǎn)品支付的價(jià)格；2.同一資源在用于財(cái)政生產(chǎn)公共物品時(shí)的邊際收益要等于非財(cái)政部門生產(chǎn)其它產(chǎn)品時(shí)的邊際收益；3.財(cái)政部門生產(chǎn)公共產(chǎn)品時(shí)的邊際成本要等于其邊際收益。條件1所揭示的實(shí)際上是財(cái)政與公民納稅人之間的關(guān)系
。 就是說(shuō)，每個(gè)公民從財(cái)政部門所獲得的公共產(chǎn)品和服務(wù)的效用價(jià)值要與他（她）所愿付出的稅金總額相等；條件2 所揭示的是公共產(chǎn)品生產(chǎn)部門與其它生產(chǎn)部門之間的關(guān)系。就是說(shuō)，一定量的資源在交由財(cái)政部門使用時(shí)所獲得的收益要與其它生產(chǎn)部門使用時(shí)所獲得的收益相等。條件3 說(shuō)明的是在財(cái)政組織內(nèi)部如何才能實(shí)現(xiàn)效率最大化的問(wèn)題。當(dāng)其所耗費(fèi)的成本（財(cái)政支出）與其所獲得的收益（財(cái)政收入）相等時(shí)，財(cái)政效率才可能最大化。
1.關(guān)于財(cái)政行為的社會(huì)化。公民與政府部門的選擇行為直接影響著財(cái)政效率的高低。我國(guó)由于傳統(tǒng)體制的原因，居民進(jìn)行財(cái)政選擇的動(dòng)因和能力一直比較弱，這顯然不符合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度。在民主體制下，“在某一最終階段或?qū)哟紊希瑐�(gè)人在集體決策中總是不得不選擇他的資源如何被集體地使用，就象被私人地使用一樣�！笔聦�(shí)上，財(cái)政作為全社會(huì)的事，從來(lái)就離不開(kāi)個(gè)人的參與。既然財(cái)政與微觀經(jīng)濟(jì)單位是平等的交易關(guān)系，每一個(gè)公民就應(yīng)當(dāng)明白，自己的稅賦最終將為自已帶來(lái)應(yīng)有的收益，自己不納稅就等于對(duì)他人的剝削和占有，因此偷漏稅，是不道德的也是沒(méi)有理由的；另一方面，政府部門也沒(méi)有權(quán)力浪費(fèi)納稅人的每一分錢，只要有可能，就要讓納稅人清楚自己的稅都要哪些去了，他們得到了什么好處。這樣，政府便不再是救世主，而人民卻在另外一種意義上成為真正的主人。
首先，財(cái)政在政府中要有一定的獨(dú)立性。政府并不是抽象的人類上帝，它是各種具有不同利益要求的個(gè)人和集團(tuán)互相作用和較量的場(chǎng)所。按布坎南的說(shuō)法，在公共選擇的決策中實(shí)際上并不存在“根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇”的過(guò)程，而只存在各種特殊利益之間的“締約”過(guò)程。由于政府具有超越其它社會(huì)單位的權(quán)利，因此它并不一定要追循經(jīng)濟(jì)法則才能完成其意志。所以財(cái)政目標(biāo)并不總是能與政府目標(biāo)保持一致。從根本上講，財(cái)政是直接對(duì)納稅人即大眾負(fù)責(zé)的，而不是直接向政府負(fù)責(zé)的。所以，財(cái)政行為應(yīng)更多地反映民眾的意志，而不是政府的意志（當(dāng)然是在二者不一致的時(shí)候）。因此，財(cái)政計(jì)劃和人員機(jī)構(gòu)等財(cái)政工作必須通過(guò)人大的認(rèn)可，真正實(shí)行人民代表大會(huì)制度，使居民的集體意見(jiàn)能夠在財(cái)政行為中體現(xiàn)出來(lái)。
其次，社會(huì)法紀(jì)是規(guī)范財(cái)政部門與大眾關(guān)系的重要工具。法紀(jì)既是使財(cái)政意識(shí)深入人心的手段，也是保證民眾實(shí)施其自身權(quán)力的手段。在民族的歷史長(zhǎng)河中有許多沉淀物，其中舊的、不適時(shí)代的東西很難在短期內(nèi)自發(fā)消亡。因此就需一個(gè)強(qiáng)有力的制度強(qiáng)力革除舊觀念的實(shí)際影響，并使這種制度逐漸深入人心，成為一種習(xí)慣。社會(huì)公民在經(jīng)濟(jì)上對(duì)社會(huì)所要承擔(dān)的義務(wù)必須以詳細(xì)、準(zhǔn)確的條文在法律上體現(xiàn)出來(lái)。中、小學(xué)生從課本中就應(yīng)當(dāng)能夠?qū)W習(xí)到它的有關(guān)知識(shí)和內(nèi)容。