“學校管理體制問題”引論

　　【內(nèi)容提要】我國現(xiàn)行中小學學校管理體制，是帶有“一長制”屬性的“校長責任制”，而在實際運作中，既未充分發(fā)揮“一長制”潛在的管理效率，又不免帶有“一長制”的負面影響。本文通過對學校管理體制的歷史的比較的研究，揭示了有關(guān)學校管理體制的各種不同的選擇，并分析了我國現(xiàn)行學校管理體制的特殊背景，供思考學校管理體制問題和就此進行調(diào)查研究的參考。
【摘  要  題】理論方舟
【關(guān)  鍵&……
  前言
　　（一）多年來，人們公認我國現(xiàn)行教育管理體制存在政府“統(tǒng)得過死”的弊端。為此，輿論界不斷發(fā)出教育行政部門“放權(quán)”和“擴大學校辦學自主權(quán)”的呼聲。在此期間，也曾有不少“放權(quán)”舉措出臺，問題是至今仍未跳出“一放就亂，一亂就統(tǒng)，一統(tǒng)就死，死而再放”的怪圈。可見，問題的癥結(jié)不僅在于政府放權(quán)，還在于政府把權(quán)放給誰，怎樣保證“放而不亂”？多年的教訓表明，教育行政體制改革若沒有相應(yīng)的學校管理體制改革措施配套，很可能落空。
　�。ǘ�）在人民共和國歷史上，中學和小學先后實行的學校行政制度有：校務(wù)委員會制(1949-1952)、校長責任制(1952-1957)、共產(chǎn)黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制(1958-1963)、地方黨委和教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制(1963-1967)、學校革命委員會制(1967-1978)、共產(chǎn)黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負責制(1978-1984)、共產(chǎn)黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制(1984)，以及校長負責制(1985-　)。這種演變過程，一言以蔽之，是經(jīng)歷在名副其實的校長負責制與名不副實的校長負責制之間長期徘徊之后，長期定格于校長負責制。
　　（三）“校長負責制”仿佛是1952-1957年間“校長責任制”的同義語。不過，其中也可能有微妙的差別�！靶ｉL責任制”意味著校長對委以責任的上級部門承擔的責任，而“負責人”的含義近于“領(lǐng)導(dǎo)人”。只是這種差別甚微，可以不計。不過，這也不只是一個用語問題。因為盡管所有學校都少不了有“校長”崗位的設(shè)置，而在不同國家，校長的身份卻不盡相同。關(guān)于這個問題，容后再議。
　　自然，“校長負責制”作為一種學校行政制度，不限于校長職責的設(shè)定，還包括相應(yīng)的學校內(nèi)部不同管理層級職能的劃分。說到我國行之已久的校長負責制，其實，它實質(zhì)上是“一長制”。有一句格言，叫做“從某種意義上講，一個好校長就是一所好學校”，它至今仍廣為流傳，正由于它是這種校長負責制恰當?shù)淖⑨尅?br />　　我國學校管理制度的沿革，雖然證明“一長制”的校長負責制是我國特殊的教育歷史的選擇，問題在于為了變革現(xiàn)行教育行政管理體制，教育行政部門應(yīng)當把權(quán)下放給誰？如把權(quán)下放給校長而無完善、有效的學校自我管理與監(jiān)督的機制與其配套，其結(jié)果究竟是“一放就活”還是“一放就亂”，勢必取決于校長的人格，取決于校長的“好”與“壞”，而關(guān)于校長的選擇，學校中的蕓蕓眾生又無權(quán)過問，只能訴諸教育行政長官的決斷。正由于這種格局不甚可靠，才使學校管理體制的改革勢在必行。
