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關(guān)于進(jìn)一步完善我國(guó)黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)問(wèn)題的幾點(diǎn)思考
關(guān)于進(jìn)一步完善我國(guó)黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)問(wèn)題的幾點(diǎn)思考公文是公務(wù)機(jī)構(gòu)依法履行職能的一種重要工具，公文處理本身就是一種有特定法律后果的法律行為。為此，以公文處理活動(dòng)為對(duì)象，充分建立和實(shí)施相關(guān)的法律規(guī)范、制度規(guī)范就成為一種客觀的必需。新中國(guó)建立以來(lái)，我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)公文處理法規(guī)建設(shè)給予了必要的重視，并作出了不懈的努力。早在建國(guó)之初的1951年9月，中央人民政府政務(wù)院就頒布了新中國(guó)第一個(gè)公文處理方面的行政法規(guī)《公文處理暫行辦法》，1955年和1956年中共中央先后制定了黨內(nèi)規(guī)章《中國(guó)共產(chǎn)黨中央和省（市）級(jí)機(jī)關(guān)文書(shū)處理工作和檔案工作暫行條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨縣級(jí)機(jī)關(guān)文書(shū)處理工作和檔案工作暫行辦法》。其后，經(jīng)過(guò)多次反復(fù)的修訂或全面更新，黨政兩大系統(tǒng)分別頒行了各自的公文處理法規(guī)[1]：《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》（經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，中共中央辦公廳1996年5月發(fā)布）；《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（國(guó)務(wù)院辦公廳1987年2月發(fā)布，1993年11月修訂）。
幾十年來(lái)，我國(guó)黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)工作，無(wú)論對(duì)維護(hù)公文的法定效力功用，還是在更高層面上對(duì)規(guī)范和改善管理、保障國(guó)家和公民權(quán)益、提高工作質(zhì)量和工作效能，都發(fā)揮了非常有益、有效的作用。但同時(shí)，我們也不能不認(rèn)識(shí)到，與其他領(lǐng)域相比，與時(shí)代的需要和要求相比，公文處理法規(guī)建設(shè)也還存在一些不足，存在一些不夠完善之處。我們有必要充分認(rèn)識(shí)、努力彌補(bǔ)這些不足，使公文處理法規(guī)不斷趨于完善。本文作者不揣冒昧，僅就《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》兩個(gè)法規(guī)中所反映的情況，大膽就進(jìn)一步完善我國(guó)黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)建設(shè)的若干問(wèn)題提出一些不夠成熟的意見(jiàn)，歡迎批評(píng)指正。
（一）應(yīng)進(jìn)一步充分體現(xiàn)與“立法”宗旨相一致的“立法”精神。
在《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》和《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》中都有對(duì)自身“立法”宗旨的明確表述，盡管具體文字有所不同，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容是一致的，都可以概括為：規(guī)范管理（規(guī)范化）、改善管理（科學(xué)化）、提高工作效能、確保公文質(zhì)量。對(duì)屬于機(jī)關(guān)內(nèi)部程序性規(guī)范的公文處理法規(guī)而言，以此為“立法”宗旨，無(wú)疑是正確的，而且它們也在具體規(guī)范中得到了較好的體現(xiàn)。但如果用更高的要求來(lái)衡量，筆者認(rèn)為，在法規(guī)中還應(yīng)當(dāng)更充分地體現(xiàn)和貫穿與這一宗旨相一致的“立法”精神。如“制度面前人人平等”精神；“權(quán)利與義務(wù)、利益與責(zé)任對(duì)等并完整”精神；“服務(wù)基層”精神；“簡(jiǎn)化便利”精神等。
