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完善我國(guó)水資源流域管理制度
完善我國(guó)水資源流域管理制度
宋海鷗 樸光洙 馬品懿
人類生活總是在一定的流域區(qū)間進(jìn)行的，歷史上幾大文明古國(guó)也無(wú)是不在流域中產(chǎn)生的：長(zhǎng)江黃河流域的中華文明，幼發(fā)拉底河和底格里斯河形成的美素不達(dá)美亞平原的古巴比倫文明，尼羅河的古埃及文明等等�？梢哉f(shuō)，自然賜予人類的不僅是秀美的山川，還有人類生存之源——水。
水作為一種重要的自然資源和環(huán)境因素與其他種類的自然資源的區(qū)別在于其流動(dòng)性和可再生性，水是唯一可以再生的自然資源。人類對(duì)水多種利用方式多種多樣，如灌溉、發(fā)電、航運(yùn)、供水、漁業(yè)等等，上述方式也是相互聯(lián)系的。因此只有在對(duì)水資源按照流域進(jìn)行行統(tǒng)一規(guī)劃，才能更好地發(fā)揮水資源地綜合效益。1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)的《21世紀(jì)議程》中也提出，水資源應(yīng)按照流域進(jìn)行綜合管理。
流域管理通常指通過(guò)流域的統(tǒng)一規(guī)劃與目標(biāo)，流域、部門按其職責(zé)對(duì)有限的水資源分別進(jìn)行管理。[1]也有學(xué)者從水土保持角度出發(fā)認(rèn)為流域管理是指為了充分發(fā)揮水土資源的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，以流域?yàn)閱卧�，在全面�?guī)劃的基礎(chǔ)上合理安排農(nóng)、林、牧、副各業(yè)用地，因地制宜地布設(shè)綜合治理措施，在防治自然災(zāi)害的同時(shí)，對(duì)水土資源進(jìn)行保護(hù)、改良與利用。[2]
一、中外有關(guān)水資源管理制度的比較
�。ㄒ唬﹪�(guó)外水資源管理的制度
1、美國(guó)的田納西河流域管理制度
田納西河是美國(guó)東南部俄亥俄河的最大支流，流域面積10.5萬(wàn)平方公里，涉及美國(guó)7個(gè)州，但是流域淤沙沉積，大多數(shù)有價(jià)值的礦產(chǎn)資源被盲目掠奪，土地嚴(yán)重荒漠化和風(fēng)化，經(jīng)常發(fā)生洪澇災(zāi)害，造成了相當(dāng)大的生態(tài)問(wèn)題。[3]1933年美國(guó)頒布了《田納西河流域管理局法》，并成立了權(quán)威性的流域管理機(jī)構(gòu)“田納西河流域管理局”（TVA）。該法規(guī)定流域管理局是個(gè)政府機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)田納西河流域防洪、航運(yùn)、灌溉等綜合開(kāi)發(fā)和治理。同時(shí)，法律授予該流域管理機(jī)構(gòu)很大的行政管理權(quán)力并明確與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系，使管理局能有效、順利的行使職責(zé)。由于有法律的專門授權(quán)，使得田納西河流域管理局能夠根據(jù)本流域的資源狀況、充分考慮開(kāi)發(fā)工程所必須適應(yīng)的長(zhǎng)期發(fā)展要求，制定包括防洪、發(fā)電、航運(yùn)、灌溉、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容的綜合性的長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)方案，同時(shí)，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，取得了巨大的成就。
2、法國(guó)的流域管理委員會(huì)制度
法國(guó)于1964年頒布了水法，建立起高效率的水資源管理系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)被譽(yù)為世界上比較好的水資源管理系統(tǒng)之一，其顯著特點(diǎn)是將全國(guó)按河流水系分成六大流域，成立流域管理委員會(huì)。首先將水當(dāng)作水的匯集系統(tǒng)的整體進(jìn)行管理，以河流域?yàn)閱挝�，按照流域面而不是按行政區(qū)進(jìn)行管理。由于運(yùn)用了這個(gè)系統(tǒng)，法國(guó)河流的生態(tài)狀況有了顯著的改善，甚至在人口特別密集的巴黎地區(qū)，飲用水源的質(zhì)量也能滿足現(xiàn)代的要求。
3、英國(guó)的泰唔士河水務(wù)局
英國(guó)于1974年成立的泰唔士河水務(wù)局是一個(gè)綜合性流域管理機(jī)構(gòu)。依照1973年英國(guó)頒布的水法，它負(fù)責(zé)流域統(tǒng)一治理和水資源統(tǒng)一管理，包括水文站網(wǎng)建設(shè)、水文水情監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)系統(tǒng)的管理、城市生活和工業(yè)供水、下水道、污水處理、防洪、水產(chǎn)、水上娛樂(lè)等河流管理所有方面的內(nèi)容，并有權(quán)確定流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，頒發(fā)取水和排水(污)許可證，制定流域管理規(guī)章制度，是一個(gè)擁有部分行政職能的非盈利性的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。[4]
