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民主財政論—公共財政本質(zhì)的深層思考
近年來有關(guān)公共財政的討論已經(jīng)由理論探討上升到政策選擇層次。各方人士暢所欲言，對公共財政的概念和框架設(shè)計提出了許多真知灼見，為在我國建立公共財政的基本框架打下了良好的理論基礎(chǔ)。但是，仍然存在著某些基本問題尚未引起廣泛關(guān)注，特別是對公共財政本質(zhì)究竟是什么的問題，人們并沒有多少認(rèn)識。這樣，對公共財政的討論就常常顯得過于淺薄、流于形式。本文無意對當(dāng)前的討論作出評價，只想對此問題作一初步探討，以期引起各方作進(jìn)一步研究的興趣。一、市場經(jīng)濟(jì)與公共財政
要探究公共財政的本質(zhì)，離不開對市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識。因為公共財政作為財政范疇發(fā)展到市場經(jīng)濟(jì)階段的產(chǎn)物，與市場經(jīng)濟(jì)有著本質(zhì)聯(lián)系。市場經(jīng)濟(jì)的一個重要制度特征就是決策主體的多元化，或曰分散決策。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一定理告訴我們，如果市場是競爭性的和完全的，且沒有外部性，那么分散化均衡就是帕累托有效率的。按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的最基本假定：經(jīng)濟(jì)中存在無數(shù)個廠商和消費(fèi)者，那么通過消費(fèi)者追求自身效用最大化，廠商追求利潤最大化的分散決策，可以達(dá)到整個社會福利最大化（當(dāng)然，進(jìn)一步的拓展中包括了政府主體，而其目標(biāo)函數(shù)也是追求社會福利最大化的）。
從政治學(xué)意義上，市場經(jīng)濟(jì)中分散決策就是民主決策，因而市場經(jīng)濟(jì)也是民主經(jīng)濟(jì)。在得到這一結(jié)論之后，本文轉(zhuǎn)向分析市場經(jīng)濟(jì)中政府存在的價值和動因。
市場經(jīng)濟(jì)中的政府是在分散決策基礎(chǔ)上的集體選擇的產(chǎn)物。在一個極端，私人商品和服務(wù)的買賣主要依賴于市場的自愿的分散決策。而在消費(fèi)上具有非排他性、非競爭性的公共物品的存在，則要求有更強(qiáng)、更復(fù)雜的政府，對私人物品的偏好可以通過市場價格機(jī)制所表露，而公共物品的偏好難以在市場上表現(xiàn)出來，結(jié)果，一些物品可能生產(chǎn)的太少（比如：教育和對窮人的收入再分配），而另一些物品又可能生產(chǎn)得太多（如污染和犯罪）。這些公共物品都需要由政府來提供。
有人也許會提出質(zhì)疑：我們可以通過不同形式的自愿行為處理公共物品問題，產(chǎn)生更有效率、更為平等的結(jié)果。例如，我們可以合作修一條公路，使幾個人獲益，也可以通過改變污染量的自愿市場，合作降低污染水平。但自愿行為面臨兩大難題，一是公共物品的性質(zhì)問題，比如公共服務(wù)可能招致“搭便車”行為，如果合
修了路，但無力監(jiān)測和控制這條路的使用，那么其他人就可以不付成本地使用它；二是達(dá)成和實施市場交易的交易費(fèi)用可能太高。兩個問題相互關(guān)聯(lián)，修路的合或許能夠達(dá)協(xié)議，但如果排除其他人的成本過高，就不可避免“搭便車”行為。
上述難題使得自愿行為可能、但總體上并不能解決市場失靈問題�？陀^上要求組成一個政府；提供公共物品并擁有強(qiáng)制課稅和頒布法令的權(quán)力。但必須清楚，市場經(jīng)濟(jì)的分散特征不可能容忍一個專制政府的存在，而只能產(chǎn)生一個民主政府。因為政府的強(qiáng)制性權(quán)力是由社會公眾賦予的，是在分散決策基礎(chǔ)上集體選擇的結(jié)果，用來解決分散決策難以解決的各種問題。脫離了集體地民主決策，政府的權(quán)力就失去了根基。如果政府行為不能得到民眾的支持，則政府倒臺的日子也就為期不遠(yuǎn)了。這一點(diǎn)在引入契約概念之后便會更加清楚。
二、民主財政的核心是契約安排前文分析表明，政府是民主決策基礎(chǔ)上集體選擇的結(jié)果。那么，民主決策是通過何種機(jī)制來支配政府政策的呢？更進(jìn)一步的，政府是如何有效地提供公共物品的呢？這就回到經(jīng)濟(jì)學(xué)中的基本概念－－契約。
