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政府網(wǎng)站浪費大于效益 電子政務何時到來？
1999年，中國政府艱難地邁開了“政府上網(wǎng)工程”的第一步。4年后，“政府上網(wǎng)”發(fā)展為人們心中的“電子政務”。經(jīng)過幾年的努力，“政府上網(wǎng)工程”建成政府各類公開門戶網(wǎng)站達2500多個。表面看，這似乎是成績斐然。然而，2002年9月，一份《中國城市政府網(wǎng)站評估報告》，卻尖銳地指出政府網(wǎng)站建設更新遲緩，幾近“死站”！一年后的今天，當“政府上網(wǎng)”的概念已經(jīng)被“電子政務”替代而深入人心之時，本刊記者對數(shù)十家政府以及其職能機構網(wǎng)站做的最新調(diào)查分析后發(fā)現(xiàn)：表面上，基本層面的更新問題似乎已經(jīng)解決，然而，更深層次的問題卻開始出現(xiàn)。
更新就是“首頁秀”
記者抽查的政府網(wǎng)站中，90%以上首頁皆已顯示當天新聞信息(只有極少數(shù)二級城市網(wǎng)站更新緩慢，如柳州市政府網(wǎng)目前主頁信息還是2003年3月份的信息)，內(nèi)容更新似乎已不再是問題。
然而，再向里走，深入政府網(wǎng)站內(nèi)部時，記者發(fā)現(xiàn)大多數(shù)據(jù)和信息皆陳舊不堪，甚至幾年未有過更新。
在“武漢熱線”的“政府上網(wǎng)”頻道，記者發(fā)現(xiàn)其中一些窗口(如洪山區(qū)政府)所顯示的新聞是一個月之前的信息，而更多職能機構的頁面皆為打不開的空白頁面，甚至包括市信息化領導小組辦公室。
負責“武漢熱線”建設的是湖北省電信公司武漢市分公司數(shù)據(jù)通信局，其技術人員告訴記者，這些鏈接以前都是存在的，但可能是因為部分網(wǎng)站后來停掉了，有的鏈接就失效了。對這些“失蹤”的網(wǎng)站，技術人員言之鑿鑿：“以前放上去的時候這些網(wǎng)站都是存在的�！倍斢浾邌栕钤绱嬖谑鞘裁磿r候，技術人員回答：“最早是1999年�！�
于是，記者緊接著致電武漢市信息化辦公室，其工作人員對記者稱：“我們現(xiàn)在是一塊招牌，兩個機構�！痹瓉�，該市信息化辦公室以前是抽調(diào)各單位人員臨時成立的一個機構，后來這些人員又都返回原單位，于是，“信息辦”就掛在了信息產(chǎn)業(yè)局下，而當時建設的網(wǎng)站則由于無人維護，最后無奈取消。當記者問及市信息辦的網(wǎng)站是否還會重建時，得到的回答是“應該會吧”；而記者問到什么時候網(wǎng)站能恢復建設時，得到的回答卻是“這個我就不清楚了”。
要了解一個城市的相應政府機構直至一個單位的動向，訪問相應的網(wǎng)頁，不僅是快捷可靠的途徑，而且是一種經(jīng)濟的途徑。而一旦其網(wǎng)站都已不復存在，那留給人們的恐怕不僅僅是可怕的空白，而是一種失望。
“武漢熱線”并不是個例。
打開浙江省人民政府網(wǎng)站，似乎萬象已更新，其政務公開也面面俱到。再打開其下的科教文衛(wèi)網(wǎng)，其資料也似乎一應俱全，然而，讓記者驚異的是，這些數(shù)據(jù)資料向人們展現(xiàn)的卻赫然是2001年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，無論是工業(yè)農(nóng)業(yè)，還是科教文衛(wèi)。
當記者致電采訪承辦其網(wǎng)站建設的浙江省行政首腦機關信息中心時，一位不愿透露姓名的職員對記者稱：“我們今年上半年剛剛更新過一次。”另一位姓卞的職員則對記者稱，“這種數(shù)據(jù)都是由我們統(tǒng)計部門來進行操作的。目前資料都有了，只是因為我們目前準備作一個整體更新，所以可能要等過一段時間就會更新。”當記者問具體什么時候時，其回答是“今年�！比欢�，當記者隨后采訪其統(tǒng)計部門時，其統(tǒng)計部職員的回答卻讓記者匪夷所思：“這些資料我們還沒收集到，要等收集到之后才能進行全面更新。”
