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電子政務(wù)信息資源共享的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究
一、為什么要從經(jīng)濟(jì)學(xué)討論信息共享？
1.解決“老大難”問題需要更新觀念
電子政務(wù)的信息共享問題已經(jīng)成為一個(gè)老大難問題。這一問題已經(jīng)討論了多年，但并未得到很好的解決。人們總喜歡將信息不能充分共享歸咎于信息資源的部門所有，解決的辦法不外乎是行政命令，領(lǐng)導(dǎo)出面。但是信息共享問題仍未能很好地解決，這不能不引人懷疑，是否我們?cè)谛畔⒐蚕淼幕纠碚撋铣隽藛栴}？在信息共享的基本觀念上是否有誤區(qū)？是否有除了簡(jiǎn)單的部門利益之外的更深層次的障礙？
愛因斯坦講：“我們不能用產(chǎn)生問題的同一思維水平來解決當(dāng)前的問題”，這就提示我們應(yīng)當(dāng)跑出習(xí)慣性思維的圈子，從更基本的理論來反省我們的信息共享觀念，更多地研究事實(shí)，更多地研究實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，提升對(duì)新規(guī)律的認(rèn)識(shí)能力。在這一過程中，經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀念與視角無疑會(huì)是一種有力的工具。
電子政務(wù)的信息共享不是一件短期行為，而是一項(xiàng)長(zhǎng)期服務(wù)的業(yè)務(wù)，對(duì)于一項(xiàng)長(zhǎng)期業(yè)務(wù)而言，短期起作用的因素經(jīng)常會(huì)被相反的因素抵消，我們需要透過復(fù)雜紛紜的暫時(shí)性因素來分析決定系統(tǒng)能否長(zhǎng)久生存發(fā)展的深層次動(dòng)力，而經(jīng)濟(jì)學(xué)思考正好能幫助我們透過現(xiàn)象來看到更本質(zhì)的東西。
2.長(zhǎng)期業(yè)務(wù)可持續(xù)生存的基礎(chǔ)
電子政務(wù)中的信息共享不是一個(gè)靜態(tài)工程，而是一項(xiàng)長(zhǎng)久的信息服務(wù)業(yè)務(wù)，它可能會(huì)十年、二十年、三十年地生存下去。這樣一種長(zhǎng)期服務(wù)的業(yè)務(wù)，其運(yùn)行維護(hù)的費(fèi)用將是巨大的，幾十年地維護(hù)、完善某種信息共享的服務(wù)，對(duì)于任何機(jī)構(gòu)來講都將是一個(gè)沉重的包袱，如果這項(xiàng)服務(wù)不能帶來合理的效益，它將很難持續(xù)下去。因此，決定電子政務(wù)信息共享服務(wù)能否持續(xù)的并不是開始的多大決心，而是有無長(zhǎng)久的經(jīng)濟(jì)合理性，即電子政務(wù)信息共享帶來的益處能否勝過其帶來的長(zhǎng)期運(yùn)行維護(hù)的成本負(fù)擔(dān)。
作為長(zhǎng)期服務(wù)的電子政務(wù)業(yè)務(wù)，其經(jīng)濟(jì)學(xué)上的合理性至關(guān)重要。人們經(jīng)常強(qiáng)調(diào)電子政務(wù)是“一把手工程”，以強(qiáng)調(diào)行政領(lǐng)導(dǎo)在推動(dòng)電子政務(wù)項(xiàng)目啟動(dòng)中的關(guān)鍵作用，但是開始的推動(dòng)者卻無法擔(dān)保項(xiàng)目的長(zhǎng)久成功，因?yàn)殡娮诱⻊?wù)業(yè)務(wù)的生命周期經(jīng)常會(huì)有二十年、三十年，要比領(lǐng)導(dǎo)的任期長(zhǎng)許多倍，每位后來的“一把手”都有可能來終止、修正前人留下來的做法，唯有經(jīng)濟(jì)上合理的業(yè)務(wù)、收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于成本的業(yè)務(wù)才可能持續(xù)的生存。
影響電子政務(wù)信息資源共享的因素很多，有些是短期起作用的因素，例如起步資金，技術(shù)手段等等，這些都很重要，但有了問題還可以在后面糾正，倒是有一些因素看起來沒有那么強(qiáng)的作用，但是影響力卻非常持久，例如系統(tǒng)運(yùn)行成本與共享效益不成比例，部門關(guān)系失調(diào)，缺少有效的社會(huì)監(jiān)督，缺乏自我改善的動(dòng)力與激勵(lì)等，這些因素慢慢地產(chǎn)生作用使系統(tǒng)逐漸地癱瘓，這些因素才是影響信息資源系統(tǒng)生存力的關(guān)鍵點(diǎn)。
