關(guān)于學(xué)校德育立法的幾點思考

    摘 要 我國制定學(xué)校德育法有充分的立法依據(jù)，亦有充足的立法必要性理由，應(yīng)制定一部專門的學(xué)校德 育法。當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)對學(xué)校德育立法的研究。
    關(guān)鍵詞 教育法 學(xué)校德育 立法
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    學(xué)校德育立法，指專門為學(xué)校的德育工作制定法律法規(guī)。這在世界各國的法律體系中還未有過先例。但我 們認(rèn)為，別的國家沒有的法并不等于我們就不能制定或者沒有必要制定。我國走的是有中國特色的社會主義道 路，我國的法是社會主義法，因此，完全可以同時也十分有必要根據(jù)我國國情，制定出一些為適應(yīng)我國社會發(fā) 展所需要的與眾不同的法。制定專門的學(xué)校德育法，就是為適應(yīng)我國教育狀況所需要的獨特的法之一。我們認(rèn) 為，在我國制定學(xué)校德育法，既有充分的立法依據(jù)，亦有充足的立法必要性理由。我們應(yīng)當(dāng)開展對學(xué)校德育立 法工作的研究，把它作為完善我國教育法體系的重要內(nèi)容之一。
    一、制定學(xué)校德育法的立法依據(jù)
    凡立法均要有立法依據(jù)，制定學(xué)校德育法也不例外。制定學(xué)校德育法有充分的立法依據(jù)。首先，制定學(xué)校 德育法有憲法依據(jù)。我國憲法第24條規(guī)定：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀(jì)律和法制教育 ，通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約，加強(qiáng)社會主義精神文明建設(shè)。國家提倡愛祖國、 愛人民、愛勞動、愛科學(xué)、愛社會主義的公德，在人民中進(jìn)行愛國主義、集體主義和國際主義、共產(chǎn)主義的教 育，進(jìn)行辯證唯物主義和歷史唯物主義的教育，反對資本主義的、封建主義的和其他的腐朽思想。”憲法第46 條第2 款還規(guī)定：“國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展�！睉椃ǖ倪@些規(guī)定，雖 然是根據(jù)社會主義精神文明建設(shè)的需要和青少年成長的需要所制定，但學(xué)校是專門的育人機(jī)構(gòu)，學(xué)校的德育是 社會主義精神文明建設(shè)中思想建設(shè)方面的一個重要組成部分，更是青少年成長為有社會主義覺悟的全面發(fā)展人 才過程中必不可少的一環(huán)。因此可以認(rèn)為，憲法的這些規(guī)定是制定學(xué)校德育法的憲法依據(jù)和指導(dǎo)原則，也是學(xué) 校德育法最基本的內(nèi)容。
    其次，制定學(xué)校德育法有基本法依據(jù)。學(xué)校德育法屬教育法體系。我國關(guān)于教育的基本法《中華人民共和 國教育法》已于1995年3月18 日頒布。其中第3條規(guī)定：“國家堅持以馬克思列寧主義、 毛澤東思想和建設(shè)有 中國特色社會主義理論為指導(dǎo)，遵循憲法確定的基本原則，發(fā)展社會主義的教育事業(yè)”；第5 條規(guī)定：“教育 必須為社會主義現(xiàn)代化服務(wù)，必須與生產(chǎn)勞動相結(jié)合，培養(yǎng)德、智、體等方面全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設(shè) 者和接班人”；第6 條規(guī)定：“國家在受教育者中進(jìn)行愛國主義、集體主義、社會主義的教育，進(jìn)行理想、道 德、紀(jì)律、法制、國防和民族團(tuán)結(jié)的教育”�！督逃�法》中的上述規(guī)定，不僅明確規(guī)定了德育是我國社會主義 教育的重要體現(xiàn)之一，還明確規(guī)定了學(xué)校德育的基本內(nèi)容，為制定學(xué)校德育法提供了直接、具體的依據(jù)。