從其各部門人員之間矛盾和模糊的話語中，透露出的實則是目前政府職能機構網(wǎng)站建設上的深層管理弊端。在他們那里，內(nèi)容只是表面文章，深層的內(nèi)容服務并沒有引起重視。于是，首頁的更新變成了政府網(wǎng)站花瓶式的擺設。
對此，時代財富科技公司總裁張靜君對記者講了她的看法：“電子政務的根本意義不在于表現(xiàn)形式上，更重要的在于為公眾提供實用的信息和服務，這些思想是需要從每一條信息、每一個網(wǎng)頁、每一項功能中體現(xiàn)出來的。如果忽視這些基本原則，網(wǎng)站表面建得如何也不過是個網(wǎng)站，跟政府門戶有著本質(zhì)差別，跟電子政務更是離題萬里了。腳踏實地，做一個就成功地用一個，這才既能保證將有限的投資用到刀刃上，又能讓大家切身感受到電子政務的進步，感受到發(fā)展中的希望�！�
政務公開一紙空言
有人說，現(xiàn)代文明建立在3大基礎資源之上，它們是信息、水和空氣。
現(xiàn)代經(jīng)濟學有一個著名的理論就是信息公開和政府管制是相互替代的關系。信息公開執(zhí)行得好，政府管制就不需要投入太多的人力和物力。因此，無論從什么方面來講，“信息公開”都應該作為政府實施信息化建設工程的一個首要任務。
所以，目前已經(jīng)起草完畢的《政府信息公開條例》鄭重規(guī)定：政府信息公開以公開為原則，不公開為例外。
但問題就在于大多數(shù)的政府網(wǎng)站卻是以“不公開為原則，公開為例外”。
在大連市政府網(wǎng)，其“政務公開”欄目里除了少數(shù)幾個職能機構可以正常顯示外，其他如信息產(chǎn)業(yè)局、財政局皆沒有任何鏈接內(nèi)容。其負責電子政務建設的張主任告訴記者，因為目前這些單位還沒有向政府提供資料，所以政府網(wǎng)也無法將其政務信息公開。
當記者問及什么時候可以完全開通時，張回答：“可能在今年9月吧�！碑斢浾邌柺欠衲艽_定時，張又補充道，“但必須要各單位向我們提供信息之后我們才能開通。”
事實上，實現(xiàn)政務公開和公共信息透明，是現(xiàn)代社會治理的基本準則。衡量一個地區(qū)的投資環(huán)境，判斷一個部門的工作效率，政務公開和公共信息透明是一個很重要的指標。
而在我國目前，即使如深圳、上海等政府網(wǎng)站建設已經(jīng)比較規(guī)范的城市，也同樣存在信息公開不夠的問題。比如深圳政府網(wǎng)，在其政府公布的機構設置中，法制局、檔案局、國有資產(chǎn)管理辦公室等職能機構的信息仍然是一片空白。負責網(wǎng)站建設的深圳市信息化辦公室網(wǎng)絡中心一名姓張的技術人員告訴記者，“我們是有苦衷的，我們只是一個承辦網(wǎng)站建設的事業(yè)單位，有些單位我們根本號召不起來，比如法制局，今年我們就去找過他們兩次，一次是找辦公室，一次是行政執(zhí)法處，但他們皆以種種理由推脫，最終到現(xiàn)在也沒有向我們提供資料�！甭毮懿块T不提供資料，僅負責技術的網(wǎng)絡中心當然沒有辦法把政務公開做起來。
之后，記者隨即訪問深圳市法制局，其法規(guī)處工作人員告訴記者：“此事只由辦公室負責，我們不受理�！庇谑�，記者只好又致電其辦公室曾主任，問“法制局何時能將政務公開的資料傳去”。曾先對記者聲稱“政務職能大家都知道，有必要上網(wǎng)嗎？”，之后又向記者補充聲明，不知政府網(wǎng)上有政務公開欄目，并需要法制局提供資料之事。