總之，對(duì)于一個(gè)長(zhǎng)期運(yùn)行的業(yè)務(wù)系統(tǒng)而言，經(jīng)濟(jì)學(xué)上的合理性是生存的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)學(xué)講究以較少的資源消耗來爭(zhēng)取更多的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效率，而一個(gè)得不償失的系統(tǒng)是不可能長(zhǎng)久生存的。我們必須要認(rèn)真地審視共享方案的經(jīng)濟(jì)學(xué)合理性，才能保證信息共享的可持續(xù)。
3.信息共享的方案選擇是經(jīng)濟(jì)效率的選擇
信息共享本身就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)效率選擇問題。信息共享不是目的，對(duì)于電子政務(wù)而言，信息共享只是實(shí)現(xiàn)政務(wù)目標(biāo)的工具，一個(gè)工具使用到什么程度以及什么時(shí)候要換另一種工具，要視工具應(yīng)用的效率而定，政務(wù)目標(biāo)才是核心，工具的應(yīng)用完全視其對(duì)目標(biāo)的貢獻(xiàn)與成本的關(guān)系。由于長(zhǎng)期以來，信息技術(shù)企業(yè)對(duì)信息共享過頭的宣傳使得人們對(duì)信息共享的認(rèn)識(shí)絕對(duì)化了，人們將信息共享作為一種理想的目標(biāo)來追求，其結(jié)果則必然會(huì)迷失原來電子政務(wù)的目標(biāo)。失去了政務(wù)目標(biāo)的信息共享必然失去了其價(jià)值評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，信息共享成為超脫于政務(wù)目標(biāo)之上的追求，必然會(huì)破壞整體的價(jià)值平衡，信息共享成為無效益的奢侈品。
信息共享是有代價(jià)的，隨著共享內(nèi)容的擴(kuò)大、共享緊密程度的提升，信息共享的成本將是直線上升的，但是共享信息帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益卻會(huì)邊際效益遞減，這樣就存在一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，即共享超過一定程度之后就會(huì)變成經(jīng)濟(jì)上不合算的事情。共享對(duì)工作帶來的好處將抵不過共享建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)成本的增長(zhǎng)。將信息共享控制在合理的程度之內(nèi)將是所有信息共享系統(tǒng)的設(shè)計(jì)者必須考慮的問題。
另一個(gè)必須強(qiáng)調(diào)的問題是資料本身的共享價(jià)值是大不一樣的。每種信息資料都會(huì)有其替代信息來源，這些信息資料的利用價(jià)值還要受用戶的許多其他條件來決定。另外，不同的信息資料收集、加工的成本也大不一樣，應(yīng)用的價(jià)值也隨用用戶不同而大不相同。所以我們不要設(shè)想能夠建立一個(gè)信息共享的統(tǒng)一大平臺(tái)，讓各路資料一并發(fā)揮作用。真正有效的信息共享是一個(gè)精確設(shè)計(jì)的過程，我們需要針對(duì)不同的應(yīng)用與不同的資源而具體設(shè)計(jì)。一個(gè)一個(gè)資料地挑選，怎樣使最有用的、最有價(jià)值的資料處于最方便使用的位置，這也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的選擇問題，選擇是一種智慧勞動(dòng)的投入，沒有精心地設(shè)計(jì)，精心地建設(shè)，精心地改進(jìn)，任何有效率的信息共享都是不能實(shí)現(xiàn)的。信息共享系統(tǒng)不存在一勞永逸的方案，而是一項(xiàng)一項(xiàng)合理的經(jīng)濟(jì)學(xué)選擇的積累。
二、四種不同的信息資源共享模式
對(duì)電子政務(wù)信息共享問題分析過于籠統(tǒng)是未能很好理解信息共享問題的一個(gè)原因。不同的信息共享業(yè)務(wù)類型在用戶特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)模式、運(yùn)行機(jī)制上都有很大的差別。因此，分開來進(jìn)行討論是非常重要的。在這里，我們重點(diǎn)討論以下四種主要的政府信息資源的共享模式。
1、政府信息公眾開放系統(tǒng)
政府信息公眾開放系統(tǒng)是向公眾提供免費(fèi)信息服務(wù)的系統(tǒng)，主要提供以下三類信息內(nèi)容：