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)講，存在偷漏稅情況的原因就在于當(dāng)事人為此付出的成本過(guò)小，甚至不付出成本。因此，稅收立法的原則就應(yīng)當(dāng)是“輕稅重罰”，一旦計(jì)錄在案，當(dāng)事人將在就業(yè)、申請(qǐng)公司執(zhí)照甚至生活水平等方面受到更多的審查和管制。法紀(jì)也對(duì)財(cái)政部門的行為起到約束作用，它反映著財(cái)政部門與社會(huì)成員之間的固定關(guān)系。法紀(jì)是全社會(huì)的行為準(zhǔn)則，財(cái)政部門的工作必須在法紀(jì)允許的范圍內(nèi)通過(guò)一定程度和手段來(lái)進(jìn)行，并公開(kāi)地接受社會(huì)監(jiān)督。就中國(guó)目前情況而言，在監(jiān)督財(cái)政方面，應(yīng)抓緊制定稅收基本法、國(guó)有資產(chǎn)管理法、基金法、國(guó)債法、社會(huì)保障法，執(zhí)行預(yù)算法、稅法和稅收征管法。在財(cái)政監(jiān)督方面，盡快制定票據(jù)法、審計(jì)法、成本法，有效貫徹公司法、會(huì)計(jì)法、注冊(cè)會(huì)計(jì)師法。通過(guò)這些法規(guī)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政活動(dòng)從“人治”到“法治”。
2.關(guān)于財(cái)政職能范圍。職能一詞指的是人、事物或機(jī)構(gòu)本身所具有的功能和應(yīng)當(dāng)起到的作用。財(cái)政職能實(shí)際上也包含著兩層含義：一是財(cái)政本身所固有的功能，它具有穩(wěn)定性和自發(fā)性，只要財(cái)政存在它便客觀存在；二是財(cái)政應(yīng)當(dāng)起到的作用，它規(guī)定了財(cái)政功能發(fā)揮作用的外延邊界，同時(shí)也規(guī)定了財(cái)政行為所應(yīng)包含的各項(xiàng)具體事物或內(nèi)容，這個(gè)層次上的財(cái)政職能是不斷變化發(fā)展的，是由生產(chǎn)方式、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的實(shí)際要求決定的�，F(xiàn)在我們所說(shuō)的職能轉(zhuǎn)變指的就是后者，而不是前者。
財(cái)政職能范圍應(yīng)以效率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政職能范圍包括：1.存在社會(huì)效率，但個(gè)別效率低，甚至趨近于零，因而其它個(gè)人和社會(huì)組織不愿涉足的領(lǐng)域，如國(guó)防、社會(huì)治安等公共產(chǎn)品的提供；城市道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；義務(wù)教育的提供及環(huán)境污染的治理等。2.存在較高的社會(huì)效率和個(gè)別效率，但由財(cái)政部門完成的效率要高于由其它個(gè)人和社會(huì)組織完成的效率的領(lǐng)域，如城市供水、供電、供氣及郵政、通訊等行業(yè)和部門。3.財(cái)政所特有的，矯正市場(chǎng)失效、促進(jìn)整體效率提高的宏觀調(diào)控領(lǐng)域，如通過(guò)財(cái)政政策來(lái)幫助完成總需求與總供給的基本平衡、熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)；通過(guò)提供社會(huì)保險(xiǎn)及其它福利政策、稅收政策來(lái)調(diào)節(jié)收入分配等。應(yīng)當(dāng)特別說(shuō)明的是，筆者并不完全同意在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政活動(dòng)要局限于公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的說(shuō)法，因?yàn)樵诓煌臅r(shí)間和條件下，效率對(duì)財(cái)政提出的要求也可能是不同的。