公文處理所以要以統(tǒng)一法規(guī)制度的形式實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，在一定意義上，就是要利用“法規(guī)制度面前人人平等，人人正當(dāng)權(quán)益被維護(hù)，人人受相關(guān)規(guī)范約束”的特點(diǎn)，為上上下下各個(gè)部門(mén)、各級(jí)各類(lèi)工作人員共同參與、分散進(jìn)行的公文處理活動(dòng)定規(guī)矩，以建立秩序，確保質(zhì)量和效能。但在目前的法規(guī)中，多數(shù)具體規(guī)范是針對(duì)“下級(jí)機(jī)關(guān)”“下級(jí)工作人員”的，而且主要是規(guī)定他們的責(zé)任和義務(wù)的：“上報(bào)的公文，必須……”“下級(jí)機(jī)關(guān)要……。相對(duì)的，對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)者”，對(duì)“上級(jí)機(jī)關(guān)”的規(guī)范中責(zé)任義務(wù)方面的規(guī)定不多，而多數(shù)是“上級(jí)機(jī)關(guān)有權(quán)……”。我們姑且不從法理精神上去談問(wèn)題，就從實(shí)施效果方面看，這種對(duì)上約束少、責(zé)任少而權(quán)利多，對(duì)下約束多、責(zé)任重而權(quán)利少的不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象，對(duì)保證公文處理效能和質(zhì)量都是不利的。因?yàn)閷?duì)公文處理過(guò)程來(lái)說(shuō)，其中對(duì)公文產(chǎn)生效力影響最大的是作為機(jī)關(guān)和部門(mén)法定代表的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者和他們的活動(dòng)；效力最大、強(qiáng)制力最強(qiáng)，一旦出錯(cuò)，負(fù)面影響最大的也是上級(jí)機(jī)關(guān)制發(fā)和處理的文件，如果領(lǐng)導(dǎo)者、上級(jí)機(jī)關(guān)不能平等地受到規(guī)范的約束，全面提高工作效能和質(zhì)量當(dāng)然就難成現(xiàn)實(shí)。
同任何一種管理工具一樣，簡(jiǎn)化、便利的公文及其處理活動(dòng)才是最有效的，最有質(zhì)量保證的�！昂�(jiǎn)單就是可靠”“便利更有生命力”已經(jīng)被越來(lái)越多的管理者所認(rèn)同。在公文處理過(guò)程中，超過(guò)實(shí)際需要的多樣性從來(lái)都是公文質(zhì)量與公文處理效能的大敵，我們有極大的必要以科學(xué)的簡(jiǎn)化手段進(jìn)行斗爭(zhēng)。實(shí)踐告訴我們，在公文處理這樣一個(gè)在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部幾乎人人參與的工作活動(dòng)中，不能期望所有的參加者都能成為公文處理的專(zhuān)家，因此，有關(guān)的制度、方法、程序應(yīng)盡可能在功能不變的前提下化繁為簡(jiǎn)。因?yàn)橹挥泻?jiǎn)單方便，才易于被人們有效掌握，才便于推行，才可以對(duì)所有的人嚴(yán)格要求；也只有簡(jiǎn)單方便，才可以降低操作難度，減少中間轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，使公文處理過(guò)程少出現(xiàn)差錯(cuò)，進(jìn)而提高公文的質(zhì)量。這種簡(jiǎn)化便利的精神在現(xiàn)有的公文處理法規(guī)中已經(jīng)得到一定程度的體現(xiàn)，如在最近幾次修訂過(guò)程中就都對(duì)公文文種進(jìn)行了簡(jiǎn)化。但筆者認(rèn)為，這種簡(jiǎn)化的范圍和力度還都有進(jìn)一步擴(kuò)大和增強(qiáng)的必要和可能條件。