于是，一個怪圈出現(xiàn)了，信息發(fā)布者稱職能部門不給信息，職能部門卻稱沒有人索要信息。推諉中，不知誰對誰錯，反正，那個頁面就一直空在那里。不過這好像也無所謂，除了記者，沒有哪一級的領導會關注這件事。
對此，互聯(lián)網(wǎng)實驗室首席分析家方興東談到：“中國電子政務的建設必須有一張直觀、明晰的戰(zhàn)略地圖，一根軸是時間，要清晰地標明不同時間
所要實現(xiàn)的目標，還有一根軸是應用層次，從最基礎的政府門戶到最高級的政府管理與服務，都要理性、科學地標出不同層次的不同發(fā)展歷程。否則，將沒有哪一級的領導會真正關注電子政務的發(fā)展。這是中國推進電子政務的基本條件，沒有這張圖，這場運動很可能因為盲目和混亂而遭遇巨大挫折，其損失和后果可能將難以估量�！�
網(wǎng)上辦公形同虛設
政府上網(wǎng)，政務是根本，應用是方向，實效是關鍵。其主要功能應該體現(xiàn)在網(wǎng)上辦公。
目前政府網(wǎng)站的網(wǎng)上辦公卻很難讓人滿意。山西省政府公眾信息網(wǎng)的“網(wǎng)上辦公”功能，不要說實現(xiàn)網(wǎng)上辦公，即使是辦公指南一欄中，竟然也有醫(yī)療保健、房產(chǎn)地產(chǎn)等近1/3的欄目無法打開。其網(wǎng)站維護人員告訴記者，這些項目目前還沒有開設，主要原因有兩個方面，一個是技術上的難度，因為網(wǎng)上辦公涉及到后臺維護，而現(xiàn)在后臺維護還不具備此功能。另一方面，則是和各單位各廳局之間的溝通，因為要開設網(wǎng)上辦公，必須和廳局之間溝通，而這種溝通“有一定難度”。當記者再細問，他說：“具體原因我也不太清楚。”
于是，記者又詢問其信息中心主任劉云濤，劉的回答是“這些欄目目前還沒有開設，是因為和各局之間的溝通上有難度�！倍斢浾咦穯栍惺裁措y度、難度有多大時，劉也只是一再表示“有一定難度！”。
這種難度無疑讓人難以理解，不用說網(wǎng)上辦公，僅僅是一個簡單的辦公指南，就已經(jīng)似乎難堪重負。如果說建設的政府網(wǎng)站連如此基本的功能都不能實現(xiàn)，那政府網(wǎng)站存在的意義究竟在哪里呢？
在太原市政府網(wǎng)站中，除了一個簡單的辦事指南外，網(wǎng)上辦公欄目里全是空的。其信息中心姚主任認為，要真正把網(wǎng)上辦公做起來，現(xiàn)在條件還不成熟，因為事項太多，要做也只能一個機構來做，因為這中間涉及到很多與各單位溝通協(xié)調(diào)的問題，工程大，包括其他省市的政府網(wǎng)站，目前也只能做到如此。姚向記者強調(diào)：“這是一項強大的工程，需要時間慢慢來操作�！�
讓人實在難以相信的是，被我國政府視信息化中要先行一步的電子政務，竟然連最基本的信息公布都難以保證。據(jù)時代財富科技公司發(fā)布的《中國電子政務研究報告》表明，中國目前的電子政務實現(xiàn)度僅為22.6%。本刊一系列的調(diào)查情況也說明，我國的電子政務無論信息的實用性、完整性，還是實質(zhì)性的電子政務功能都還離公眾的期望有很大差距。如果與一些發(fā)達國家相比，我們的差距則更大。以倫敦政府網(wǎng)站為例，其公開的信息非常之多，包括政府年報、財政預算、計劃、政府的出版物、政府新聞等等。當然，與市民相關的教育、交通、住房、環(huán)境、文化、健康及犯罪等熱點也都有詳細信息。而在紐約網(wǎng)站上，我們也可以看到詳盡的辦事指南，使公眾與企業(yè)能高效地獲得政府服務，其指南涉及兒童免疫、法律、住房、交通、水電等幾乎所有公共服務，十分專業(yè)，水準很高。
國家信息化測評中心常務副主任姜奇平認為：“效益是電子政務建設的關鍵。而要讓電子政務效益最大化，就一定要消除一個誤區(qū)：電子政務聚焦在改進手段本身上，而沒有聚焦在目的與手段的校準上�？上攵�，如果手段本身背離了目的，一切努力只能使手段更偏離目的�！�
一萬億給我?guī)砹耸裁矗?