現(xiàn)在的問(wèn)題，首先是財(cái)政做了一些不應(yīng)該做而實(shí)際上又介入過(guò)多的事情，應(yīng)當(dāng)逐步退出。比如在基建投資方面，我們國(guó)家一直存在著盲目上項(xiàng)目，攤子過(guò)大的問(wèn)題，很多應(yīng)由微觀市場(chǎng)主體興辦的加工產(chǎn)業(yè)、非重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目卻由財(cái)政部門來(lái)投資安排。再如企業(yè)虧損補(bǔ)貼，雖然原則上說(shuō)有政策性虧損與經(jīng)營(yíng)性虧損之分，但在具體工作中卻很難區(qū)分開(kāi)來(lái)，最終是國(guó)有企業(yè)都由財(cái)政包起來(lái)，同時(shí)也造成了政府對(duì)企業(yè)的過(guò)多干預(yù)。此外，還有價(jià)格補(bǔ)貼、福利住房、有自收自支能力的行政事業(yè)單位的工資福利等等，財(cái)政的負(fù)擔(dān)相當(dāng)沉重。相反，作為邁向工業(yè)化的農(nóng)業(yè)國(guó)，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和加強(qiáng)長(zhǎng)期被忽視；原材料、能源、交通運(yùn)輸業(yè)嚴(yán)重滯后于加工業(yè)的增長(zhǎng)，成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸；社會(huì)保障制度嚴(yán)重滯后，占人口80％的農(nóng)民保障仍然是一個(gè)空白點(diǎn)。所以，轉(zhuǎn)變財(cái)政職能的第二點(diǎn)，就是要集中財(cái)力，做好財(cái)政應(yīng)當(dāng)做好的事情。
第三，如果財(cái)政職能范圍明確了，各級(jí)財(cái)政的事權(quán)和支出范圍劃分也應(yīng)當(dāng)是比較明確的，也就是說(shuō)，各級(jí)財(cái)政的支出需要基本上是固定的。因此，財(cái)政工作就可能把“量入為出”原則與“量出為入”原則有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。所謂“量入為出”，就是有多少錢辦多少事。就財(cái)政赤字而言，如果赤字支出提高了整體經(jīng)濟(jì)效率，最終增加了財(cái)政收入，它就是合理的。但長(zhǎng)期的或被動(dòng)的赤字是沒(méi)有理由的。至于預(yù)算外資金，為體現(xiàn)“誰(shuí)辦事誰(shuí)受益”的原則，在其最初的激勵(lì)作用已基本消失的情況下，要么全部收歸財(cái)政預(yù)算內(nèi)管理，要么財(cái)政將不再負(fù)責(zé)該方面的經(jīng)費(fèi)支出。當(dāng)然，一味地壓縮財(cái)政支出也是不可取的。在資金需求相對(duì)無(wú)限性與可供資金有限性之間矛盾日益緊張的情況下，如果仍然堅(jiān)持傳統(tǒng)的理財(cái)觀念，財(cái)政支出的正常增長(zhǎng)被財(cái)政收入的非正常增長(zhǎng)所束縛，不利于經(jīng)濟(jì)效率的提高。所以要根據(jù)需要科學(xué)地計(jì)劃和安排財(cái)政收入總量。
3.關(guān)于財(cái)政行為方式。財(cái)政工作以效率為中心，不僅是觀念上的改變，也需要在具體的財(cái)政行為方式上做一些調(diào)整。
首先，財(cái)政工作應(yīng)注意量的界限。以教育投入為例。教育投入是財(cái)政支出的重要組成部分，在提高社會(huì)效率和增加發(fā)展?jié)摿Ψ矫婢哂兄卮笞饔谩５?cái)政對(duì)教育的投入也不是愈多愈好。因?yàn)榻逃顿Y本身也體現(xiàn)邊際報(bào)酬遞減的特性。從效率角度來(lái)考慮教育投資是否合理，還需要考慮社會(huì)實(shí)際投資報(bào)酬率的大小，并將其與教育投資預(yù)期報(bào)酬率相比較。在發(fā)展中國(guó)家，可用于投資的資本（包括貨幣和實(shí)
物）是十分有限的。將有限的資本投資于教育還是投資于其它行業(yè)，取決于這部分資本投資于不同行業(yè)的貢獻(xiàn)率。來(lái)自臺(tái)灣的羅正忠先生就曾研究了包括臺(tái)灣在內(nèi)的16個(gè)國(guó)家的社會(huì)投資狀況，主張降低教育投資的增長(zhǎng)速度。從我國(guó)的實(shí)際情況看，政府教育投資并不多，但社會(huì)教育投資卻不少，以家庭為代表的社會(huì)組織有大量的資金投入到教育中來(lái)。所以，對(duì)財(cái)政來(lái)說(shuō)，除了注意教育投入之外，還要盡可能地吸引社會(huì)資金投入到教育中來(lái)。財(cái)政的任務(wù)是營(yíng)造這樣一種環(huán)境，即受良好教育者較其它社會(huì)成員擁有更大的報(bào)酬率，從而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就造就了更大的教育投資需求，也造就了更大的社會(huì)教育投入。
