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談北京城市交通發(fā)展戰(zhàn)略
摘要 城市交通發(fā)展戰(zhàn)略要解決的核心問題，是從總體上有效地處理好城市持續(xù)增長的交通需求與有限的交通設(shè)施供給能力之間的關(guān)系，以保持城市的可持續(xù)發(fā)展。本文在分析當(dāng)前北京城市交通問題癥結(jié)的基礎(chǔ)上，依據(jù)城市未來的發(fā)展，提出城市交通發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，及實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的有效途徑。
關(guān)鍵詞 交通 發(fā)展 戰(zhàn)略
大量實踐經(jīng)驗表明，任何一項事業(yè)要想取得成功，首要的條件是制定正確的戰(zhàn)略和政策。當(dāng)前，我國的城市交通發(fā)展戰(zhàn)略所要解決的問題，是在我國現(xiàn)代化建設(shè)將要進入跨世紀(jì)發(fā)展新時期，城市化、汽車化進程不斷推進的條件下，如何從總體上有效地處理持續(xù)增長的交通需求與有限的交通設(shè)施供給能力之間的矛盾，以保證城市的可持續(xù)發(fā)展, 實現(xiàn)城市交通安全、有序、通暢、方便、經(jīng)濟、高效和生態(tài)的綜合目標(biāo)。
制定北京城市交通發(fā)展戰(zhàn)略，要從分析北京道路交通現(xiàn)狀和問題的癥結(jié)入手，依據(jù)未來的發(fā)展需要，確定一個時期的交通戰(zhàn)略目標(biāo)，尋求實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)的有效途徑和調(diào)控模式，選擇這一時期道路交通建設(shè)的戰(zhàn)略重點和主要對策，并在實施中依據(jù)情況的變化進行適時的調(diào)控，以保證交通戰(zhàn)略目標(biāo)得以順利實現(xiàn)。
一、交通現(xiàn)狀與癥結(jié)分析
盡管八十年代以來，北京的道路交通建設(shè)和交通管理取得了很大成績，但是，由于歷史和現(xiàn)實的原因，交通需求與供給在總量和結(jié)構(gòu)上的雙重失衡日趨嚴重，從而導(dǎo)致大范圍的交通擁擠阻塞和城市活動效率每況愈下。造成這種結(jié)果的直接原因有以下幾個方面：
1.汽車交通發(fā)展失控，道路建設(shè)難以適應(yīng)超常增長的需要
近15年來，北京的汽車保有量每年平均遞增率超過15％，個別年份甚至接近20％，而道路長度和道路面積的年平均增加率僅為1.2％和3.7％，致使汽車交通需求, 特別是小汽車交通需求，與市區(qū)路網(wǎng)總?cè)萘恐g的缺口日益擴大。大量的自行車與汽車交叉混行，亦使擁擠阻塞的程度更加加重。市區(qū)中心地區(qū)的道路網(wǎng)負荷經(jīng)常處于超負荷狀態(tài)，最終使小汽車這種本屬高效率的交通方式走向高效率的反面。
2.道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)和客貨運交通結(jié)構(gòu)不合理，加重了交通擁擠阻塞