2002年12月25日，由當時的朱钅容基總理任組長，胡錦濤副主席、李嵐清副總理任副組長的國務院信息化工作領導小組召開會議，確定了政府先行、加快電子政務的建設、推動政府通過網(wǎng)絡為人民服務的信息化發(fā)展規(guī)劃。
顯然，中央政府已經(jīng)看到了電子政務在整個信息化工作中的重要性。然而，從我們的調(diào)查來看，電子政務無疑是整個信息化戰(zhàn)略中最艱難的一步。
這主要表現(xiàn)在，政府上網(wǎng)容易，電子政務困難。把政府推上網(wǎng)，是資金的問題；但電子政務的目標卻是利用網(wǎng)絡在政府與民眾之間建立互動的信息溝通方式，是一種全新的信息主體間的交流關系，對政府方來講，就是要通過信息傳播方式的改變來轉(zhuǎn)變服務觀念、提升工作效率。
為此，政府顯然有點不惜血本了。2002年2月CCID的報告稱此項投資將在300億左右，到了5月后，有人預計，這個數(shù)字開始向1000億靠攏，而在“2002中國電子政務技術與應用大會”之后，又有數(shù)字稱，未來5年中國在電子政務建設領域的投入將超過1萬億元！1萬億元，相當于2002年中國國民生產(chǎn)總值的十分之一！
然而，我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，源源不斷投入的巨資，不僅沒有轉(zhuǎn)變服務觀念提升工作效率，甚至連簡單的信息發(fā)布都無法做到透明、及時。如果政府上網(wǎng)沒有給老百姓帶來任何的方便，那么，巨資投入的回報就是零！
“浪費大于效益�！眹倚姓䦟W院教授杜鋼建對目前中國電子政務建設狀況如此評價，“成本和效益不成比例，且重復性建設太多，在很多地方，電子政務工程只是被當成了政績工程和形象工程�！�
一個最形象的例子是，本來一直用奔騰機干得好好的票據(jù)打印系統(tǒng)，一律“及時”地升級成了近萬元的奔騰4，盡管來辦事的老百姓擠滿了笑臉，公務人員卻愛搭不理地翻著紙牌！
極端一點說，億萬納稅人辛辛苦苦的血汗錢，將會這樣被上網(wǎng)工程糟蹋了！
誰在阻止電子政務？
是什么造成了這種浪費？要回答這個問題好像并不難，調(diào)查的結(jié)果顯示，類似信息中心、信息化辦公室之類的機構無法與各職能機構進行有效的溝通。職能部門對電子政務的認識不夠，信息化協(xié)調(diào)機構權力太少！為此，許多人建議給它們賦予更多的權力。
然而，這種認識卻是只看到了表面，沒有涉及本質(zhì)。
我們看個例子：聯(lián)想不惜血本地花1.5億上了ERP，花1個億上SCM，結(jié)果實現(xiàn)了全程精細化管理的策略，大大提高了管理效率，產(chǎn)品庫存周轉(zhuǎn)期、應收/應付賬周轉(zhuǎn)期等經(jīng)營數(shù)據(jù)明顯縮短，僅2000年，就節(jié)約了3.6億的成本。
同樣是信息化，為什么企業(yè)卻陸續(xù)取得成功，而電子政務卻成了“浪費大于效益”的代名詞？而企業(yè)上網(wǎng)與政府上網(wǎng)并沒有什么本質(zhì)上的不同。
仔細分析一下就會發(fā)現(xiàn)，同樣是管理與技術的結(jié)合，電子政務和企業(yè)信息化的利益主體是截然不同的�？梢哉f，正是不同的利益驅(qū)動造就了兩者的差異。對于聯(lián)想來講，它必須要信息化，必須考慮節(jié)約成本以應對戴爾們的進攻，否則，它就無法生存。生存的壓力下，當管理與技術之間難以接軌時，管理不得不進行自身的改革以適應信息化的需求。管理改革是信息化的前提，這已經(jīng)被企業(yè)界廣泛認可了。