契約是一個或一組承諾，當(dāng)事人雙方都以契約的履行為義務(wù)，取得行為權(quán)力。就契約產(chǎn)生的根源看，第一根源是由于社會創(chuàng)造的共同需求和愛好，社會的結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定等；第二根源在于勞動的專業(yè)化和交換；第三根源在于選擇性。契約的實質(zhì)在于規(guī)劃未來交換過程所發(fā)生的當(dāng)事人之間的各種關(guān)系。
市場經(jīng)濟(jì)本身就是一種契約經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)下的各種交易行為都是通過契約來完成的。在私人物品部門，生產(chǎn)者和消費(fèi)者通過訂立契約來實現(xiàn)交易。根據(jù)契約，生產(chǎn)者向消費(fèi)者提供產(chǎn)品，并取得消費(fèi)者支付的價款；消費(fèi)者從產(chǎn)品的消費(fèi)中受益，但要支付報酬。如果生產(chǎn)者提供的產(chǎn)品質(zhì)次價高，則消費(fèi)者可以拒絕付款并選擇其他生產(chǎn)者。市場價格機(jī)制保證了契約的履行。
同樣，公共物品生產(chǎn)部門也存在著政府（生產(chǎn)者）與公眾（消費(fèi)者）之間的契約。根據(jù)這種契約，政府要為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，為此需要向公眾征稅來籌集資金；而公眾從政府提供的公共物品中受益，但要付出納稅的代價。如果政府不能為公眾提供滿意的公共服務(wù)，就會失去公眾的支持，如果該政府是一個獨(dú)裁專制的政府，還可能維持一個時期（但也有限度），如果是在民主政體下，該政府將會在選舉中被選民所拋棄。因而，可以說投票機(jī)制保證了公共契約的履行。
如果對公共契約作進(jìn)一步深入的分析可以看出，它與私人契約還是有著很大區(qū)別的。首先，公共契約的訂立者一方是公共集體，單個個人無法改變政府決策過程，但是，公眾作為整體，就可改變政府稅收和支出水平，甚至可以改變政府財政制度。在民主制度下，個人在所有時候都是一個潛在參與者，不論他是否實際參與。更進(jìn)一步，由于偏好不同而造成的利益沖突，可以通過制定合理的投票規(guī)則加以解決，使政治選擇能夠符合多數(shù)人的利益。
其次，也是最重要的，私人契約通常是完全信息的契約，訂立雙方對私人物品的信息都是很清楚的；而公共契約則不同，政府會比公眾對政策執(zhí)行效果有更多的了解，比如，政府更清楚修建一條公路的撥款是否得到了有效使用。
這就存在著一個序貫博弈（信息不對稱下的動態(tài)博弈）：
第0階段，公眾通過投票選擇了一個政府；
第1階段，政府實施一項政策，比如撥款修建一條公路。政府更清楚這筆撥款是否有效。而公眾或者無法得到這一信息，或者有些人雖然可以得到這一信息，但卻需要花費(fèi)很大成本，與其個人得到的收益相比并不合算（這也可以算做是一種外部性）。
第2 階段，在年度財政報告制度下，公眾通過政府財政報告最終得知了修建公路的撥款使用情況，并通過成本－效益分析判斷該項撥款是否有效使用。
第3階段，公眾根據(jù)對政府能力的信息決定是否繼續(xù)支持本屆政府，或者選擇新的政府。
新一輪博弈又開始了。
在第1階段，政府在執(zhí)行財政政策時，勢必要考慮：如果這項政策不能有效執(zhí)行，那么公眾在第2階段得知這一信息后將在第3階段對自己投不信任票，而且如果隱藏這一信息，則會面臨被揭露出來的更大危險（可能永遠(yuǎn)失去改過機(jī)會）。因此，雖然存在著短期的信息不對稱，但是政府的最優(yōu)選擇仍是努力有效率地執(zhí)行財政政策。通過這種重復(fù)的博弈過程，更有能力的政府被挑選出來，這就為政府引入了競爭機(jī)制，進(jìn)而提高了效率。
這里還要強(qiáng)調(diào)法制的作用。市場經(jīng)濟(jì)條件下，法制是契約實施的保證。對公共契約來說，法律制度是公眾制定出來，用以保證公共契約得到貫徹的工具。法制并非是由政府所提供的公共物品，因為政府也必須遵守法律。在上面的博弈過程中，如果沒有政府財政報告制度的規(guī)定，對政府行為的約束機(jī)制就難以發(fā)揮作用。
至此，我們已經(jīng)完成了民主財政決策過程的分析。從中可以看出，公共財政的決策主體，在表現(xiàn)上是政府，而在本質(zhì)上是公眾。政府只是在執(zhí)行決策。公眾通過選舉制度和投票機(jī)制掌握著公共決策的實際控制權(quán)，并
通過法律制度保證這一機(jī)制的運(yùn)行。
現(xiàn)在我們可以清楚公共財政的本質(zhì)到底是什么了。所謂本質(zhì)，應(yīng)當(dāng)是同主體緊密相關(guān)的。國家分配論認(rèn)為財政主體是國家，因而財政本質(zhì)是以國家為主體的分配關(guān)系。而筆者認(rèn)為，公共財政主體在民，因而公共財政的本質(zhì)是民主財政，是以人民為主體進(jìn)行公共決策的活動。