市區(qū)道路網(wǎng)容量，除了要有足夠的道路長度和道路面積外，在很大程度上還決定于城市快速路、主干路、次干路和支路之間合理的比例關(guān)系，及其網(wǎng)絡(luò)的連通性等條件。從北京市區(qū)道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)看，二環(huán)路和三環(huán)路雖已改建為半封閉的快速路，四環(huán)快速路也修建了一部分，但由于環(huán)路之間缺乏快速聯(lián)絡(luò)線，因而難以成網(wǎng)。北京市區(qū)主干路、次干路與支路的長度比例呈倒梯形，形成了一種非穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，因而在快速路和干路上集中的大量車流難以從網(wǎng)絡(luò)上分流。在這種情況下，不僅加重了干道與快速路的交通負荷和擁擠阻塞程度，而且，一旦發(fā)生交通事故或車輛“拋錨”，極易造成局部交通癱瘓。
目前，由于不受外部干擾的快速軌道交通建設(shè)嚴重滯后，受外部干擾的地面常規(guī)公共電、汽車仍是公共客運交通的主要承擔(dān)者，這種非均衡的公共交通結(jié)構(gòu)，在交通擁擠阻塞日益嚴重的情況下，使公共電、汽車對客流的吸引力下降，其年客運量長年緋徊在30億人次左右（注：其中40％為外來人口），在居民出行中的分擔(dān)率已從70年代末的70％左右降至目前的不足40％。換句話說，原來使用公共電汽車的出行者，已有相當(dāng)一部分轉(zhuǎn)用小汽車（包括公務(wù)車、出租車和私用車），致使占用道路網(wǎng)容量相當(dāng)大的小汽車，占據(jù)了目前市區(qū)道路網(wǎng)負荷能力的77％，而小汽車僅承擔(dān)了市區(qū)全部客運量的12％。非社會化客運交通對公共交通和整個城市交通的沖擊，造成了道路容量分配上的嚴重失衡，加重了交通擁擠阻塞。
由于貨運交通市場管理不佳、貨運交通政策調(diào)控失靈等因素的影響，導(dǎo)致非社會化的單位自備貨運和私人貨運不斷膨脹。與此相反，社會化專業(yè)貨運卻不斷萎縮，其貨運分擔(dān)率已從八十年代初的40％以上降至目前的4.7％。此種非社會化的、過度分散的貨運體制，不僅造成社會貨運運力的過剩和固定資產(chǎn)的巨大浪費(包括能源浪費和環(huán)境污染)，使貨運資源配置效率降到最低點。此外，還由于非社會化貨運方式的運輸效率低下，空駛率高，無形中增加了大量無效的出行量，占用和浪費了本來就相當(dāng)緊缺的道路通行能力，加重了道路交通擁擠阻塞的程度。
3.市中心區(qū)土地開發(fā)強度與其交通環(huán)境最大允許容量的矛盾日益突出
八十年代初，二環(huán)路以內(nèi)的機動車交通量已占全市區(qū)機動車交通量的42％。隨著城市建設(shè)用地以平均每年增加10.73平方公里的速度不斷擴張，中心區(qū)范圍也逐漸擴大到三環(huán)路附近。擴展后的中心區(qū)，特別是其中黃金地段地價的不斷上漲，導(dǎo)致了這一地區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)，以及開發(fā)強度向不利于緩解交通緊張的方向發(fā)展，并與交通環(huán)境最大允許容量的矛盾日益突出。
應(yīng)該承認，利用級差地租的梯度分布原理，在地價高的中心區(qū)引資搞開發(fā)，有其合理與必要的一面。但是，這種開發(fā)活動與其他許多事物一樣，如超過一定的限度，勢必引發(fā)一系列負面影響，產(chǎn)生與開發(fā)的初衷相悖的負面效果。據(jù)統(tǒng)計，1991～1995年市區(qū)新建和改擴建項目（單體建筑面積超過1 萬平方米）的總建筑面積為3000萬平方米，其中有70％在三環(huán)路以內(nèi)，且絕大多數(shù)都是生成和吸引大量人流、車流的公共建筑。如果這些高容積率建筑的空間分布不當(dāng)，勢必給本已擁擠不堪的交通干道和商業(yè)街帶來更大的壓力。
4.停車空間和停車設(shè)施嚴重不足，亂停車現(xiàn)象相當(dāng)普遍