　�。ㄋ模�“學校管理體制”與“學校行政體制”似乎是同義語，其實，這二者是用不同視角看待同一問題。后者是行政學、法學概念，著眼于學校系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與管理權(quán)限的劃分，前者是管理學的概念，著重考慮的是學校系統(tǒng)的管理功能。盡管它們屬于不同時代不同國度兩種不同的學校管理價值取向，倒都是考慮學校管理問題不可忽視的視角。這里依從我國習慣，權(quán)且稱為“學校管理體制”。
　　涉及我國現(xiàn)行學校管理體制的改革，自然宜從實際調(diào)查入手，而在實際調(diào)查之前，不敢妄言。這里所能做到的，充其量是通過對這個問題的歷史的比較的研究，揭示有關(guān)學校管理體制問題的主要層面和種種可能的選擇，權(quán)作這方面調(diào)查與研究的參考。
　�。ㄎ澹┧�謂“學校管理體制”，主要指的是學校內(nèi)部行政權(quán)力主體的構(gòu)成、各級行政權(quán)力主體之間管理權(quán)限的劃分的制度。無論是行政權(quán)力主體的構(gòu)成還是行政權(quán)力的劃分，都可能有不同的選擇，從而顯示出不同學校管理體制的區(qū)別；同時，學校內(nèi)部管理體制又同教育行政管理體制相關(guān)。一定的學校管理體制，首先是教育行政權(quán)力主體與學校行政權(quán)力主體之間權(quán)力分配的結(jié)果。
　　一定的學校管理體制對實現(xiàn)學校管理功能的影響，最為深刻，最為持久。因為個人在既定的體制面前往往無能為力，而一種舊體制的變革與新體制的建構(gòu)，卻抵得上無數(shù)個人努力的結(jié)果；然而學校管理體制即使有效，仍不意味著學校管理功能的自然實現(xiàn)。不過，這里只討論學校管理體制問題。
　　　　一、從“功能制學校管理”到“責任制學校管理”
　�。ㄒ唬�學校自主管理的權(quán)力是由學校主管部門授予的。其權(quán)限取決于在教育行政與學校行政之間管理權(quán)力的劃分。教育行政部門管理權(quán)力的下放與學校自主管理權(quán)力的獲得，最初產(chǎn)生于從“功能制學校管理”到“責任制學校管理”的轉(zhuǎn)變。
　　西方近代學校制度大抵萌芽于16世紀。從16-19世紀陸續(xù)形成的各種學校法規(guī)、學校條例、學校章程看來，最初由于學校為數(shù)甚少，每個社區(qū)（或教區(qū)）設(shè)置一所小學，或中學、小學各一所，已經(jīng)是教育發(fā)達的標志。加之學校規(guī)模甚小，故最初的學�；驗樗搅�學校，或由教區(qū)當局提供辦學條件，聘任校長管理，而教區(qū)當局派專人到學校對學校工作進行直接監(jiān)督。這種學校管理，稱為“功能制”管理。即校長只管教學，不管學校設(shè)備、財務(wù)、人事之類行政事務(wù)；到了19世紀下半期，隨著初等教育的普及，中等學校的增加，公立學校的興起，由于在同一地區(qū)，學校數(shù)量增加，遂使教育行政部門對學校的直接管理與監(jiān)督發(fā)生困難。于是，通過發(fā)布具有普遍適用性的法規(guī)，對學校實行間接管理，而把學校行政事務(wù)授權(quán)學校承擔。對學校的監(jiān)督，從派員直接監(jiān)督改為定期督導(dǎo)。這種學校管理，稱為“責任制”管理[1]；在現(xiàn)代，更把對學校工作的一般指導(dǎo)、教師職稱評定、外部考試之類事務(wù)，轉(zhuǎn)交獨立或半獨立的教育中介機構(gòu)承擔。如此措施，旨在避免教育行政機構(gòu)膨脹，防止教育行政機構(gòu)官僚化。