    再次，制定學(xué)校德育法還有政策依據(jù)。在我國，黨和國家的政策與法的關(guān)系是互為依據(jù)、互為指導(dǎo)的關(guān)系 ，黨和國家的重要政策是制定普通法律、法規(guī)的直接依據(jù)之一。在黨和國家的重要政策中，有明確、具體的關(guān) 于學(xué)校德育必須納入法制軌道的規(guī)定。 由中共中央和國務(wù)院在1993年2月聯(lián)合頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱 要》第25條規(guī)定， 要“加快教育法制建設(shè)，建立和完善執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)，逐步走上依法治教的軌道。制定教育法 律、法規(guī)，要注意綜合配套，逐步完善。要抓緊草擬基本的教育法律、法規(guī)和當(dāng)前急需的教育法律、法規(guī)，爭 取到本世紀(jì)末，初步建立起教育法律、法規(guī)體系的框架”。1994年8月， 中共中央又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng) 和改進(jìn)學(xué)校德育工作的若干意見》，其中第24條規(guī)定：“學(xué)校德育工作要有法制保障。學(xué)校德育的地位、任務(wù) 和主要方針、原則要有權(quán)威性和穩(wěn)定性，必須制定相應(yīng)的法律法規(guī)，以保證教育者、受教育者及社會有關(guān)方面 共同遵循。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和教育的改革、發(fā)展使這種法制建設(shè)更為必要和迫切，要把這個 問題進(jìn)一步納入到整個法制建設(shè)中加以解決。”《綱要》和《意見》的上述規(guī)定，不僅把學(xué)校德育立法工作十 分明確、具體地提了出來，并將其納入具體規(guī)劃，要求把它作為一個迫切需要解決的法制建設(shè)問題來看待。
    二、學(xué)校德育立法的必要性
    學(xué)校德育是一項長期、復(fù)雜、意義重大的工作，然而多年來一直未能將其納入法制軌道，主要依賴各種政 策來指導(dǎo)、管理和調(diào)節(jié)。雖然這些政策基本上保證了學(xué)校德育的大方向，但政策的非強(qiáng)制性和不穩(wěn)定性，使得 學(xué)校德育與智育、體育相比較，經(jīng)常呈現(xiàn)“軟化”、不穩(wěn)定、不平衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)，離社會主義精神文明建設(shè)對學(xué) 校德育的要求還相差甚遠(yuǎn)，在一定程度上影響了我國教育方針的全面貫徹執(zhí)行。因此，必須將學(xué)校德育納入法 制軌道，制定出一個較為完整的學(xué)校德育法。有了法制的保障，才能使學(xué)校德育真正走上健康、有序、穩(wěn)定發(fā) 展的道路。
    首先，制定學(xué)校德育法，有利于確立德育在學(xué)校教育中的首要地位。德育即思想、政治和品德教育，它體 現(xiàn)教育的階級性和社會性。我國學(xué)校的根本任務(wù)是培養(yǎng)德、智、體等方面全面發(fā)展的社會主義事業(yè)的建設(shè)者和 接班人，在校學(xué)生的思想道德和科學(xué)文化素質(zhì)如何，直接關(guān)系到中國的面貌，關(guān)系到我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè) 事業(yè)能否實現(xiàn)，關(guān)系到能否堅持黨的基本路線一百年不動搖。為此，必須重視德育，把堅定正確的政治方向放 在學(xué)校工作的首位，這是我國的社會主義教育區(qū)別于其他國家教育的根本標(biāo)志�，F(xiàn)實中，德育首位在有些地方 有些學(xué)校還難以落實，往往被看成是可有可無的“軟指標(biāo)”，得不到應(yīng)有的重視。制定學(xué)校德育法，用法的形 式將德育肯定為學(xué)校的首位工作，德育首位就能真正落到學(xué)校工作的實處。
    其次，制定學(xué)校德育法，有利于規(guī)范學(xué)校德育工作的內(nèi)容。學(xué)校德育應(yīng)包括哪些具體的內(nèi)容？不同的教育 階段應(yīng)實施哪些內(nèi)容？達(dá)到何種程度？這些在目前的學(xué)校德育中存在一定的混亂。如有些方面的內(nèi)容在不同層 次的學(xué)校多次被簡單重復(fù)實施，而有些內(nèi)容在各級學(xué)校中均是教育空白，還有些內(nèi)容在實施中被主次顛倒，重 點不能突出，此外，不同層次的學(xué)校德育內(nèi)容缺乏銜接性、系統(tǒng)性。制定學(xué)校德育法，對德育的內(nèi)容作明確界 定，統(tǒng)一規(guī)范不同層次不同類型學(xué)校德育的具體內(nèi)容和實施目標(biāo)，就可有效地防止上述問題發(fā)生，使德育內(nèi)容 形成一個有機(jī)整體，貫穿于各教育階段。