由于種種歷史和現(xiàn)實的原因（其中包括早期的城市規(guī)劃，特別是道路交通規(guī)劃對靜態(tài)交通問題考慮不夠；相當(dāng)一部分大、中型公共建筑的規(guī)劃、設(shè)計和施工沒嚴格按規(guī)定修建停車設(shè)施或已建的停車庫改作它用；現(xiàn)行的停車收費與停車場管理政策難以形成對投資者的回報等），致使汽車停車設(shè)施嚴重短缺的矛盾，已從中心區(qū)擴展到市區(qū)外圍、機關(guān)單位大院和生活居住區(qū)。靜態(tài)交通設(shè)施“硬件”短缺和“軟件”不到位，加上停車者只考慮個人方便省事，致使亂停車現(xiàn)象正大范圍蔓延。這種無序現(xiàn)象，既影響市容觀瞻，又占用大量道路空間，不僅加重了道路交通的擁擠阻塞，還對居民生活環(huán)境的安寧構(gòu)成威脅。因此，統(tǒng)籌解決停車問題已刻不容緩。
5.城市交通投資主體單一，難以適應(yīng)當(dāng)前和未來發(fā)展需要
城市交通的建設(shè)和管理需要大量資金投入，而且，在現(xiàn)行交通政策的條件下，投入后的產(chǎn)出大多表現(xiàn)為社會效益（商業(yè)性的對外客運交通和貨運除外），因而無法實現(xiàn)投入的滾動與增值。單靠政府投資是很有限的，這種投資體制實際上不具備補償歷史欠帳、緩解當(dāng)前交通供需矛盾的能力，更難適應(yīng)城市交通未來發(fā)展對巨額資金的需要。為此，必須調(diào)整現(xiàn)行的城市交通政策，改革城市交通投資體制和運營管理體制，明確城市交通所具有的商品性、公益性的雙重屬性，把一切具有商品性的道路交通共享資源納入有償使用和區(qū)別對待的軌道。
綜上所述，由于北京市的現(xiàn)代化、城市化和汽車化正在步入新的發(fā)展階段，交通需求特別是機動車交通需求，正處于超常增長狀態(tài)，因而使歷史上逐
漸積累起來的交通總需求與總供給失衡，導(dǎo)致大范圍交通擁擠阻塞，并最終使城市活動效率日趨下降。北京做為全國的首都，是一座功能與結(jié)構(gòu)復(fù)雜、人口與用地規(guī)模巨大、吸引與輻射范圍廣范、社會活動與經(jīng)濟活動高度集中的特大城市，交通首當(dāng)其沖，所以上述矛盾更加突出。這就是北京城市交通發(fā)展的癥結(jié)所在。
二、交通發(fā)展目標(biāo)與實現(xiàn)這一目標(biāo)的基本途徑和調(diào)控模式
就市內(nèi)交通發(fā)展目標(biāo)而言，應(yīng)通過道路建設(shè)及其網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)合理化、加強軌道交通線路網(wǎng)建設(shè)，實現(xiàn)城市交通管理現(xiàn)代化等措施，力爭在2020年前后,基本建成以快速路、主干路為骨架的城市高效道路網(wǎng)，建成以快速大容量軌道交通、準(zhǔn)快速公共汽車和在公交專用道上運營的常規(guī)公共電、汽車為主體的公共客運交通網(wǎng)絡(luò);建成以集約化、社會化貨運交通為基礎(chǔ)的貨物集運配送系統(tǒng)。要形成功能健全、結(jié)構(gòu)合理, 并具有較強承載能力與應(yīng)變能力的現(xiàn)代化城市綜合交通體系，為實現(xiàn)安全、有序、通暢、方便、經(jīng)濟、高效和生態(tài)的綜合交通目標(biāo)創(chuàng)造有利條件。
為了有效地緩解持續(xù)增長的交通需求與有限的道路交通資源及其供給能力之間的矛盾，扭轉(zhuǎn)其在總量和結(jié)構(gòu)上雙重失衡的狀態(tài)，必須選擇調(diào)控交通需求、強化道路交通資源的優(yōu)化配置與有效利用、增加有效交通供給能力的途徑，采取交通源與交通流控制并重的調(diào)控模式和相應(yīng)的交通政策。具體地講，包括以下主要內(nèi)容：