　�。ǘ�）在從“功能制”管理轉(zhuǎn)為“責任制”管理以后，為使學校的“責任制”管理有別于公司、企業(yè)的責任制管理，防止學校管理偏離教學中心以至官僚化，一般規(guī)定，在設(shè)置學校董事會的情況下，學校董事會無權(quán)干預(yù)學校教學事務(wù)；同時，認定校長首先是教師，并且還該是“教育者”。不僅從有豐富教學經(jīng)歷的教師中遴選校長及其他參與管理教導(dǎo)、事務(wù)的學校行政人員，而且要求校長和其他學校行政人員按規(guī)定承擔教學工作。例如我國1949年以前，在當時國民政府教育部于1947年修正公布的《中學規(guī)程》中，曾規(guī)定校長教學時間不得少于專任教師教學時間最低限度的二分之一，并且校長承擔教學任務(wù)，不得另支俸給。所以，這種學校管理，實際上是保留“功能制”管理屬性的責任制管理。
　　　　二、學校法人：“責任制”學校管理的法律保證
　　（一）作為“責任制”學校管理的法律保證，使學校成為法人。不僅私立學校如此，公立學校同樣按法定程序設(shè)立，有一定的組織機構(gòu)和獨立支配的財產(chǎn)。它不僅對教育行政部門負責，還不得不面對社會。只有成為法人，才能以自己名義享有民事權(quán)利，承擔民事義務(wù)。至于學校在事實上是不是成為獨立的民事權(quán)利的主體，又同一定的法系及與此相關(guān)的教育行政體制攸關(guān)。
　�。ǘ�）在歐洲大陸法系中，公立學校屬于行政、分擔國家統(tǒng)治權(quán)力職能的“公法人”，以別于經(jīng)營私人事業(yè)的“私法人”。這種公立學校，不僅受教育行政主管部門的管理與監(jiān)督，而且在一定程度上隸屬于教育行政部門。這種體制，以法國為典型。這種體制下的學校，獨立行使民事權(quán)利的職能有限；在英美法系中，有由多數(shù)人組成長期存在的“集體法人”與由一人經(jīng)擬制享有法人資格的“獨立法人”之分。故公立學校與非公立學校都可能成為“集體法人”。公立學校接受地方教育行政部門的管理與監(jiān)督，而地方政府雖按地方議會制定的法規(guī)，設(shè)立學校，一般并不干預(yù)學校內(nèi)部教學事務(wù)，相對說來，學校有較大的自主辦學權(quán)力。
　　　　三、校長與學校董事會之間學校管理權(quán)限的劃分
　�。ㄒ唬�實行“責任制”學校管理，首要問題是，誰是學校管理責任的主要承擔者，即誰是學校法人代表？這可能有兩種不同的選擇：或以校長為法人代表，或以學校董事長為法人代表。在設(shè)置學校董事會的情況下，校長與學校董事會之間的管理權(quán)限如何劃分？這在不同法系、不同教育行政體制中，情況不盡相同。
　　如果認定公立學校為“公法人”，不僅把它視為公共事務(wù)，還把它視為國家事務(wù)，并賦予校長以政府任命的行政官員身份，便可能以校長為法人代表。至于是不是另外設(shè)置學校董事會，或類似的社區(qū)中的社會監(jiān)督機構(gòu)，也不一定改變這種可能性；如果認定學校為“集體法人”，雖不改變學校公共事務(wù)的性質(zhì)，為了實現(xiàn)公共事務(wù)的公共管理，便可能有學校董事會的設(shè)置，而以校長為董事會聘任的人員，在這種情況下，以董事長為法人代表，比較順理成章。
　　（二）在設(shè)置學校董事會的情況下，學校董事會與校長同為學校管理權(quán)力的主體，他們之間的管理權(quán)限如何劃分？鑒于我國公立學校無董事會之設(shè)，只以私立學�；蛎窳�學校（通稱“民辦學�！保�為例。