(1)公告性內(nèi)容：政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)讓公眾了解的規(guī)范化信息，如政府公告，各種法律、規(guī)章、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、政府工作報(bào)告，工作規(guī)劃，司法解釋、案例，…各種需要公眾理解、配合的情況等等。
(2)服務(wù)性內(nèi)容：幫助政府改善對(duì)社會(huì)服務(wù)效率的信息服務(wù)內(nèi)容。公眾需要與政府打交道的事情很多，例如出生、死亡、婚姻、出入境、納稅、上學(xué)、工商登記、辦理許可申請(qǐng)，…良好的網(wǎng)上信息溝通渠道會(huì)大大提高政府服務(wù)的效率，節(jié)省公眾的大量時(shí)間。
(3)透明性內(nèi)容：用以提高政府工作的透明度，有
利于接受公眾的監(jiān)督，防止政府的腐敗。通過公開的政府網(wǎng)站，公眾可以查尋政府的工作流程、工作進(jìn)度，可以了解政府對(duì)某些事情的態(tài)度，決策過程經(jīng)費(fèi)的使用狀況，并接收來自公眾的批評(píng)，除了網(wǎng)絡(luò)信息提供外，還應(yīng)有其他一些方式支持公眾依申請(qǐng)來取得其有權(quán)獲取的資料。
政府的信息公眾開往系統(tǒng)是最重要、最基礎(chǔ)的政府信息資源的共享系統(tǒng)，政府的各種重要文件、資料、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)都會(huì)利用這一渠道免費(fèi)向全社會(huì)發(fā)布，推動(dòng)這些重要信息資料的全社會(huì)共享，這也是政府向社會(huì)信息開放的最重要的渠道。
政府信息是開放系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)效益，要強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)的公平，讓公眾普遍受益。這樣的以社會(huì)效益為中心的系統(tǒng)考慮的核心應(yīng)是預(yù)定社會(huì)效益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)率，特別是實(shí)現(xiàn)服務(wù)的普遍性，要讓盡量多的公眾滿意。而這對(duì)于象中國這樣網(wǎng)絡(luò)、電腦普及率并不高的國家做起來并不容易。我們還必須要考慮其它輔助性的信息服務(wù)與溝通的辦法，讓政務(wù)改革造福于更多的人群。
政府信息向公眾的開放是政府所能做的最大信息共享，它將帶動(dòng)各種信息共享模式，取得更大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。
2、政府信息資源的增值服務(wù)
政府擁有國家最完整、最龐大的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，在巨大的政府管理業(yè)務(wù)中，又成為最大規(guī)模的工作數(shù)據(jù)的積累者。政府積累的數(shù)據(jù)資料遍及各個(gè)方面，從地理數(shù)據(jù)、自然資源到生產(chǎn)、市場(chǎng)、消費(fèi)、進(jìn)出口，從出生、求學(xué)、就業(yè)、衛(wèi)生、交通到出入境管理…這些大量的數(shù)據(jù)資料如果能夠被社會(huì)充分利用，將會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來巨大的貢獻(xiàn)。
但是，大部分政府積累的數(shù)據(jù)資源，并沒有為社會(huì)很好地利用，這是一種極大的社會(huì)資源浪費(fèi)。
造成這類信息資源長(zhǎng)期閑置的原因很多，首先是政府缺乏向社會(huì)提供信息服務(wù)的積極觀念，很多政府官員并不認(rèn)識(shí)幫助企業(yè)發(fā)展就是幫助國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。很多人并沒有將改善信息服務(wù)與提升國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率結(jié)合在一起，這導(dǎo)致了這類信息資料的長(zhǎng)期閑置。造成政府信息資源閑置的另一個(gè)重要原因是沒有找到利用這些數(shù)據(jù)資源進(jìn)行增值服務(wù)的良好模式，無法實(shí)現(xiàn)政府信息資源增值服務(wù)的規(guī)模效益。