而政府的情況就比較復雜了。雖然中央政府決心很大，但積年形成的體制問題與管理弊端卻很難一下子改變過來。電子政務的核心是管理的信息化，信息化是流程化、標準化，從根本上看是變管理為服務、提高工作效率、杜絕暗箱操作與權力尋租的有效途徑。也即，要想搞好電子政務，必然要求對現(xiàn)有管理模式進行巨大的變革。然而，管理的改革必然要危及政府中既得利益層的利益。從利益主體看，各級政府與企業(yè)迥然不同，企業(yè)是一個經(jīng)
濟利益體，而政府，則是種種不同利益體(經(jīng)濟、政治等)的集合。中央政府的政令，經(jīng)過各級政府有意無意的過濾與篩選，有時執(zhí)行起來會變得面目全非。這兩年的費改稅以及更早一些的機構精簡，都說明了改革的艱難。
因而，既得利益層，不僅不會有聯(lián)想信息化那樣的決心，相反還會消極地去抵觸。電子政務中暴露出的種種問題，比如說認識問題、協(xié)調(diào)問題、溝通問題等等，無一不與利益千絲萬縷地絞織在一起。
比如電子政務中最基本的信息透明，其實做起來就非常不容易。長期以來，地方政府機構的部分人員，往往利用信息的不透明，據(jù)公共信息為己有，人為地設置信息孤島，以求利用信息壟斷謀取私利。
江西省上饒縣農(nóng)民甘讓春將各級政府減輕農(nóng)民負擔的文件和規(guī)定匯編成冊，供鄉(xiāng)親們查閱。當?shù)卣嘘P部門知道后予以收繳，怕的就是農(nóng)民一旦知道了相關的規(guī)定，就不再任由他們隨意收繳各種本不應收取的稅費。
“這種情況如果得不到根本改變，就必然出現(xiàn)封閉網(wǎng)絡、阻礙互聯(lián)互通的偏差。這種偏差如果得不到糾正，那種只對行政上級負責而不對群眾負責的習以為常的做法就會依然存在，進而使電子政務建設很容易變成又一輪勞民傷財?shù)摹蜗蠊こ獭��！敝?jīng)濟學家吳敬璉教授指出。
電子政務攻堅戰(zhàn)
政府網(wǎng)站的問題，只是電子政務的表面現(xiàn)象，背后暴露出來的是管理體制的改革。
然而，管理體制的改革并不是一蹴而就的，甚至，它還會經(jīng)歷相當長的時間，面臨著許多不可知的風險。
但這不是說電子政務沒有希望了。相反，電子政務是大勢所趨，盡管它走得還十分艱難。而且，電子政務，哪怕是邁出極小的一步，也會對管理體制的改革起到推動作用。
當政府提出政府先行的信息化目標時，電子政務已經(jīng)取代了政府上網(wǎng)成為人們的共識。一些發(fā)達地區(qū)的政府機構，也開始了艱難的電子政務嘗試，比如說北京市政府曾就許多關系到千家萬戶的問題在網(wǎng)上征求意見——前不久，它還就包括18條公交線路提速的公交規(guī)劃在網(wǎng)上征求民眾意見。
從認識上來看，目前社會上也普遍扭轉(zhuǎn)了政府上網(wǎng)是技術問題的觀念。盡管許多地方政府上網(wǎng)仍然由類似“信息化辦公室”之類的機構負責，但一種新觀念正在悄然而生。比如說電子政務的主體不是技術人員，而是職能部門，只有負責人和職能部門的認識提高了，電子政務才有可能真正發(fā)展起來。目前在企業(yè)，許多“信息中心”的職能已經(jīng)由主管技術向主管信息規(guī)劃過渡，信息化的主導權正由技術部門向業(yè)務部門移交。
與此同時，政府機構與管理體制的改革近年來也在艱難地邁步前行，目前國務院的機構調(diào)整和深圳的政府職能變革嘗試，都在昭示著，政府正像古希臘神話中的西西弗斯，艱難地推著那塊大石爬坡。
另外，換個角度看，盡管目前政府網(wǎng)站的情況不容樂觀，但總體而言，從無到有，由弱至強，畢竟是在進步中。至少，資金與技術層面的問題已經(jīng)解決。現(xiàn)在，在一些比較發(fā)達的地區(qū)，比如北京，電子政務已經(jīng)開始啃管理改革這塊硬骨頭了。這塊骨頭雖然難啃，可是一旦啃破，在榜樣的帶動下，電子政務將迎來一個無比燦爛的明天！
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