　　1.我國在1949年以前，當時的國民政府教育部于1933年公布的《私立學校規(guī)程》規(guī)定，學校董事會的職責為：關(guān)于學校財務(wù)，學校董事會負責經(jīng)費之籌劃，預(yù)算及決算之審核，財務(wù)之保管，財務(wù)之監(jiān)察，以及其他財務(wù)事項；關(guān)于學校行政，由董事會選任的校長完全負責，學校董事會不得直接參予。[2](p.141)表明董事會只負責學校財務(wù)和聘任校長，并對校長實行監(jiān)督，而無權(quán)干預(yù)學校內(nèi)部事務(wù)。從而排除董事會把辦學作為營謀私利的手段和外行干涉內(nèi)行的可能性。
　　2.值得一提的是，我國陜甘寧邊區(qū)于1938年8月15日公布的《小學法》，曾規(guī)定在公立小學設(shè)置學校董事會。校董1-5人，均由當?shù)毓�眾推舉，由縣政府頒發(fā)聘書，同時，蘇北抗日根據(jù)地（鹽阜區(qū)）于1942年左右還曾專門發(fā)布《縣立小學校董會組織章程》。其中規(guī)定在公立小學一律設(shè)置董事會。每所學校均由當?shù)厝耸客贫ㄐ６?-19人，提請政府加聘后，組成學校董事會。董事會的職責為：監(jiān)督校長、教師認真辦學，推選校長，并由政府加委，考核校長、教師，有權(quán)向政府提出獎懲意見。[3](p.105、128-129)這些都屬于對學校實行社會監(jiān)督的嘗試。即使如此，仍未賦予董事會以干預(yù)學校內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。
　　3.我國現(xiàn)行《社會力量辦學條例》（國務(wù)院于1997年7月31日發(fā)布）規(guī)定：校董會的職責為：提出校長或主要行政負責人的人選，決定教育機構(gòu)發(fā)展、經(jīng)營籌措、預(yù)算決算等重大事項。因提到“決定教育機構(gòu)發(fā)展”，又未提到“學校行政由校長完全負責”，也可能成為學校董事會對學校內(nèi)部事務(wù)過多干涉的借口。
　　　　四、學校行政層級之間管理權(quán)限的劃分
　�。ㄒ唬�學校主管部門或?qū)W校董事會把學校行政管理權(quán)力只授予校長，還是授予以校長為首的學校行政機構(gòu)，學校行政層級如何設(shè)置，次級行政機構(gòu)的權(quán)力如何，這些問題的解決，也可能有不同的選擇。
　　如以教師及學生為管理對象，為便于分擔學校管理事務(wù)，在規(guī)模較大的學校，一般實行分級管理。
　　規(guī)模較大的學校，一般實行三級管理。即：第一級，校長（或設(shè)校長室），第二級，教導(dǎo)主任、事務(wù)主任等，第三級，各教研室主任、各年級組長；大規(guī)模的完全中學及實行中小學一貫制的學校，還可能設(shè)置各部主任。不過，這并不意味著校長以下的各個層級都具有行政管理的權(quán)力。其中也可能有不同的選擇。
　　教師既是學校行政管理的對象，在現(xiàn)代，又提出教師參與學校管理問題。
　�。ǘ�）學校行政管理的經(jīng)驗形式有：
　　1.一長制的校長負責制：校長由教育行政主管當局或?qū)W校董事會授權(quán)管理學校，并對教育行政部門或?qū)W校董事會負責。副校長、教導(dǎo)主任、事務(wù)主任只是作為校長的助手，分擔校長管理學校教務(wù)、事務(wù)的責任。
