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論我國現(xiàn)行高校懲戒權(quán)的缺憾及其完善
論我國現(xiàn)行高校懲戒權(quán)的缺憾及其完善鄭 亮
（南京師范大學公共管理學院，江蘇 南京210046）
摘要：懲戒權(quán)的存在是維護高校自治的需求，合理合法行使懲戒權(quán)也是實現(xiàn)教育目的的需要。但我國的現(xiàn)狀是高校懲戒權(quán)的界限和行使的程序缺乏明確的規(guī)定和相應的監(jiān)督。此外，救濟的缺失使得學生合法權(quán)益難以得到保障。本文提出了從實體規(guī)則、司法程序、救濟和監(jiān)督幾方面來完善高校懲戒權(quán)的一些思路和解決方法。
關(guān)鍵詞：高校懲戒權(quán)；受教育權(quán)；立法完善；救濟；監(jiān)督
中圖分類號：D90 - 05 文獻標識碼：A 文章編號：1006 -723X（2012）10 -0055 -03
基金項目：江蘇高校優(yōu)勢學科建設(shè)工程資助項目
作者簡介：鄭亮（1972-），女，湖北荊州人，南京師范大學公共管理學院助理研究員，主要從事教學管理、溝通學研究。
高校懲戒權(quán)是指法律規(guī)定的高校根據(jù)法定事由對其學生作出的具有法律意義的懲戒行為的一種權(quán)力①。懲戒權(quán)的存在是維護高校自治的需求，合理合法行使懲戒權(quán)也是實現(xiàn)教育目的的需要。但中國高校在行使懲戒權(quán)時與其他國家和地區(qū)的高校有著顯著不同。
一、我國現(xiàn)行高校懲戒權(quán)規(guī)則之缺憾
教育懲戒權(quán)作為一種實體性權(quán)力，有其獨特的實體性內(nèi)容、表現(xiàn)形式、運行范圍以及實體性法律后果。從權(quán)力性質(zhì)看，教育懲戒權(quán)不是行政權(quán)，也不屬普通的民事權(quán)力。然而我國大陸地區(qū)高校長期實行“政校合一”的管理模式，行政權(quán)擴張的本質(zhì)和“大學生受教育權(quán)”構(gòu)成了一種悖論，造成了高校懲戒權(quán)與學生受教育權(quán)的立法沖突，同時權(quán)力行使和權(quán)利保障之間的種種矛盾構(gòu)成了大學生受教育權(quán)和高校懲戒權(quán)之間的法理沖突和現(xiàn)實沖突。正是由于我國現(xiàn)行的教育法律、法規(guī)并未提供明確的懲戒權(quán)依據(jù)，立法不足的同時伴隨著監(jiān)督機制、救濟機制的缺位，高校懲戒過度或懲戒不作為事件時有發(fā)生，對學生的正當權(quán)益造成了重大影響。與西方“高校懲戒權(quán)”相比較，我國高校的懲戒權(quán)明顯存在實體規(guī)則的缺陷、程序規(guī)則的缺乏以及救濟渠道的不暢，缺乏相應的懲戒監(jiān)督機制。
1.實體規(guī)則的缺陷
我國高等教育法規(guī)不完善，與之配套的立法也嚴重滯后。以《高等教育法》中授權(quán)性的規(guī)定為例，“按照國家有關(guān)規(guī)定”卻并沒有明確、具體的實體性規(guī)則。此外，高校為了自身的管理需要而制定的規(guī)章制度與上位法相悖。如受教育權(quán)是公民一項重要的基本權(quán)利，但有相當多的高校規(guī)定考試作弊就要被勒令退學或開除，就是一種權(quán)力對另一種權(quán)利的限制。有的高校自行創(chuàng)設(shè)的“就業(yè)違約金”，也嚴重違反了行政法治原則。
2.程序規(guī)則的缺乏
美國最高法院的一位法官曾說過：“苛嚴的實體法如果公正地、不偏不倚地適用是可以忍受的。”程序規(guī)則的缺失會直接導致高校行使懲戒權(quán)的不當甚至濫用懲戒權(quán)，造成高校懲戒權(quán)與學生合法權(quán)利的沖突。在劉燕文訴北京大學不授學位案中，一審法院認為被告北京大學違反法定程序②。但是我國現(xiàn)行的《中華人民共和國學位條例》以及《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》中，都沒有明確與相對方合法權(quán)益有關(guān)的程序性規(guī)定，學生的合法權(quán)益并沒有受到真正的關(guān)注和保障。
3.救濟渠道不暢