其次，并非所有公共物品都要由財(cái)政組織生產(chǎn)。一些公共項(xiàng)目可以在競(jìng)爭(zhēng)的前提下交由私人部門來(lái)完成。比如一項(xiàng)臨時(shí)性工作，一般沒(méi)有必要由政府再成立一個(gè)部門來(lái)完成，從社會(huì)上聘幾個(gè)人，財(cái)政只出很少的錢就可以完成任務(wù)，還避免了吃皇糧人數(shù)過(guò)多的壓力。再比如一些管理工作，完全可以由象“行會(huì)”一樣的非行政機(jī)構(gòu)來(lái)完成，政府不要管，財(cái)政也不要管。更有意義的事情是，社區(qū)服務(wù)在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中已經(jīng)成為提供地區(qū)公共產(chǎn)品的“第三類部門”，美國(guó)人萊斯特.薩拉蒙甚至認(rèn)為它是“提供公共產(chǎn)品的優(yōu)先機(jī)制”。在中國(guó)，這種服務(wù)提供方式也許具有更大的可能性。
第三，在政府部門內(nèi)部也應(yīng)當(dāng)存在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。任何政治決策都是一種經(jīng)濟(jì)行為。政治決策會(huì)改變社會(huì)財(cái)富的分配，給社會(huì)帶來(lái)某些利益（改善公民總的滿意程度），又要社會(huì)付出某些費(fèi)用（社會(huì)成本）。所以國(guó)外有人提出“政治市場(chǎng)學(xué)說(shuō)”，其核心就是在公共部門恢復(fù)競(jìng)爭(zhēng)。這樣，國(guó)家不再象過(guò)去那樣把每個(gè)行政部門的范圍定死，每個(gè)行政部門都應(yīng)該有可能建議完成某些目前要委托給其它部門的工作或任務(wù)。在此情況下，首先在憲法中規(guī)定預(yù)算上限，建立有制衡力量約束的財(cái)政預(yù)算主管部門，負(fù)責(zé)預(yù)算分配工作；然后在內(nèi)部招標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行預(yù)算分配，財(cái)政部門將“選中”報(bào)價(jià)最低的部門。
第四，降低稅收成本。一是要提高財(cái)稅人員的文化素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。二是要合理調(diào)整財(cái)稅機(jī)構(gòu)，盡快取消專管員管戶制度，將現(xiàn)有的稅務(wù)人員向征管和稽查兩方面分流，建立征管──稽查新征管格局。同時(shí)建立稅務(wù)公告制度，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布稅收政策法令，推動(dòng)納稅人自主申報(bào)的納稅機(jī)制；積極鼓勵(lì)會(huì)計(jì)事務(wù)所、律師事務(wù)所和稅務(wù)事務(wù)所開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)納稅人代理制的發(fā)展。三是簡(jiǎn)化稅種，將相同性質(zhì)的稅種合并。衡量納稅人接受政府服務(wù)的多少，最直接的指標(biāo)就是其擁有財(cái)富的多少。所以個(gè)人所得稅應(yīng)當(dāng)是核心稅種，其它稅種可以適當(dāng)合并或納入到所得稅中來(lái)。
4.關(guān)于財(cái)政的調(diào)控作用。財(cái)政的調(diào)控作用包括三個(gè)層次：一是內(nèi)在的自動(dòng)財(cái)政穩(wěn)定器；二是相機(jī)決擇的財(cái)政政策；三是財(cái)政在特定領(lǐng)域或方面的相關(guān)政策和投資。⑤首先，應(yīng)盡快建立彈性稅收制度，特別是要完善所得稅體系。一是增多稅率擋次。一般來(lái)說(shuō)，稅率擋次少，常常會(huì)造成同一擋次納稅人的稅收負(fù)擔(dān)不同，有失公平。二是提高最高邊際稅率。目前我國(guó)個(gè)人所得稅最高邊際稅率僅適用于月應(yīng)稅所得10萬(wàn)元以上部分，稅率為45%。