就以公文文種為例，現(xiàn)有黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)規(guī)定的文種都有十幾種之多。我們知道，一般情況下，對(duì)事物種類(lèi)劃分得越細(xì)，事物之間的區(qū)別就越微小，也就越不易于界定事物。有一點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人都清楚，當(dāng)一個(gè)并非公文專(zhuān)家的機(jī)關(guān)工作人員要?jiǎng)庸P寫(xiě)一份公文，而他所面臨選擇的公文文種有十幾種時(shí)，要精確把握文種間精細(xì)的差別，完全正確地選好文種決非易事。這可能正是現(xiàn)實(shí)工作中文種用錯(cuò)的公文滿(mǎn)天飛的原因之一。公文處理管理部門(mén)對(duì)文種不正確的公文當(dāng)然想管，無(wú)奈不能準(zhǔn)確選擇文種的人太多了，“法不責(zé)眾”（這樣做當(dāng)然不對(duì)，但控制能力畢竟有限，違者太眾，責(zé)不勝責(zé)）只好聽(tīng)之任之，或者糾一下大錯(cuò)，放一批小錯(cuò)。這樣的結(jié)果是非常有害的，規(guī)范使用文種的目的（使人們只看文種這一兩個(gè)字，就能清楚對(duì)方與自己是什么關(guān)系，文件內(nèi)容對(duì)自己的行為有什么影響）達(dá)不到不說(shuō)，還會(huì)使法規(guī)的嚴(yán)肅性遭到破壞，使法規(guī)的效力大打折扣。所以，與其如此，還不如對(duì)文種作進(jìn)一步的簡(jiǎn)化，種類(lèi)再少一些，相互間的界限更清楚一些，多數(shù)人經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單培訓(xùn)就能正確掌握。在這樣的基礎(chǔ)上，對(duì)少數(shù)人的錯(cuò)誤就可以堅(jiān)決糾正，只要有錯(cuò)，大錯(cuò)小錯(cuò)都不放過(guò)。
(二)應(yīng)增強(qiáng)黨政機(jī)關(guān)公文處理法規(guī)中規(guī)范內(nèi)容統(tǒng)一一致的程度。
公文處理規(guī)范的一個(gè)重要特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)規(guī)范內(nèi)容的統(tǒng)一一致，這其中的道理非常簡(jiǎn)單。公文處理是一種信息溝通活動(dòng)，而一切有效信息溝通的前提條件都是要保持“符號(hào)體系”的統(tǒng)一一致性，“符號(hào)體系”的統(tǒng)一程度越高，信息的溝通過(guò)程就越短捷，轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)就越少，出現(xiàn)錯(cuò)誤的幾率也就越低。這當(dāng)然就意味著信息溝通有了更好的效能和質(zhì)量保證。但目前在我國(guó)黨政兩大系統(tǒng)適用的公文處理法規(guī)中，還存在一些本應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一一致，也可以統(tǒng)一一致，但實(shí)際上卻作了各不相同，甚至完全相反的規(guī)定的情況。這種人為造成的多樣性，已經(jīng)給黨政機(jī)關(guān)的公文處理工作帶來(lái)了一些本不該有的困難和損失。
我們必須承認(rèn)，黨的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)地位不同、職能不同，具體活動(dòng)方式也有所區(qū)別，而且這些不同和區(qū)別，必然給服務(wù)于機(jī)關(guān)職能的公文處理活動(dòng)帶來(lái)一些各具特點(diǎn)的影響。但是，在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位，以及黨組織與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系模式，決定了黨的機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在公文處理方面的客觀共同點(diǎn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它們之間的差別。它們之間的公文往來(lái)最密切，幾乎沒(méi)有一個(gè)黨的機(jī)關(guān)不處理來(lái)自行政機(jī)關(guān)的公文，也沒(méi)有一個(gè)行政機(jī)關(guān)不同黨的機(jī)關(guān)公文打交道，而且現(xiàn)行的管理體
制還需要同級(jí)黨政機(jī)關(guān)經(jīng)常性地聯(lián)合制發(fā)同一公文。在這種情況下，黨政機(jī)關(guān)在公文處理規(guī)范方面的不一致，特別是在“接口”方面的差異，就不可避免地成為妨礙有效溝通的障礙。