1.調(diào)控交通需求
是指通過土地利用結(jié)構(gòu)和土地開發(fā)強度的合理化，使地區(qū)間發(fā)生與吸引的交通總量和交通流分布強度相對均衡，并將無效交通量和過度密集的交通集散量減少到最低限度；通過對有限道路通行能力的合理分配和相應(yīng)交通政策法規(guī)的實施，控制占用通行能力多而運輸效率低的交通方式的膨脹；在已形成的交通流高密度區(qū)，對某些交通出行實行交通管制等。
2.優(yōu)化資源配置
在有限的投資能力、市區(qū)土地資源和時間資源約束下，必須通過科學(xué)的交通規(guī)劃和交通決策，使有限的道路交通資源得到優(yōu)化配置，以便在總量和結(jié)構(gòu)相協(xié)調(diào)的條件下，獲得盡可能多的有效供給能力；既有道路交通資源潛力的挖掘和新增設(shè)施的合理分配與利用，是繼資源優(yōu)化配置之后使全部道路交通資源得到有效利用的重要保證。
3.改變調(diào)控模式
傳統(tǒng)的城市交通調(diào)控模式，主要是對已發(fā)生的交通流實施法制化管理，著眼于人、車、路、時間四大要素之間的組織、協(xié)調(diào)和調(diào)度指揮。在當(dāng)前城市交通需求持續(xù)發(fā)展和交通供需矛盾日益尖銳的情況下，傳統(tǒng)的調(diào)控模式已不能適應(yīng)客觀需要。為此，從城市交通發(fā)展戰(zhàn)略的高度考慮，必須采取交通源（交通流發(fā)生與交通流吸引）與交通流（已發(fā)生的交通出行）控制并重的調(diào)控模式，而且，在某種意義上講，交通源控制比后者更重要，并應(yīng)施以優(yōu)先控制。
4.強化調(diào)控手段
交通政策和法規(guī)是城市交通發(fā)展戰(zhàn)略的延伸，是實現(xiàn)交通戰(zhàn)略目標(biāo)的首要調(diào)控手段。為了使快速軌道交通、準(zhǔn)快速及常規(guī)公共客運交通和社會化貨運交通能夠得到發(fā)展，并在北京占據(jù)主體地位或基礎(chǔ)地位，以便通過上述“效率與費用”原則和“吸引與轉(zhuǎn)移”效應(yīng)來調(diào)節(jié)種種非社會化的交通方式的過度膨脹，使有限的道路交通容量能夠得到合理分配與有效利用，必須對前者實行優(yōu)惠和優(yōu)先的政策。同樣，為了控制中心區(qū)交通的過度集中，避免發(fā)生交通癱瘓，對其土地利用及開發(fā)強度也要制定并實施相應(yīng)的政策法規(guī)。
5.實現(xiàn)北京交通發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的途徑，是從分析其現(xiàn)狀和問題的癥結(jié)出發(fā)，根據(jù)一定的理論和需要與可能的統(tǒng)一而做出的科學(xué)選擇，并指導(dǎo)上述交通供需矛盾調(diào)控模式和一系列交通政策的制定，進而成為北京城市交通規(guī)劃、建設(shè)、管理工作的主要依據(jù)。因此，城市交通發(fā)展戰(zhàn)略具有足夠的高度、廣度和延伸后的深度。
三、2010年前戰(zhàn)略重點的選擇
從上面關(guān)于北京城市交通現(xiàn)狀與癥結(jié)分析中（注：限于市內(nèi)交通）可以看出：為了扭轉(zhuǎn)交通擁擠阻塞的進一步發(fā)展，緩解交通總需求與總供給在總量和結(jié)構(gòu)上的雙重失衡，2010年前交通建設(shè)的戰(zhàn)略重點應(yīng)作如下選擇：
1.市區(qū)客運交通結(jié)構(gòu)的調(diào)整