　　2.以校長為首的教職員全員參與學校管理的制度。如我國1949年以前中學行政管理制度為：設(shè)校長1人，綜理校務(wù)并須承擔教學任務(wù)。設(shè)校務(wù)會議、教務(wù)會議、訓育會議與事務(wù)會議，均須定期召開，分別由相關(guān)的教職員參加，由校長主持，討論并決定學校重大事項。教導(dǎo)主任、事務(wù)主任協(xié)助校長分管日常事務(wù)。這種體制與一長制的校長負責制的區(qū)別在于：它把校長視為教師中的學校行政主持者，教導(dǎo)主任、事務(wù)主任亦由教師兼任，教導(dǎo)主任、事務(wù)主任不只是執(zhí)行校長分配的任務(wù)，校長以及學校其他行政人員均執(zhí)行由教職員在四種會議上共同討論決定的任務(wù)。此外，另設(shè)經(jīng)費稽核委員會，由專任教師公推3-5人組成，每月開會一次，由各委員輪流主持。
　　3.校務(wù)委員會負責制：我國在1949-1952年間，曾實行校務(wù)委員會負責制，雖有校長之設(shè)，而校長根據(jù)校務(wù)委員會的決定主持校務(wù)；后來在大學間或也有“校務(wù)委員會”的設(shè)置，而那種校務(wù)委員會為咨詢機構(gòu)。
　�。ㄈ�）在不同的學校管理體制中，校長、教師的社會身份有一定區(qū)別。
　　在歐洲大陸國家，如德國，由于校長、教師都是州的官員，學校中的教職員會議也就成為法定組織形式，校長與教師之間的關(guān)系較為平等；在法國，校長、教師都是國家公務(wù)員，他們之間的關(guān)系也較為平等。
　　在英國，把校長比喻為船長，同時注重校長承擔教學任務(wù)，并尊重教師自由；在美國，校長作為社區(qū)教育委員會授權(quán)的代理人，屬于廣義的教育行政官員，而教師則是與社區(qū)教育委員會簽約的雇員。
　　相對說來，歐洲大陸所謂“管理”，屬于法學、行政學概念，講求學校管理者與被管理者之間的平等；而美國的“管理”，是管理學的概念，講求管理效率。相應(yīng)地，校長也就有“行政型校長”與“管理型校長”之分，不過更重視的是“教育者型”的校長，卻鮮有“學者型校長”、“校長是教育家”之說。
　�。ㄋ模┰诂F(xiàn)代，不僅廣泛吸收教師參與學校管理，而且為學生提供參與學校管理的機會。除了教育行政管理與監(jiān)督、學校自主管理以外，還嘗試建立學校的社會管理與監(jiān)督。
　　在英國，不僅私立學校有學校董事會的設(shè)置，即使公立學校也設(shè)置了學校董事會，并且地方行政當局關(guān)于學校課程的建議也得經(jīng)學校董事會的認可，才能在學校中實施；法國在1975年教育改革中，提出建立“學校共同體”的設(shè)想，屬于給中學在教學與行政管理中以一定自主權(quán)和學生、家長、社會人士參與學校管理的嘗試。其實現(xiàn)形式為：在中學學校一級，由學校行政人員、教師、家長協(xié)會、學生（從四年級開始）和地方教育行政部門的代表，組成學校委員會，“共同行使賦予高級中學和初級中學在教學與行政方面的自主權(quán)”；在每個班級，由教師、方向指導(dǎo)與教育咨詢?nèi)藛T、醫(yī)生、社會援助人員、家長代表與學生代表組成“教育小組”。在小學，則由家長委員會與教師委員會組成“學校委員會”，參與學校管理。[4](p.439-440)(661-662)
　　　　五、我國學校管理中的特殊問題
　　（一）在人民共和國歷史上，學校管理體制演變中的徘徊與轉(zhuǎn)折，其中較為突出的問題，是共產(chǎn)黨在學校中的基層組織與校長之間管理權(quán)力的劃分，即通常所謂“黨政關(guān)系”。我國多年來，為解決“忽視黨的領(lǐng)導(dǎo)”、“黨政不分”、“以黨代政”之類問題，曾經(jīng)進行過多種探索。如今黨政權(quán)限劃分雖有章可循，問題在于共產(chǎn)黨組織與教育行政機構(gòu)屬于不同的組織系統(tǒng)，以致既可能使共產(chǎn)黨基層組織對學校行政的監(jiān)督難以落實，也可能使學校行政管理受到共產(chǎn)黨基層組織不應(yīng)有的牽制。加之共產(chǎn)黨有些基層組織本身，從民主集中制變成“書記掛帥”、“書記說了算”，遂使學校成為“雙長制”。在這種情況下，學校內(nèi)黨政關(guān)系的處理，往往因兩長個人的修養(yǎng)與能力而定。