筆者認(rèn)為，目前黨政機(jī)關(guān)各自的公文處理法規(guī)中需要就如下幾個(gè)方面取得盡可能大的統(tǒng)一一致：有關(guān)的概念的統(tǒng)一，特別應(yīng)就反映工作活動(dòng)及其流程的工作術(shù)語(yǔ)等作出統(tǒng)一的規(guī)定，保證其從詞形到釋義的完全一致，以建立起共同的工作語(yǔ)言；有關(guān)公文文種的統(tǒng)一，主要是針對(duì)黨政機(jī)關(guān)通用的公文文種統(tǒng)一規(guī)定其名稱(chēng)、性質(zhì)和適用范圍，要保證對(duì)同一文種的所有表述完全一致；有關(guān)公文格式的統(tǒng)一，主要是針對(duì)公文的基本式樣，有關(guān)尺寸規(guī)格，各部分內(nèi)容的位置及排列規(guī)則作出一致規(guī)定，盡量減少黨政公文在格式方面不具備實(shí)質(zhì)意義的差別；行文規(guī)則基本精神的統(tǒng)一，也就是針對(duì)既適用于黨的機(jī)關(guān)，又適用于行政機(jī)關(guān)的規(guī)則作出一致性的規(guī)定。
（三）應(yīng)在公文處理法規(guī)內(nèi)容體系中補(bǔ)充完善一部分具有基本性的內(nèi)容。
在黨政機(jī)關(guān)公文處理活動(dòng)不斷面臨新的客觀環(huán)境條件，不斷面臨新的客觀要求的情況下，公文處理法規(guī)需要補(bǔ)充一些新的內(nèi)容，以對(duì)新要求作出回答，滿(mǎn)足客觀環(huán)境條件的需要。
筆者認(rèn)為，在舉國(guó)強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)，強(qiáng)調(diào)黨在憲法法律范圍內(nèi)開(kāi)展工作，強(qiáng)調(diào)依法行政的情況下，公文處理法規(guī)中應(yīng)適時(shí)地就公文處理所涉及的一些法律問(wèn)題積極作出規(guī)定。如公文生效要件問(wèn)題（制發(fā)者要件、內(nèi)容要件、程序要件、外部形態(tài)要件等）；公文效力范圍問(wèn)題（公文時(shí)間效力范圍、空間效力范圍、機(jī)構(gòu)效力范圍、人員效力范圍等）；公文效力等級(jí)問(wèn)題（效力等級(jí)的劃分及各等級(jí)公文間的關(guān)系）；公文失效的條件及其確認(rèn)，失效公文的處置（撤銷(xiāo)、終止、中止等）；公文不同文稿、文本的效力問(wèn)題；公文附件效力問(wèn)題；一些特殊公文，如電子文件的效力認(rèn)定問(wèn)題，公文復(fù)制品的實(shí)際效力認(rèn)定問(wèn)題，公開(kāi)發(fā)布公文的效力認(rèn)定問(wèn)題等。
筆者還認(rèn)為，公文處理法規(guī)中還應(yīng)有針對(duì)性地就客觀實(shí)際工作中迫切需要確立的一些帶基本性的規(guī)則作出規(guī)定。如公文文種的選用規(guī)則，行文規(guī)則中的越級(jí)行文條件、多級(jí)行文條件、聯(lián)合行文條件、抄送公文條件，以及機(jī)關(guān)內(nèi)部外部會(huì)商（很多機(jī)關(guān)又稱(chēng)其為會(huì)簽）程序、公文審批簽發(fā)程序等。
（四）應(yīng)更加講究“立法”技術(shù)，使公文處理法規(guī)本身就成為典范公文。
公文處理法規(guī)是“管”公文的特殊公文，為了提高自身的質(zhì)量，同時(shí)也為其他公文樹(shù)立樣板，它自身就應(yīng)當(dāng)是一個(gè)精品公文、典范公文。要做到這一點(diǎn)，需要現(xiàn)有的公文處理法規(guī)繼續(xù)在具體技術(shù)層面上精益求精。
在“立法”技術(shù)方面，現(xiàn)有公文處理法規(guī)應(yīng)當(dāng)更講究：
●用語(yǔ)的規(guī)范和精確。特別要注意使同一法規(guī)中表達(dá)同一概念的詞語(yǔ)從詞形到詞義前后一致，必要時(shí)還應(yīng)保持對(duì)相同類(lèi)型事物和概念表達(dá)時(shí)所使用的句式大致相同。一定要禁絕同一概念用多種詞語(yǔ)表達(dá)，不同概念用同一詞語(yǔ)表述。要避免或者盡可能減少使用“一般”“原則上”等表意不確切的詞語(yǔ)去界定是與非，確認(rèn)程度和范圍。
●歸類(lèi)的合理和準(zhǔn)確。要科學(xué)設(shè)置類(lèi)項(xiàng)，使同類(lèi)事項(xiàng)集中，不同類(lèi)的事項(xiàng)分開(kāi)。一定不要割裂事項(xiàng)間最密切的邏輯聯(lián)系與時(shí)間聯(lián)系，避免出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。