    第三，制定學(xué)校德育法，有利于完善和加強(qiáng)學(xué)校德育的領(lǐng)導(dǎo)管理體制。長期以來，我國學(xué)校德育的領(lǐng)導(dǎo)體 制一直是一個多渠道、多層次的系統(tǒng)，在領(lǐng)導(dǎo)管理體制上有不少關(guān)系未能理順。以高校為例，學(xué)校的德育是由 黨委直接領(lǐng)導(dǎo)，還是在黨委的統(tǒng)一布署下由校長對學(xué)生的德、智、體全面負(fù)責(zé)，這種分工不是很明確，因而也 就很容易出現(xiàn)“黨委怕越位，行政不到位”的局面。高校的德育一般是由黨委宣傳部、學(xué)生工作處、教務(wù)處、 思政室、馬列部、團(tuán)委等多渠道一起實施，這種多管齊下的方式常常因統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)不夠，難以真正形成合 力，有時甚至出現(xiàn)違反教育一致性原則的現(xiàn)象，工作相互抵消。加之機(jī)構(gòu)設(shè)置復(fù)雜，崗位責(zé)職不清，造成工作 效率不高，“婆婆多”基層工作難做等問題一直未能很好地解決。制定學(xué)校德育法，用法律的形式明確黨政機(jī) 構(gòu)及部門在學(xué)校德育中的職責(zé)，有助于真正建立黨政齊抓共管、密切配合、精干高效的學(xué)校德育領(lǐng)導(dǎo)體制。
    第四，制定學(xué)校德育法，有利于加強(qiáng)學(xué)校德育隊伍的建設(shè)。學(xué)校德育需要有一支專兼結(jié)合、功能互補(bǔ)、信 念堅定、業(yè)務(wù)精湛的德育隊伍。目前這支隊伍的建設(shè)遇到以下幾個較為突出的問題：一是這支隊伍的范圍。學(xué) 校德育隊伍的成份較為復(fù)雜，哪些人員屬專職，哪些為兼職，哪些不應(yīng)劃入此范圍之中，界限長期不清；二是 德育人員的編制比例。包括德育教師占全體教師總數(shù)之比，德育教師與學(xué)生人數(shù)之比，德育隊伍中專職、兼職 人數(shù)之比均無明確規(guī)定；三是德育人員的職稱評定、物質(zhì)待遇、培養(yǎng)提高。跟其他專業(yè)教師相比，目前德育人 員在這幾個方面處于偏后、偏低和機(jī)會不均等狀態(tài)。制定學(xué)校德育法，對上述幾個問題均作明確規(guī)定，維護(hù)學(xué) 校德育人員的正當(dāng)權(quán)益，將促使學(xué)校德育隊伍得到充實、穩(wěn)定和提高。
    第五，制定學(xué)校德育法，有利于保證學(xué)校德育工作所需的物質(zhì)條件。必要的物質(zhì)投入和條件保障是學(xué)校德 育發(fā)展的前提和物質(zhì)基礎(chǔ)。確保德育在學(xué)校教育中的首要地位，就必須努力增加德育投入和逐步改善德育發(fā)展 的物質(zhì)條件。目前學(xué)校整個經(jīng)費(fèi)均比較困難，德育經(jīng)費(fèi)更加沒有保障，完全因領(lǐng)導(dǎo)而異，因?qū)W校而異，甚至遠(yuǎn) 不如體育經(jīng)費(fèi)的投入。有許多德育工作因經(jīng)費(fèi)等原因不能開展或效果受到大的影響。這些跟德育在學(xué)校教育中 的首要地位，以及它的作用、所承擔(dān)的任務(wù)相比很不相稱。因此，很有必要以法定的形式確認(rèn)德育經(jīng)費(fèi)應(yīng)占學(xué) 校經(jīng)費(fèi)和學(xué)校預(yù)算外基金中的合理份額比例，列入預(yù)算，切實保證其能真正到位。并規(guī)定學(xué)校必須為德育工作 提供必要的場所和設(shè)備，不斷改善其條件，優(yōu)化其手段。