三、民主財政在公共財政中的表現(xiàn)
民主財政作為公共財政的本質(zhì)，并非孤立存在，而是體現(xiàn)在公共財政的各個方面。我國要建立公共財政的基本框架，在學(xué)習(xí)借鑒西方公共財政的理論和實踐過程中，應(yīng)該抓住公共財政的本質(zhì)，用民主財政的眼光來重新審視公共財政。這樣才能真正學(xué)到公共財政的精髓，在實踐運(yùn)用時也才能把握住正確方向。
民主財政的表現(xiàn)大體有以下幾個主要部分：
1、財政民主決策
民主財政要求政府要時刻牢記自己的任務(wù)只是執(zhí)行公共決策，而不能越俎代庖，自己為公眾作出什么決策。政府不但要每年向公眾公布其預(yù)算和決算情況，接受公眾監(jiān)督；而且遇到重大事件時要向公眾說明，讓公眾了解情況，并遵照公眾的決策。
在我國，財政決策的效率問題一直是困撓著理論和實際工的一大難題。人們提出了許多指標(biāo)體系，希望建立對公共政策效率的約束機(jī)制，但都沒有從根本上解決問題。各種財政資金的浪費(fèi)以及由此滋生的腐敗不僅沒有得到有效遏制，而且愈演愈烈。究其原因，主要是決策主體的缺位。
財政資金的來源主要是公眾繳納的稅收，而財政資金投向的決策權(quán)卻由政府把持，公眾沒有發(fā)言權(quán)，而政府官員缺少有效使用資金的激勵，這就造成財政資金使用的低效率。只有還政于民，還權(quán)于民，重大事項由公眾直接決策，并接受公眾監(jiān)督，這一問題才能根本解決�？上驳氖�，我國已經(jīng)開始進(jìn)行這方面的嘗試，比如，三峽工程的決策過程就是通過人代會幾次討論才得以最后通過。又如現(xiàn)在正廣泛開展的村民自治和城市社區(qū)民主決策的改革嘗試。
2、財政分權(quán)：
財政分權(quán)是實現(xiàn)財政民主決策的必要條件。倘若決策權(quán)仍主要集中于中央，地方民眾何談對地方事務(wù)的決策權(quán)？從這個意義上，分稅制的核心不在支出權(quán)限劃分，更不在稅權(quán)分配，而在于決策權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由中央政府決策轉(zhuǎn)向地方民眾決策。
我國從1994年開始實行分稅制財政體制，中央政府向地方下放了支出決策權(quán)和部分稅收管理權(quán)，但遺憾的是，這種決策權(quán)的下放沒有真正到位，即沒有落實到地方民眾手中，而只停留在地方政府手中。這就加劇了權(quán)力的濫用。雖然從理論上講地方政府比中央政府更了解本地民眾對公共物品的偏好，但如果地方政府根本沒有民主財政意識，那么它又如何會實現(xiàn)財政資金的有效使用呢？結(jié)果是中央政府又不得不重新收回決策權(quán)，這也未嘗不是一種理性選擇。但如果這樣就能解決問題的話，那么94年就不必進(jìn)行這項改革了。這也可以作為改革開放以來財政體制“放亂收死”現(xiàn)象的一種解釋。
3、財政競爭
在財政民主決策和財政分權(quán)的基礎(chǔ)上，地方政府財政可以展開競爭，進(jìn)而提高政府財政效率。由于各地政府能力不同，提供地方公共物品的水平也不同，各地民眾就會對政府能力加以比較，然而通過用手投票（選舉）和“用腳投票”（遷移）來選擇最好的地方政府（最有效地提供最多公共物品的政府），這就在各地政府之間形成一種競爭機(jī)制，促使其提供質(zhì)優(yōu)價廉的公共物品，進(jìn)而提高政府工作效率和財政資金使用效率。
4、打破公營部門壟斷
以上分析主要集中于縱向分權(quán)上，而在橫向上，對公營部門的壟斷也要減少到最低限度。公營部門的壟斷權(quán)力并非與生俱來，而是由于公共需要才具有存在價值。如果這種公共需要已經(jīng)消失，則壟斷權(quán)力也應(yīng)當(dāng)消失。
根據(jù)這種分析，我國目前存在的公營部門的壟斷權(quán)力許多都在可取消之列�，F(xiàn)在日益發(fā)展的私人郵政服務(wù)及日益強(qiáng)烈的打破電信行業(yè)壟斷的呼聲都體現(xiàn)了公眾對取消公營部門壟斷的要求。政府必須清醒地認(rèn)識：雖然公營的壟斷在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用，但這種功績不能成為其繼續(xù)存在的理由。必須積極致力于打破壟斷，鼓勵民營。也只有這樣，才能提高這些部門的經(jīng)營效率。
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