面對小汽車客運交通占用市區(qū)道路網(wǎng)負荷能力77％，而客運分擔(dān)率僅為12％的現(xiàn)實，以及2010年市區(qū)客運出行量將超過66億人次的未來發(fā)展需要，從合理、有效利用有限道路通行能力，緩解交通擁擠阻塞的全局出發(fā)，必須把調(diào)整市區(qū)客運交通結(jié)構(gòu)作為2010年前的戰(zhàn)略重點，以便為下一步優(yōu)化客運交通結(jié)構(gòu)創(chuàng)造必要條件。
近期調(diào)整客運結(jié)構(gòu)的重點是，以即將建成的市區(qū)快速道路網(wǎng)為依托，結(jié)合已有的公交專用車道（長40公里），建立地面準(zhǔn)快速公交系統(tǒng)，使快速公交線路長度超過200公里。建設(shè)西單至通洲區(qū)、沿東單南北縱貫市區(qū)南北向的地鐵；建設(shè)自二環(huán)路東北角經(jīng)和平里、望京、北苑、西三旗、上地至西直門的市郊鐵路，使市區(qū)軌道交通線路的長度由現(xiàn)在的42公里增加到160公里。此外，建設(shè)若干公交換乘樞紐，組織公共汽車、地鐵、鐵路、中巴、出租等交通方式乘客換乘。
2.市區(qū)道路網(wǎng)的擴容與結(jié)構(gòu)調(diào)整重點
把道路網(wǎng)的總量增加（擴大容量）與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)調(diào)整統(tǒng)一起來，同步實施，對緩解北京市區(qū)道路交通擁擠阻塞具有重要作用。通過道路建設(shè)投資的科學(xué)取向與重點選擇，可使相關(guān)路網(wǎng)的有效容量增加，應(yīng)變能力增強。其連鎖反應(yīng)和協(xié)同效果往往大于某條或某幾條道路本身容量和能力的凈增量。根據(jù)這一原則和北京市區(qū)道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的缺陷，2010年前道路建設(shè)的重點，應(yīng)是完善二環(huán)路和三環(huán)路的功能，增加快速環(huán)路之間的聯(lián)絡(luò)線，新建四環(huán)快速路，整治若干與快速路網(wǎng)相關(guān)的干道，建設(shè)重要街區(qū)的支路。
實施上述建設(shè)策略的目的是：使改善后充分發(fā)揮功能的二環(huán)、三環(huán)快速路，以及新建的四環(huán)快速路，能夠形成與快速聯(lián)絡(luò)線相連的快速道路網(wǎng)絡(luò)，既為跨區(qū)出行的機動車車流提供更多的選擇路徑，減少車流的迂迥量和相應(yīng)的通行能力損失，又能使過度集中的車流向外圍疏解，適當(dāng)減輕中心區(qū)的交通壓力，提高市區(qū)車輛的出行效率，預(yù)計可使市區(qū)路網(wǎng)的車輛平均車速提高5.2％。整治若干與快速路網(wǎng)相關(guān)的干道，為有效分流快速路網(wǎng)上的短途車流，充分發(fā)揮快速路網(wǎng)的功能提供條件。通過重要街區(qū)的道路建設(shè)，既可以減輕交通流高密度區(qū)內(nèi)主干路、次干路的負荷強度，同時又能為易發(fā)生交通擁擠阻塞的街區(qū)提供多個分流疏解的通道，從而能夠適當(dāng)增強相關(guān)路網(wǎng)的應(yīng)變能力，降低交通阻塞發(fā)生的機率。
3.建立并實施適應(yīng)北京跨世紀(jì)發(fā)展的交通政策和法規(guī)
