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國外科技評估實踐及對我國的借鑒
1 引言世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要依靠科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步�？茖W(xué)技術(shù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位日趨重要，隨著知識經(jīng)濟(jì)的興起，世界各國之間的競爭愈演愈烈，國家競爭的焦點已轉(zhuǎn)向有效地占有和支配科技資源。因此，世界各國紛紛調(diào)整科技政策，將科技發(fā)展目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)緊密結(jié)合，強(qiáng)調(diào)科學(xué)技術(shù)為提高綜合國力、增強(qiáng)競爭力、維護(hù)國家安全服務(wù)，每年投入大量資金直接資助或間接引導(dǎo)相關(guān)科技項目的開展�？茖W(xué)研究活動也從早期是一種科學(xué)家及相關(guān)學(xué)術(shù)團(tuán)體的興趣性活動，變成為由政府直接領(lǐng)導(dǎo)和支持的一項社會事業(yè)，并肩負(fù)著國家發(fā)展的戰(zhàn)略使命。在這種情況下，對科學(xué)研究工作進(jìn)行評價也不再是科學(xué)家相互之間的一種個人監(jiān)督和促進(jìn)行為，它已成為政府參與和支持科學(xué)技術(shù)發(fā)展的重要手段。由于科學(xué)技術(shù)本身的迅速發(fā)展和復(fù)雜度的大幅提高，科學(xué)活動的成本不斷上漲。要想進(jìn)行所有領(lǐng)域的科學(xué)研究，并保持全面的競爭優(yōu)勢，即使對于發(fā)達(dá)國家，其經(jīng)濟(jì)實力也不能承受。有鑒于此，有必要加強(qiáng)對科學(xué)研究活動的監(jiān)督和控制，特別是對于國家投資開展的科技項目，必須在項目實施的全過程實施高質(zhì)量的評估，達(dá)到確保有限科技資源用于完成最符合國家利益的科研活動的目的。
2 國外科技評估活動的實踐總結(jié)
2.1 重視科技評估制度建設(shè)是各國政府開展科技評估活動的前提
制度化是當(dāng)前國際科技評估活動的趨勢之一，科技評估不同于一般的研究活動，制度建設(shè)是科技評估活動健康發(fā)展的基本保障條件。世界各國制度建設(shè)的方式各不相同，有的以法律，有的以部門法規(guī)，有的則以行業(yè)規(guī)范的形式來進(jìn)行制度建設(shè)。但經(jīng)過多年的評估實踐和努力，都建立了適合自己國情的科技評估體系和相應(yīng)的保障制度，使科技評估活動成為一項制度化、經(jīng)�；男袨椋蔀檎芾頉Q策過程中不可缺少的環(huán)節(jié)。
作為科技大國，美國是使科技評估活動制度化最早的國家。上世紀(jì)初，美國成立了國會服務(wù)部，它所進(jìn)行的與科技有關(guān)的研究、分析和評估可以認(rèn)為是科技評估制度的雛形。然而，科技評估工作在美國的大范圍開展是在二戰(zhàn)以后。1993年美國第103屆國會頒布了“政府績效與結(jié)果法案”(GPRA)。根據(jù)GPRA的規(guī)定，科技評估的概念與制度、美國國會一級的有關(guān)科技評估機(jī)構(gòu)的作用、功能、權(quán)力和責(zé)任都有明確的法律條文予以確定。此外，日本的《科學(xué)技術(shù)基本法》(1995)明確了科技評估的地位，《科學(xué)技術(shù)基本計劃》(1996)和《國家研究開發(fā)實施辦法指南》(1997)提出了建立開放型研究評價體制的基本框架，規(guī)定日本科技評估機(jī)構(gòu)不能隨意設(shè)立或撤銷；1985年法國政府做出規(guī)定，在沒有經(jīng)過評估之前，任何國家科技計劃項目都不能啟動。法國議會評價局、國家研究評估委員會，前者通過法律創(chuàng)建，后者由部長會議通過發(fā)布政令任命，評估委員會的任期，評估對象的確定，評估報告的公布，都有相應(yīng)的法律和制度規(guī)定；韓國、澳大利亞等國也規(guī)定，凡開展科技計劃評估活動，均需依據(jù)有關(guān)法律設(shè)立機(jī)構(gòu)，遵照法定程序進(jìn)行工作，出具評估結(jié)論和向有關(guān)單位反饋結(jié)果。
2.2 提高科技管理質(zhì)量和公眾的監(jiān)督是各國政府開展科技評估活動的動因