●排列的有序和科學(xué)。項(xiàng)目的排列應(yīng)有合理的次序，既要注意遵從習(xí)慣和慣例，更要注意根據(jù)工作規(guī)律，根據(jù)具體情況確定排序的依據(jù)。究竟是按事物發(fā)展的時(shí)序，按工作程序，按提出問(wèn)題——分析問(wèn)題——解決問(wèn)題的事理邏輯層次，按事件構(gòu)成要素的邏輯次序，還是按構(gòu)成事物總體的各“部分”的性質(zhì)及相互關(guān)系排列，應(yīng)認(rèn)真加以分析和研究。
●結(jié)構(gòu)安排的規(guī)矩和有效。要尊重規(guī)范性文件在結(jié)構(gòu)安排方面的規(guī)范性，如以條為基本表達(dá)的單位，分章表述時(shí)，每一章至少包括兩條內(nèi)容等。還要講究閱讀和執(zhí)行效果，如盡可能用主題句概括出每一條規(guī)則之后，再詳細(xì)說(shuō)明具體要求；……。
（五）應(yīng)認(rèn)真做好規(guī)劃工作，在既有法規(guī)的基礎(chǔ)上形成公文處理規(guī)范體系。
同許多人的看法相同，筆者也認(rèn)為，現(xiàn)有公文處理法規(guī)，不管是黨的機(jī)關(guān)的，還是行政機(jī)關(guān)的，都給人一個(gè)很明顯的感覺(jué)，這些法規(guī)規(guī)范的各項(xiàng)內(nèi)容之間涉及對(duì)象面的大小、規(guī)范自身的規(guī)格，規(guī)范內(nèi)容的精細(xì)程度都有非常大的差別。同一法規(guī)，有的規(guī)范寥寥數(shù)句，概括出的是非常重大的原則，有的則用幾句甚至一個(gè)不短的段落定義公文中一個(gè)符號(hào)的含義和使用方法；有的規(guī)范是堅(jiān)定不移地講“必須如何如何”，有的則為保持對(duì)所有情況的適應(yīng)，不得不犯規(guī)范性文件的禁忌講“一般應(yīng)如何如何”。筆者覺(jué)得，之所以會(huì)出現(xiàn)這樣一些問(wèn)題，主要是由于我們讓一個(gè)法規(guī)負(fù)載了一個(gè)規(guī)范體系的重負(fù)。也就是說(shuō)，現(xiàn)在的一個(gè)法規(guī)所承載的應(yīng)當(dāng)是一個(gè)公文處理規(guī)范體系所應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)和能夠負(fù)擔(dān)的。對(duì)于這樣一個(gè)涉及面寬，技術(shù)性比較強(qiáng)的公文處理活動(dòng)來(lái)說(shuō)，如果要進(jìn)行規(guī)范，單靠一兩個(gè)法規(guī)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須建立一個(gè)包含有若干個(gè)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和其他規(guī)范的的規(guī)范體系。為此，要完善公文處理法規(guī)的建設(shè)，必須盡快改變目前靠一個(gè)法規(guī)頂天下的局面。這需要我們認(rèn)真進(jìn)行規(guī)劃，合理地進(jìn)行分工，按照客觀的規(guī)律性去建設(shè)規(guī)范體系。
按照筆者的初步設(shè)想，公文處理規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)由這樣兩部分規(guī)范構(gòu)成，一類(lèi)是可以自主創(chuàng)設(shè)規(guī)則、主要涉及基本性問(wèn)題的；另一類(lèi)是對(duì)前一類(lèi)起補(bǔ)充說(shuō)明作用和具體執(zhí)行作用、涉及各種操作性方法程序的。前一類(lèi)是強(qiáng)制性規(guī)范，是典型的和真正意義上的法規(guī)。后一類(lèi)則可以既有強(qiáng)制性規(guī)范；又可以實(shí)事求是地包含一部分供執(zhí)行單位自主選擇，一經(jīng)選定就要不折不扣執(zhí)行的選擇性規(guī)范；還可以包括一部分旨在進(jìn)行方法指導(dǎo)，并不要求不折不扣實(shí)施的推薦性規(guī)范。這樣硬的就是硬的，軟的就是軟的，原則的就是原則的，具體的就是具體的，粗的就是粗的，細(xì)的就是細(xì)的，宏觀的不涉及微觀問(wèn)題，微觀的也不“侵入”宏觀的領(lǐng)域，各種規(guī)范各司其職、各負(fù)其責(zé)、各有側(cè)重，各講各自的話(huà)，各實(shí)現(xiàn)各自的功能。
[1] 為行文的方便，本文暫且稱(chēng)這兩個(gè)規(guī)范性文件為法規(guī)。
作者：趙國(guó)俊
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