“無救濟則無權(quán)利”，沒有救濟的權(quán)利是一紙空文。在劉燕文一案中，自1996年起原告連續(xù)三年向北大及國家教委申訴，卻始終無法實現(xiàn)其權(quán)利的主張。因為根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，而“學校不能作被告”的觀點在實踐中為法院所廣為接受，從而限制了大學對學生進行懲戒時的救濟權(quán)利。救濟渠道的不暢，嚴重阻礙了學生受教育權(quán)的充分實現(xiàn)。
4.懲戒權(quán)缺乏相應的監(jiān)督機制
由于學校在行使懲戒權(quán)時缺乏相應的標準，懲戒形式的選擇隨意性極大。 (范文網(wǎng) www.qkfawen.com) 這種隨意性容易致使懲戒缺乏公正性而侵犯學生的權(quán)益，教育的“不公正往往是最不可饒恕的”。目前通行的做法是，學生如果對學校的懲戒不服，要向?qū)W校所在地的教育行政部門提出申訴。但我國當前教育體制的現(xiàn)狀是，行政部門與大學在資金、人事、特別是管理學生上都是有緊密關(guān)聯(lián)的，所以往往難以盡到其監(jiān)督的責任，并不能起到真正維護學生利益的作用。更有甚者，在實際運作中行政權(quán)凌駕于法制之上的情況并不少見。法治社會要求任何一種權(quán)力行使的行為，包括法人對其成員的管理行為應當符合法治的基本原則和精神，應當遵循合法與公正合理的要求。根據(jù)國家相關(guān)的法律法規(guī)和學校的規(guī)章制度選擇合乎法定性要求的處分方式，同時做到懲戒權(quán)行使的適度與合理性，這種懲戒權(quán)理應受到監(jiān)督。
二、高校懲戒權(quán)制度的立法完善
立法的缺陷以及高校行政的泛化，嚴重影響了法律法規(guī)的執(zhí)行，使高校懲戒權(quán)缺乏嚴格的約束。因此，加強高校的法制建設(shè)并保障學生的合法權(quán)益是保證高校工作順利進行的關(guān)鍵，其核心問題就是完善健全現(xiàn)有的教育法律、法規(guī)。
1.完善高校懲戒權(quán)實體規(guī)則
首先，應根據(jù)《立法法》對現(xiàn)行的教育法律法規(guī)進行清理，如改變學生受教育者身份的處分行為（開除、勒令退學等），僅通過一個行政規(guī)章就可以剝奪，未免本末倒置。其次要對學校權(quán)力的取得、運行、制約和責任承擔等問題進行規(guī)范�！镀胀ǜ咝W生管理規(guī)定》應當明確高校管理權(quán)的職責和權(quán)力范圍，規(guī)定高校對學生獎勵或處分的權(quán)限，并明確必須剝奪或限制受教育權(quán)的條件、情節(jié)、程序，將“公民有受教育的權(quán)利和義務”的內(nèi)涵和外延條文化、具體化。
2.健全高校懲戒權(quán)的行政法規(guī)范
我國傳統(tǒng)的行政法觀點認為只有國家機關(guān)才能作為行政訴訟的被告。故此應從基本法律的角度明確高校的法律性質(zhì)，確認其權(quán)力的行政性，由此授予大學生對高校提請行政訴訟的權(quán)利。權(quán)力如若不受到規(guī)制，權(quán)利就無從受到保障，因此要將懲戒行為納入到行政訴訟范圍，當然要先明確申訴為行政訴訟的前置程序，只有通過申訴途徑而沒有得到救濟時，才能提起行政訴訟。
3.將民法設(shè)計理念引入高校懲戒權(quán)
“無論何時，只要政府承擔高等教育的某些責任，某些公共機構(gòu)必定會變成行政執(zhí)行的所在地�！币坏└咝Ｗ鳛槭聵I(yè)單位法人在市場經(jīng)濟下商業(yè)運作的合法性被確認，學校和學生的民事法律關(guān)系就能被確認。如果高校在實施懲戒權(quán)的過程中造成了對學生權(quán)利的侵害，除了應當受到主管部門的懲罰還應當承擔相應的民事責任。以重慶郵電學院的女大學生因與男朋友發(fā)生性行為導致懷孕而被學校開除為例，學校此舉就侵害了學生的性權(quán)利和隱私權(quán)。按照民法的規(guī)定，權(quán)益受損害的學生可以采取民事保護措施，要求學�；謴兔u，消除影響，恢復學籍并給予補償。
三、高校懲戒權(quán)的司法完善
“程序正義”是法治的一個極其重要的概念，實體權(quán)利的實現(xiàn)需要依靠程序法的保障，因為公正的結(jié)果只有通過公正的程序才能產(chǎn)生。學校對違規(guī)學生作出處罰時，如果不符合法治精神的正當程序，就會引發(fā)訴訟的產(chǎn)生。因此完善高校懲戒權(quán)應該從以下幾個方面著手：