將潛在的信息資源開發(fā)成為有規(guī)模、有效益的可持續(xù)的信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)常是十分困難的。對(duì)某信息資源的一次非常成功有效的利用并不能表示這類的業(yè)務(wù)就是可持續(xù)經(jīng)營下去的業(yè)務(wù)。將政府信息資源的個(gè)別的應(yīng)用推進(jìn)為一項(xiàng)有規(guī)模的服務(wù)產(chǎn)業(yè)完全是一種企業(yè)家的創(chuàng)新行為。只有企業(yè)家才能非常有效地溝通數(shù)據(jù)資源與應(yīng)用需求的聯(lián)系，進(jìn)而能創(chuàng)造出有效益的信息服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。我們可以看到政府信息資源增值服務(wù)中的一些難點(diǎn)：
(1)政府?dāng)?shù)據(jù)資源到用戶的應(yīng)用需求之間有著相當(dāng)?shù)木嚯x，要將政府信息資料組織到適合應(yīng)用需求的程度還需要做大量工作，并需要大量的投資，政府難以承擔(dān)；
(2)政府信息資源的增值服務(wù)存在著極大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，某類資料有一定的使用價(jià)值并不意味著這種資料有市場(chǎng)化經(jīng)營的價(jià)值。成功的業(yè)務(wù)有賴于企業(yè)家的精心挑選，并且還要依賴于企業(yè)家的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力；
(3)政府雖然熟悉數(shù)據(jù)，但缺乏應(yīng)用知識(shí)。政府的機(jī)制缺乏企業(yè)家的創(chuàng)新能力以及缺少持續(xù)改進(jìn)、完善一種變化性很大產(chǎn)品的激勵(lì)機(jī)制。政府無法有效地完成從數(shù)據(jù)收集直到為最終用戶服務(wù)的全過程。
這些問題非常明確的告之我們：在政府信息資源向社會(huì)提供增值服務(wù)的整個(gè)過程中，政府一包到底地提供服務(wù)是不經(jīng)濟(jì)的。在這個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上，政府的優(yōu)勢(shì)是做好數(shù)據(jù)采集端的工作，確保數(shù)據(jù)的可靠、穩(wěn)定。而對(duì)于這些數(shù)據(jù)資料的增值應(yīng)用，則應(yīng)當(dāng)交由信息企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)來做，這些機(jī)構(gòu)有著更好的應(yīng)用感覺，有著更好的創(chuàng)新能力與企業(yè)家機(jī)制，而這些特點(diǎn)正是開發(fā)應(yīng)用端業(yè)務(wù)所不可缺的。政府必須要采取與企業(yè)分工合作的方式，才會(huì)創(chuàng)造政府信息資源增值服務(wù)的高效益。
3、政策研究信息共享系統(tǒng)
政策研究信息共享系統(tǒng)是政府內(nèi)部使用的信息共享系統(tǒng)，服務(wù)的對(duì)象是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、政策研究人員、寫作班子以及各有關(guān)工作人員，它也成為各級(jí)干部學(xué)習(xí)、提高業(yè)務(wù)水平的重要工具。政府工作人員利用本系統(tǒng)的目的主要是以下三個(gè)方面：
(1)閱讀新聞，認(rèn)清形勢(shì)。政府工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部必須有很好的大局感，需要及時(shí)了解全球、全國本地區(qū)的整體形勢(shì)。以往這種感覺是通過報(bào)刊、電視等傳統(tǒng)媒體建立的，但在網(wǎng)絡(luò)上可以有更綜合、更省時(shí)、更有效的渠道。一個(gè)簡(jiǎn)潔、重點(diǎn)突出的新聞系統(tǒng)經(jīng)常是內(nèi)部網(wǎng)上使用率最高的系統(tǒng)。
(2)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)與專題研究：政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的工作人員，要用很多的時(shí)間來進(jìn)行政策理論的學(xué)習(xí)與研究。工作人員除了深入實(shí)際調(diào)查研究外，還要以大量的來閱讀文獻(xiàn)、資料、文件及來自有關(guān)部門的報(bào)告。良好的信息資源共享系統(tǒng)能夠把資料的收集、挑選的效率提高許多倍。將那些最重要、最權(quán)威的資料集中得好將會(huì)得到更大升值。
(3)工具性資料查詢：在政府的日常工作中，會(huì)碰到大量的資料查閱、數(shù)據(jù)引用、文件、講話的摘引核對(duì)，以及歷史資料、國際資料的查找工作，這些工作雖然是輔助性的，但也要耗去工作人員大量的工作時(shí)間，一個(gè)良好的辦公數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)對(duì)于提高領(lǐng)導(dǎo)與研究機(jī)構(gòu)的日常工作效率是很重要的。