這個(gè)稅率不僅10 萬(wàn)元以上部分來(lái)說(shuō)是偏低的，更重要的是它喪失了對(duì)月收入2 萬(wàn)到10元的個(gè)人進(jìn)行收入調(diào)節(jié)的能力。個(gè)人所得稅的最高邊際稅率應(yīng)提高到60%左右，基本相當(dāng)于80年代初同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展國(guó)家的水平。三是完善個(gè)人所得稅扣除方法。新稅制只規(guī)定月扣除800 元的扣除標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一。在現(xiàn)行的計(jì)劃生育政策下，可以暫不考慮納稅人撫養(yǎng)子女的多少，但不能不考慮贍養(yǎng)老人和家里有無(wú)無(wú)勞動(dòng)能力者，應(yīng)規(guī)定其不同的扣除數(shù)額。四是增加企業(yè)所得稅的稅率彈性。為了鼓勵(lì)提高生產(chǎn)率，可考慮在企業(yè)利潤(rùn)率超過(guò)20%以后，每提高1個(gè)百分點(diǎn)的利潤(rùn)率，稅率可降低1個(gè)百分點(diǎn)；為刺激出口和進(jìn)口替代， 企業(yè)凈出口比率每提高1個(gè)百分點(diǎn)稅率可降低1個(gè)百分點(diǎn)。
其次，建立健全社會(huì)保障體系。在管理機(jī)構(gòu)方面，建立社會(huì)保障委員會(huì)或社會(huì)保障管理局，統(tǒng)一管理。在保障模式方面，首先應(yīng)采取部分積累制，在條件成熟時(shí)再轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制。在資金來(lái)源方面，要盡早開(kāi)征社會(huì)保險(xiǎn)稅。在財(cái)政支出方面，應(yīng)建立轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，為失業(yè)者、無(wú)工作能力者、退休者提供基本生活費(fèi)用；取消過(guò)去以副食補(bǔ)貼為代表的不管貧富“人人有份”的財(cái)政補(bǔ)貼，把這項(xiàng)支出合并于“轉(zhuǎn)移支付”項(xiàng)目中。
第三，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、縮小收入差別和地區(qū)差別、提高資源利用效率、保護(hù)環(huán)境等方面發(fā)揮財(cái)政的宏觀調(diào)控作用。一是開(kāi)征資本利稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅等稅種，創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。二是盡快建立環(huán)境污染稅制，對(duì)我國(guó)境內(nèi)排放遺棄污染物或造成污染的一切單位和個(gè)人，依據(jù)其排污物的數(shù)量和危害程度征稅。三是完善資源稅制，擴(kuò)大征稅范圍，適當(dāng)提高稅率；五是調(diào)整增值稅率，比如增充10％和24％的稅率，分別對(duì)扶、抑產(chǎn)業(yè)和部門征稅; 擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，如對(duì)更多的奢侈品和高檔消費(fèi)品征稅，對(duì)進(jìn)口煙酒類、化妝品類等適當(dāng)提高征收率。
注釋
① 何振一：<<理論財(cái)政學(xué)>>,財(cái)經(jīng)出版社(1989),第55頁(yè)。
② 鎮(zhèn)江市<<振興財(cái)政>>課題組:<<振興財(cái)政的關(guān)鍵:明確財(cái)政職能 強(qiáng)化正式約束>>,載<<江蘇財(cái)政研究>>,1997年第3期。 ③ 謝顯第 周小林:<<對(duì)振興財(cái)政的再認(rèn)識(shí)>>,載<<四川財(cái)政>>,1997。可參考查大兵:<<經(jīng)濟(jì)效率與財(cái)政效率>>,載<<中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)>>,1997年第6期。 ⑤ 參考郭慶旺、趙志云：<<論財(cái)政穩(wěn)定器>>，載<<財(cái)政研究>>,1997年第5期。
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