1.建立和規(guī)范懲戒程序
正當法律程序是對權(quán)力的根本性制約，是對權(quán)利的最低限度的保障。因此，高校管理權(quán)行使中，程序法必須保護學生的知情權(quán)和辯護權(quán)等實體權(quán)利。具體內(nèi)容是：（1）送達與告知，確保學生的知情權(quán)不受侵犯。（2）告知書應寫明具體指控及理由。這種“先取證、后裁決”的方法可以有效防止公共利益的虛偽性，也維護了學生在申訴和辯護時的知情權(quán)。（3）舉行聽證會并展示證據(jù)。聽證制度的功能是使權(quán)力與權(quán)利相制衡。學校必須出示相關(guān)證據(jù)，而學生有對其進行質(zhì)認或確認的權(quán)利。（4）告知學生上訴權(quán)。學生應當了解維護自己正當權(quán)益的途徑。
2.完善救濟渠道機制
在高校學生管理糾紛的訴訟程序問題上，德國、日本及我國臺灣地區(qū)都確立了“窮盡行政救濟原則”。“有權(quán)利必有救濟”是法治的基本理念，司法救濟是規(guī)制學校權(quán)力，實現(xiàn)學生權(quán)利的最有效有力的手段，因此為了最充分地保障學生的受教育權(quán)，必須將懲戒行為納入行政訴訟中。結(jié)合我國目前的立法實際來看，法律應根據(jù)大學懲戒的不同情況給予不同救濟。
第一，學生所受的懲戒是基于紀律原因，由法院給予司法審查以保障學生的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和受教育權(quán)。具體而言，可訴事項可以包括以下七類：入學與注冊類行為；考核與成績記載類行為；轉(zhuǎn)專業(yè)與轉(zhuǎn)學類行為；其他學籍管理類行為；學業(yè)證書管理類行為；學位證書管理類行為；獎勵與處分類行為。
第二，學生所受懲戒基于學術(shù)原因，司法持消極不介入的態(tài)度。對學術(shù)問題進行實質(zhì)性的判斷是高校的專長，法院沒有能力輕易進行實體評判，不適合通過遵循嚴格的程序要求來實現(xiàn)。
第三，完善申訴制度�，F(xiàn)有的申訴制度過于簡略模糊，缺乏可操作性，因此要對受懲戒學生的申訴期限、時效、受理申訴的機構(gòu)、申訴條件及學校行政決定的合理期間做出明確規(guī)定。
第四，成立專門的仲裁機構(gòu)。一個中立的仲裁機構(gòu)可以保證申訴的公正性，這個機構(gòu)的人員組成應該被高校和學生雙方面同時認可，并具有一定的專業(yè)性和權(quán)威性。
3.建立懲戒權(quán)行使的保障監(jiān)督制度
孟德斯鳩說“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”。只有將高校的懲戒行為納入司法審查的范圍，才能保證高校合法、合理、公正地行使懲戒權(quán)，從而體現(xiàn)懲戒權(quán)的教育性，才能真正有助于實現(xiàn)高校培養(yǎng)人才的目標。加強法律監(jiān)督，不僅可以促使高校謹慎行使權(quán)力，規(guī)范管理行為，而且有助于保障學生的合法權(quán)益。通過法律、法規(guī)、校規(guī)有效控制高校懲戒權(quán)的“自由”空間，將高校的懲戒權(quán)限定在既合法又合理的范圍以內(nèi)，是維護學生權(quán)益、實現(xiàn)有效管理、依法治校的重要條件。
在可以預見的未來，隨著學生權(quán)利意識和自我意識的不斷膨脹，“高校學生管理行為是內(nèi)部行政行為”這一傳統(tǒng)觀點將會受到嚴重質(zhì)疑。越來越多的高校學生管理糾紛都會通過司法途徑來尋求解決。但在實踐中，司法如果直接介入高校管理，不僅會造成司法資源的嚴重浪費也會使高校的正常教學和科研工作受到嚴重影響。因此，從節(jié)約訴訟成本和防止學校為訴訟所累，筆者認為，從我國教育國情出發(fā)，又要與民眾道德期望相契合，同時也要適應未來形勢發(fā)展的要求，應該從實體制度、司法程序、救濟和監(jiān)督機制這幾個方面來完善我國高校目前的管理制度，規(guī)范高校的管理權(quán)是最為有效的方法。這樣既可以合理地保留大學的治學空間，又符合法治的發(fā)展趨勢，也能滿足現(xiàn)實狀態(tài)下社會、高校和學生三方面的可接受程度，同時具有一定的前瞻性。
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