（二）我國(guó)有關(guān)水資源管理的制度法學(xué)畢業(yè)論文
1、1988年頒布的《水法》當(dāng)中規(guī)定“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的制度。國(guó)務(wù)院水行政管理部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理工作。國(guó)務(wù)院其他相關(guān)部門按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，協(xié)同國(guó)務(wù)院水行政主管部門，負(fù)責(zé)有關(guān)的水資源管理工作�？h級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門和其他部門，按照同級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)有關(guān)的水資源管理工作�！币虼�，此時(shí)確立的是“統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合”的水資源管理制度，實(shí)質(zhì)上仍是以區(qū)域?yàn)閱卧乃Y源管理制度。
2、2002年新修訂的《水法》規(guī)定“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國(guó)務(wù)院水行政主管部門在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱流域管理機(jī)構(gòu)），在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)�？h級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作�！币虼�，此時(shí)確立的是流域管理和行政區(qū)域相結(jié)合的水資源管理體制。
二、我國(guó)現(xiàn)行水資源管理體制的弊端
根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的《水法》，我國(guó)的水資源管理體制是流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。流域與行政管理相結(jié)合的結(jié)果仍然是水資源流域管理服從于行政管理，依然不能解決日益嚴(yán)重的水危機(jī)問(wèn)題。
首先，實(shí)行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，必然會(huì)導(dǎo)致“以地方行政區(qū)域管理為中心”的分割管理狀態(tài)的出現(xiàn)。因?yàn)椋?jīng)濟(jì)學(xué)當(dāng)中的公共選擇理論認(rèn)為，各級(jí)政府在市場(chǎng)上也是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”，也要追求利益最大化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，流域的各地方政府為了各自的利益，勢(shì)必會(huì)對(duì)流域自然資源、自然環(huán)境的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)方面的統(tǒng)一管理產(chǎn)生不同程度的抵觸，勢(shì)必會(huì)“充分”地利用其在流域行政區(qū)域管理方面的權(quán)力，大力開(kāi)發(fā)和利用其行政區(qū)域內(nèi)的流域自然資源和自然環(huán)境，為本地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展謀取利益，而不會(huì)自覺(jué)地、主動(dòng)地從全流域的利益、從流域可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)開(kāi)發(fā)、利用本行政區(qū)域內(nèi)的自然資源和自然環(huán)境。
其次，流域管理實(shí)際是一個(gè)如何設(shè)置水行政管理體制和劃分職權(quán)的問(wèn)題。我國(guó)的水行政過(guò)去總是跟著行政建制走，行政區(qū)劃就是水權(quán)地界，無(wú)形中河流、水系被“腰斬”，相有悖于水性，嚴(yán)重違反自然規(guī)律。其結(jié)果是流水在地理上被切割成塊，水管理機(jī)構(gòu)受行政權(quán)控制要為地方服務(wù)，再加上各部門的功能性管理，權(quán)力交叉，范圍不清，職責(zé)相互糾纏，難免促成災(zāi)難的發(fā)生。[5]以黃河為例：黃河流經(jīng)九省市，水在上、中、下游各有其主，上游以地勢(shì)之利在其“轄區(qū)”理直氣壯地用水，下游連續(xù)近二十年的斷流，暴露出調(diào)控體制的不適應(yīng)性。黃河斷流固然有自然因素的影響，但沿河缺乏統(tǒng)一管理和調(diào)度是不容忽視的因素。
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