制定并實施為實現(xiàn)上述交通戰(zhàn)略目標(biāo)所必需的交通政策和法規(guī)，是2010年前北京城市交通建設(shè)中的重中之重。假定這種極為重要的調(diào)控手段缺位或者乏力，實施新的交通發(fā)展戰(zhàn)略，則無從談起或者難以變?yōu)楝F(xiàn)實。比如，現(xiàn)行的城市交通投資政策、投資體制和道路交通資源分配與使用的政策不作重大改變，首先遇到的實質(zhì)性困難，仍是長期困擾我們的交通建設(shè)資金短缺。又如道路通行能力的分配和使用如不從政策上進行重大調(diào)整，道路交通擁擠阻塞的狀態(tài)將會日趨惡化，直至出現(xiàn)局部乃至大范圍的交通癱瘓。
>由此可見，符合上述城市交通發(fā)展戰(zhàn)略要求的交通政策和法規(guī)，既是我們調(diào)控交通總需求與總供給矛盾的主要手段，也是我們實現(xiàn)道路交通資源優(yōu)化配置與有效利用的有力工具。
四、采取的主要對策
為了使北京的城市交通發(fā)展盡快納入新的戰(zhàn)略軌道，為城市的可持續(xù)發(fā)展提供交通運輸方面的保證，建議采取如下對策：
1.改革分頭管理、缺乏統(tǒng)籌和集中調(diào)控的城市交通管理體制，對重要和重大的道路交通工程和管理舉措，實行科學(xué)民主決策，以便為實行有效的宏觀調(diào)控，實現(xiàn)道路交通資源的優(yōu)化配置與合理利用，提供管理上的保證。
2.運用交通經(jīng)濟學(xué)、技術(shù)經(jīng)濟學(xué)、政策學(xué)等交叉學(xué)科的理論和方法，盡快研究制定急需而又關(guān)鍵的交通政策和法規(guī)，使之早日生效。否則，隨著時間的推移和交通矛盾的發(fā)展，解決同一個問題所付出的代價將會與日俱增。
3.除了步行交通外，一律實行有償使用道路交通資源的政策，制定過渡期的各種交通稅費標(biāo)準(zhǔn)。征收交通稅費的總額除去直接成本后，應(yīng)構(gòu)成北京城市交通建設(shè)基金的重要組成部分。
4.對所有的公共客貨運輸方式均實行專營（特許）權(quán)制度，對其中的軌道交通、大公共交通、社會化貨運企業(yè)等交通運輸主體實行優(yōu)惠優(yōu)先政策，使其具有發(fā)展的活力和足夠大的發(fā)展空間。
5.在改革投資體制和運營管理體制的條件下，加快多種經(jīng)營、自我補償?shù)目焖佘壍澜煌ā⑹召M高速路和停車樓等關(guān)鍵設(shè)施的建設(shè)。
6.對機動車的擁有量和出行量實行不同方式的總量控制。
7.根據(jù)中心區(qū)，特別是黃金地段的最大允許交通環(huán)境容量，制定相應(yīng)的法規(guī)，嚴格控制吸引并產(chǎn)生大量交通流的公共建筑尤其是高容積率建筑的盲目發(fā)展和過度集中。
8.加快交通管理的科學(xué)化與現(xiàn)代化步伐，強化道路交通管理中的動態(tài)管理和隨機處置的能力，為城市交通運行的安全、有序和道路通行能力的有效利用以及靜態(tài)交通干擾的最小化提供保證。
9.把全民自覺遵守交通規(guī)則和法規(guī)納入兩個文明建設(shè)的軌道，對不同人群進行有針對性的現(xiàn)代交通意識教育并使之經(jīng)�；�、制度化。在有章可循、交通法制教育普及和具備必要設(shè)施的前提下，對明知故犯的交通違章行為實行重罰，以示告誡，銘記在心；對觸犯刑律者，嚴格依法制裁。
10. 把城市交通發(fā)展戰(zhàn)略放在城市總體發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位，并在城市總體規(guī)劃和城市交通規(guī)劃的緊密結(jié)合中，使城市交通規(guī)劃、建設(shè)、管理成為三位一體化的相關(guān)連續(xù)過程。
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