之所以用立法的形式來規(guī)定科技評估制度，是因為各國政府在用國家財政收入資助科學(xué)研究項目的實踐中，意識到隨著科技發(fā)展的復(fù)雜化，科技研究活動的規(guī)模日益龐大，它需要越來越有效的協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督來提高科技管理工作的質(zhì)量和效益。另外一個原因就是來自于社會公眾，特別是納稅人的監(jiān)督需要，他們關(guān)心政府的科學(xué)研究投資是否與國家目標(biāo)一致，資金使用是否有效。在這種背景下，科技評估作為科學(xué)管理的一項重要內(nèi)容和手段，成為了制度化、經(jīng)常性的工作，各國政府紛紛建立了科技評估機(jī)構(gòu)。
一個明顯的例子是日本。1955年日本經(jīng)濟(jì)開始起飛時，為了在較少的財政預(yù)算下盡可能多提高科研活動的產(chǎn)出，日本政府和企業(yè)把科技評估作為管理和推進(jìn)科學(xué)研究活動的重要手段。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)引進(jìn)情況，開展各種科技評估工作，從而對日本經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展起了重要作用。在進(jìn)入上世紀(jì)80年代后，科學(xué)研究活動日益復(fù)雜，政府科技管理工作的質(zhì)量亟待提高，科技評估再次受到日本朝野各界重視。1983年日本政府決定設(shè)立國家級的科技評估機(jī)構(gòu)，在科學(xué)技術(shù)會議政策委員會設(shè)科技評估分會，其職責(zé)是對科技振興調(diào)整費資助的項目進(jìn)行前期、中期和后期評估。同時日本政府所制定的R&D評價方法指南也強(qiáng)調(diào)通過對R&D內(nèi)容與工作績效的恰當(dāng)評價，建立能夠充分發(fā)揮研究人員創(chuàng)造能力、開放、靈活和富于競爭性的R&D環(huán)境。日本所建立的開放型研究評價體制，使科技評估發(fā)展到一個新的階段。
2.3 科技評估能力建設(shè)是各國開展科技評估活動的重要保證
充分重視并保證評估質(zhì)量是各國評估活動順利開展的前提，這就需要不斷進(jìn)行科技評估能力建設(shè)。它包括：
1.制定評估規(guī)范。通過多年評估實踐，各國的評估機(jī)構(gòu)都建立了專業(yè)的評估規(guī)范。規(guī)范要求：從事評估活動的人員必須具備一定的資格和能力；評估活動的設(shè)計和實施必須符合規(guī)范要求；評估方法的合理性對使用數(shù)據(jù)的可靠性都要經(jīng)過論證；評估結(jié)果的局限性必須加以說明等等。如美國、韓國在發(fā)布科研項目指南的同時對評估的程序、方法和組織都加以說明。
2.人力資源的建設(shè)。由于專家評議是各國普遍采用的科技評估形式，因而各國十分重視專家網(wǎng)絡(luò)的建立和嚴(yán)格選擇專家。評估能力建設(shè)是各國評估機(jī)構(gòu)十分重視的長期任務(wù)，加強(qiáng)評估專家與科學(xué)家、管理專家的溝通，加強(qiáng)評估領(lǐng)域的國際交流，探索新評估方法，培訓(xùn)評估人員，使評估機(jī)構(gòu)成為一個學(xué)習(xí)的組織，不斷實踐，不斷創(chuàng)新。
3.加強(qiáng)理論研究。對于科技評估模式與方法的研究一直是各國進(jìn)行科技評估理論研究的重要內(nèi)容。目前用的較多的是定性定量相結(jié)合的分析方法，即在專家評議的基礎(chǔ)上，結(jié)合科學(xué)計量學(xué)、經(jīng)濟(jì)計量學(xué)方法。由于評估對象的復(fù)雜性，目前沒有哪一種方法，解決所有的問題，每一種評估模型只能適用于特定的環(huán)境、特定的評估對象和特定的評估目標(biāo)，并各有其優(yōu)缺點。
2.4 各國間科技評估活動的交流日益密切
聯(lián)合國開發(fā)計劃署的評估辦公室(UNDP EO)在領(lǐng)導(dǎo)成員國開展科技評估活動方面扮演了重要角色，不定期地組織或贊助科技評估國際交流活動的開展。如聯(lián)合國開發(fā)計劃署的評估辦公室在APEC成員國中定期開展國際會議、國際培訓(xùn)等活動。