工作人員希望政策研究信息系統(tǒng)要有更多的知識(shí)性和啟發(fā)性。因?yàn)檎叩拇_定不是就事論事，并不在于有更多的細(xì)節(jié)數(shù)據(jù)，而在于對(duì)于相關(guān)的問題有著更深刻的理解，重要的是要有見地。領(lǐng)導(dǎo)處事不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，政策經(jīng)常是牽一發(fā)而動(dòng)全身的。如果沒有對(duì)事物的各方面的相互關(guān)系深入理解；將無法提出更有效的處理原則。因此，政研信息系統(tǒng)的主要作用是提升人們對(duì)問題的理解能力。對(duì)問題的理解并不是簡(jiǎn)單的信息判斷，那種以為信息收齊全了，領(lǐng)導(dǎo)就可以對(duì)著熒光屏決策了的想法是可笑的。對(duì)問題的深入理解是一個(gè)思考、領(lǐng)悟的過程，領(lǐng)導(dǎo)人的見識(shí)在其中發(fā)揮著極大的作用。信息資源系統(tǒng)要成為提高人們見識(shí)的重要工具，成為啟迪人們思考的重要工具。
今天，政策研究信息資源系統(tǒng)在應(yīng)用中碰到的一個(gè)新問題是如何降低人們?cè)谑褂弥械臅r(shí)間耗費(fèi)問題。如果是在二十年前，信息稀缺，而工作人員相對(duì)空閑，信息系統(tǒng)建設(shè)以資料為中心是合理的，但是在今天，互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)使得資料的稀缺性大大降低，而工作節(jié)奏的加快使領(lǐng)導(dǎo)者、工作人員的時(shí)間稀缺性大大提升，這使得人們的耐心大大下
降，很多耗時(shí)的應(yīng)用變成經(jīng)濟(jì)上不合算的，而對(duì)時(shí)間緊缺的工作人員，政策研究信息系統(tǒng)越來越存在著被冷落的危險(xiǎn)。這是在告訴我們，面對(duì)著時(shí)間昂貴的領(lǐng)導(dǎo)者，降低應(yīng)用成本的核心是節(jié)約用戶時(shí)間。我們需要一個(gè)“以人為本”的系統(tǒng)，以提高最稀缺的資源利用率為核心，即以節(jié)省領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)間為核心來設(shè)計(jì)系統(tǒng)，讓人看得快、看得少，看得精，而不是以資料為核心，提供大量細(xì)節(jié)，無視用戶的時(shí)間浪費(fèi)。
總之，從用戶的立場(chǎng)上來擺正什么是最需節(jié)約的稀缺資源，依用戶的價(jià)值觀來設(shè)計(jì)系統(tǒng)，才能使政策研究信息資源系統(tǒng)成為一個(gè)倍受歡迎的系統(tǒng)。
4.政府業(yè)務(wù)自動(dòng)管理系統(tǒng)
這類系統(tǒng)主要用于政府規(guī)范性業(yè)務(wù)的處理過程中，由基層操作人員來使用。政府的規(guī)范性業(yè)務(wù)很多，例如稅收，工商登記、年審，進(jìn)出口管理，出入境管理、駕駛執(zhí)照管理等等，一個(gè)規(guī)范化的自動(dòng)管理系統(tǒng)會(huì)大大提高基層工作人員的工作效率，確保工作質(zhì)量的規(guī)范性，大大減少工作中的失誤與漏洞。
在政府業(yè)務(wù)自動(dòng)管理系統(tǒng)中，良好的信息共享與綜合能力是提高政府管理能力、提高服務(wù)質(zhì)量的重要武器。在很多情況下，欺騙行為得到了有效的抑制，因?yàn)檎到y(tǒng)信息核對(duì)能力的增強(qiáng)有效地堵住了很多滋生欺騙行為的漏洞。這使得假增值稅、假出口的案件大大減少。同時(shí)，信息共享也提高了對(duì)用戶服務(wù)的效率，例如用戶用不著反復(fù)地輸入相同的數(shù)據(jù)。
政府業(yè)務(wù)自動(dòng)管理中的信息共享與為宏觀政策研究的信息共享有著非常不同的特性，設(shè)計(jì)方法也完全不一樣，主要的特點(diǎn)是：
(1)微觀性。業(yè)務(wù)自動(dòng)管理中的信息共享是對(duì)具體微觀對(duì)象數(shù)據(jù)的有效提供。不同的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，信息共享是針對(duì)特定主體的相關(guān)數(shù)據(jù)的提供。例如在工商管理中針對(duì)每個(gè)企業(yè)，在駕照管理系統(tǒng)中，針對(duì)每個(gè)人的行車違章記錄。
(2)流程性
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