　�。ǘ�）我國學校內(nèi)部存在許多政黨基層組織、社會組織及群眾組織，如共青團、民主黨派基層組織、婦女聯(lián)合會、工會等，從而使學校成為一個微型的政治社會。問題在于這些組織都自成獨立系統(tǒng)，學校行政原則上無權(quán)干涉這些組織的活動，而這些非行政組織同樣無權(quán)干涉學校行政事務(wù)。只是由于學校中的組織已經(jīng)相當復(fù)雜，為簡化師生的組織活動，不得不模糊共青團、少年先鋒隊與學生會的界限，模糊工會會員大會與教職工代表大會的界限，既削弱了共青團等組織的先進性，又使有理由參與學校管理的教師組織與學生會的功能弱化，甚至成為多余的組織。
　　如今學校中的組織狀況是歷史地形成的。不過在共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨以后，共產(chǎn)黨、共青團等先進的和帶先進性的組織在學校中的活動方式與以前不同。原先先進組織及其外圍組織是以其成員在行政機構(gòu)及一般群眾組織中發(fā)揮帶頭作用與模范作用，從而使這些組織成為學校中的戰(zhàn)斗堡壘，而又未妨礙學校行政正常行使職能；現(xiàn)在有必要借鑒歷史上行之有效的經(jīng)驗，探索既保持各種社團、群眾組織的獨立性，發(fā)揮其應(yīng)有作用，而又不致干預(yù)學校行政正常行使職能的活動機制。
　�。ㄈ�）我國教師至今仍與校長同屬“干部編制”。隨著國家公務(wù)員制度的實施，教師將從“干部編制”改為“事業(yè)單位人員編制”。它不同于別國教師的“官員”身份、“公務(wù)員”身份或“雇員”身份，是不是“自由職業(yè)者”，也難以斷定。所以，未來的中國教師到底屬于什么身份，在學校管理中成為什么角色，恐怕也是有待解決的問題。
　　（四）在我國，學校也像其他事業(yè)單位及企業(yè)一樣，承擔過多的非本職、非本專業(yè)的社會職能，成為一個職能多元化的“小而全”的社會。一方面“學校管社會”，另一方面，“社會管學�！保ǘ囝^領(lǐng)導(dǎo)），迫使學校行政人員窮于應(yīng)付，導(dǎo)致學校“管理”內(nèi)涵中“教育成分”淡化。這種情況，亦屬舉世罕見。
【參考文獻】
　　[1]　參見李聰明.現(xiàn)代原校行政—開發(fā)教育型的學校經(jīng)營[M].臺灣幼獅文化事業(yè)公司.1985年再版.
　　[2]　民國政府教育部.私立學校規(guī)程、中華民國教育法規(guī)選編[M].南京：江蘇

[1] [2] 下一頁

教育出版社，1990.
　　[3]　參見陳桂生.中國民辦教育問題[M].北京：教育科學出版社，2001.
　　[4]　參見英國教育和科學部、威爾士事務(wù)部.學校課程[M].瞿葆奎主編.教育學文集.英國教育改革[M].北京：人民教育出版社，1993.鐘啟泉.現(xiàn)代課程論[M].上海：上海教育出版社，1989.

上一頁  [1] [2] 

【“學校管理體制問題”引論】相關(guān)文章：

課堂研究引論08-17

關(guān)于*縣良種場管理體制問題的調(diào)查報告08-12

語文課程資源開發(fā)與利用引論08-17

地方財政管理體制中存在的問題應(yīng)引起高度重視08-16

地方財政管理體制中存在的問題應(yīng)引起高度重視08-15

學校管理存在的問題08-05

報業(yè)管理體制改革的探索08-11

高校行政管理體制的優(yōu)化08-18

關(guān)于開發(fā)區(qū)管理體制的思考08-07