一些非政府的評估協(xié)會，也紛紛活躍在科技評估國際交流的舞臺上。在美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國都成立了評估協(xié)會。這些協(xié)會的成員主要來自政府各個部門的評估官員、研究機(jī)構(gòu)或大學(xué)的專家教授和一些開展評估服務(wù)的咨詢公司代表組成。比較活躍的組織包括美國評估協(xié)會(American Evaluation Association)、澳大利亞評估協(xié)會(Australasian Evaluation Society)，他們定期開展國際會議，并提供相關(guān)培訓(xùn)和評估服務(wù)，為各國致力于科技評估工作的工作者提供了交流的場所，他們的活動也得到了聯(lián)合國開發(fā)計劃署評估辦公室的支持。
3 對我國科技評估工作的借鑒
我國科技評估活動起步晚，始于1994年，它的建立和發(fā)展是我國的科技管理體制的改革相適應(yīng)的，主要由科技部國家科技評估中心以及各個部委的相關(guān)部門來承擔(dān)各自領(lǐng)域的科技評估工作。經(jīng)過幾年的不斷實踐和經(jīng)驗總結(jié)，我國的科技評估工作取得了可喜的成果，但也有不足和值得思考的地方。在分析和了解國外科技評估活動的特點和經(jīng)驗后，可以從以下幾個方面加強(qiáng)和改進(jìn)我國的科技評估工作。
3.1 對科技評估制度給以立法保障
要使科技評估做到制度化、規(guī)范化和經(jīng)�；枰獓以诹⒎ㄉ辖o以保障。目前，科技部頒布了有關(guān)科技評估制度的部門法規(guī)用以約束科技部系統(tǒng)內(nèi)的科技評估工作。我國需要借鑒這些先進(jìn)國家的經(jīng)驗和做法，通過完善立法、提高科技評估立法的層次，使科技評估工作和對政府財政支出的績效的監(jiān)督工作結(jié)合起來，制定一部跨部門的法律，使科技評估工作走上制度化、規(guī)范化和經(jīng)�；牡缆�。
3.2 評估過程必須保持高度的獨立性
國外評估研究和評估實踐的經(jīng)驗表明，評估的獨立程度越高，評估結(jié)果的可信度也越大。我國在評估的實踐中應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗，在評估時做到：讓評估負(fù)責(zé)者有充分的權(quán)力；讓評估管理者盡可能向最高管理層次匯報；讓評估執(zhí)行者獨立于接受評估的研究單位，最好還能獨立于實施評估的機(jī)構(gòu)。以避免干擾，達(dá)到最佳評估效果。
3.3 加強(qiáng)評估隊伍和組織建設(shè)
科技評估活動是一項要求很高的專業(yè)工作，需要有一支長期、穩(wěn)定、受過系統(tǒng)專業(yè)培訓(xùn)的工作隊伍和健全的組織機(jī)構(gòu)。建立健全國家、地方和部門三級的科技評估組織體系是順利、高效實施科技評估工作的組織保障。同時應(yīng)當(dāng)優(yōu)化評估人員的結(jié)構(gòu)，評估人員不能由單一的技術(shù)專家和理論學(xué)者組成，應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目的類型和特點，應(yīng)注意吸收經(jīng)濟(jì)專家、管理專家和未來的使用者廣泛磋商，使科技研究與使用緊密結(jié)合，不要將研究和產(chǎn)業(yè)化脫節(jié)。
3.4 加強(qiáng)評估方法的使用研究
目前用于科技評估的方法較多，這些方法互為補(bǔ)充，但是每種方法都有一定的適用范圍，它們經(jīng)常需要結(jié)合起來使用。例如對于基礎(chǔ)研究，同行評議是目前國際公認(rèn)的較為適宜的方法，但由于文獻(xiàn)計量等定量指標(biāo)能夠為專家進(jìn)行評議提供數(shù)據(jù)參考，所以二者也經(jīng)常結(jié)合起來使用，如德國的現(xiàn)場同行評議就經(jīng)常在較多定量數(shù)據(jù)的統(tǒng)計基礎(chǔ)上進(jìn)行。
3.5 注重評估資源建設(shè)
首先加強(qiáng)評估人力資源建設(shè)，在實踐中培養(yǎng)合格的評估專家，發(fā)現(xiàn)合適的咨詢專家，建立專家資源庫。其次加強(qiáng)評估研究資源建設(shè)，收集國內(nèi)外科技評估的最新理論和實踐經(jīng)驗，廣泛開展國際交流，出版專業(yè)雜志，建立相關(guān)的科技評估專業(yè)協(xié)會和各種數(shù)據(jù)庫。最后加強(qiáng)多層次的評估組織資源建設(shè)，綜觀國外科技評估組織機(jī)構(gòu)的組成情況，一般分為政府組織和非政府組織兩大類，而我國目前在這方面的建設(shè)和實踐剛剛起步，主要是政府組織，需借鑒國外的經(jīng)驗加強(qiáng)我國的評估機(jī)構(gòu)建設(shè)。
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