    第六，制定學(xué)校德育法，有利于增強(qiáng)全員德育意識。德育不僅是學(xué)校教育的一個重要組成部分，它還是一 項社會性的系統(tǒng)工程。宣傳、理論、文藝、影視廣播、出版、新聞，還有家庭，均能對學(xué)生的政治思想品德素 質(zhì)的形成產(chǎn)生影響。社會大德育環(huán)境若與學(xué)校小德育環(huán)境相互一致形成合力，將有助于學(xué)生德育素質(zhì)迅速提高 ；反之，兩者不一致相互抵消，則不利于學(xué)生在政治思想品德上健康成長。專門為學(xué)校德育立法，有利于提高 人們對學(xué)校德育的認(rèn)識，使全社會都能站在歷史和未來的高度認(rèn)識學(xué)校德育工作的重要性，真正建立一個全員 育人、全方位工作、全過程培養(yǎng)的學(xué)校德育工作新格局。
    三、積極開展對學(xué)校德育立法的研究
    學(xué)校德育立法雖已勢在必行，然而，從有立法依據(jù)到制定出法律法規(guī)，中間還有相當(dāng)長的一段距離，有許 多問題需要通過學(xué)術(shù)研究加以解決。我們認(rèn)為，開展對學(xué)校德育立法的研究，當(dāng)前應(yīng)著重研究下述幾個問題。
    1.學(xué)校德育立法的必要性、可行性研究。學(xué)校德育立法的必要性研究主要探討社會現(xiàn)實有無制定學(xué)校德育 法的需要，制定學(xué)校德育法有何重要意義；學(xué)校德育立法的可行性研究則主要探討制定學(xué)校德育法的立法技術(shù) 操作上的各種問題，包括由哪個國家機(jī)構(gòu)或部門主持，由哪些人員參加，依何種程序進(jìn)行等。
    2.學(xué)校德育法的基本內(nèi)容研究。包括制定學(xué)校德育法的指導(dǎo)思想和基本原則，德育在學(xué)校教育中的地位， 學(xué)校德育的基本要求和實施德育的基本步驟，學(xué)校德育實施者的任職條件、權(quán)利義務(wù)，學(xué)校德育的物質(zhì)條件保 障，違反學(xué)校德育法的法律責(zé)任等。
    3.學(xué)校德育法的結(jié)構(gòu)研究。指在學(xué)校德育法基本內(nèi)容研究的基礎(chǔ)上，對學(xué)校德育法法典的結(jié)構(gòu)形式進(jìn)行研 究。如該法章次的數(shù)量，章次的順序，章次中具體內(nèi)容的安排等。
    4.學(xué)校德育法在我國教育法規(guī)體系中地位的研究�！吨腥A人民共和國教育法》是制定其他教育法律、法規(guī) 的母法，學(xué)校德育法的地位應(yīng)在教育法地位之下從屬于教育法，因而它不具備由全國人民代表大會制定的基本 法地位，這一點應(yīng)該是肯定的。但學(xué)校德育法是以全國人大常委會制定的普通法地位出現(xiàn)，還是以國務(wù)院頒發(fā) 的行政法規(guī)地位出現(xiàn)，或以國家教委制定的規(guī)章地位出現(xiàn)，這就值得探討。
    5.學(xué)校德育法與其他單行教育法律、法規(guī)的關(guān)系研究。目前我國教育法體系雖然還不是很完善，但其基本 框架已經(jīng)形成。除了擁有《中華人民共和國教育法》這個我國教育法體系中最為重要的根本大法之外，還有6部 與教育有關(guān)的法律、16部教育行政法規(guī)、 數(shù)百個規(guī)章以及大量的地方性教育法規(guī)和規(guī)章。學(xué)校德育法與這些法 律、法規(guī)、規(guī)章相互關(guān)系如何，也是一個應(yīng)該探討的問題。
    參考文獻(xiàn)
    1 《中華人民共和國憲法》，1982年12月。
    2 中共中央、國務(wù)院《中國教育改革和發(fā)展綱要》，1993年2月。
    3 《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)學(xué)校德育工作的若干意見》，1994年8月。
    4 《中華人民共和國教育法》，1995年3月。
    5 國家教委《小學(xué)德育綱要》，1988年。
    6 國家教委《中學(xué)德育綱要》，1988年。
    7 國家教委《中國普通高等學(xué)校德育大綱》（試行），1995年。
    8 國家教委政策法規(guī)司《中華人民共和國教育法釋義》， 科學(xué)普及出版社1995年版。
    9 尹宗利、劉旺洪《中國教育的法律基石》， 南京師范大學(xué)出版社1995年版。 
    * 本文為江西省社會科學(xué)“九五”規(guī)劃項目《學(xué)校德育立法研究》系列論文之一。＊

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