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審視教育政策選擇的新視野
審視教育政策選擇的新視野在教育領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，是當(dāng)代世界許多國(guó)家教育改革中的一種重要的政策選擇。我國(guó)教育改革和發(fā)展的進(jìn)程中，市場(chǎng)因素對(duì)教育領(lǐng)域的介入已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。從教育改革的實(shí)踐來看，在高等教育領(lǐng)域，民辦高等學(xué)校已形成了三分天下有其一的發(fā)展格局，在義務(wù)教育領(lǐng)域和學(xué)前教育領(lǐng)域，也有相當(dāng)數(shù)量的民辦學(xué)校存在。說明我國(guó)教育資源的配置方式已逐步由傳統(tǒng)的單一政府機(jī)制主導(dǎo)的資源配置方式轉(zhuǎn)變?yōu)檎畽C(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制共存的資源配置方式。從國(guó)家宏觀教育政策趨勢(shì)來看，教育政策越來越強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)因素在教育發(fā)展中的作用�！吨腥A人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》的頒布，教育部《關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見》的印發(fā)等等，都為市場(chǎng)因素介入教育領(lǐng)域提供了良好的政策氛圍。市場(chǎng)因素的介入，將極大地改變教育領(lǐng)域中政府、學(xué)校、受教育者等之間的關(guān)系。在市場(chǎng)因素介入教育領(lǐng)域的條件下，教育政策環(huán)境發(fā)生根本性變化，需要重新認(rèn)識(shí)政府的角色和教育政策的作用。
1 實(shí)現(xiàn)公共教育提供者的多樣化
在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景中，政府應(yīng)重新確定自己的角色。政府在管理公共教育事務(wù)時(shí)應(yīng)該“掌舵而不劃槳”。當(dāng)代西方的新公共管理理論認(rèn)為，公共組織可以分為四種類型，即政策組織、規(guī)制組織、服務(wù)提供組織和服從型組織，前兩者負(fù)責(zé)“掌舵”，后兩者負(fù)責(zé)“劃槳”。政府應(yīng)該把“掌舵”放在自己職能的中心位置，集中精力提供合理的制度安排并對(duì)其他公共組織的活動(dòng)加強(qiáng)監(jiān)管。建國(guó)以來，我國(guó)的公共教育長(zhǎng)期由作為政府的附屬機(jī)構(gòu)的公立學(xué)校壟斷提供，政府兼顧“掌舵”和“劃槳”的責(zé)任。政府利用公立學(xué)校系統(tǒng)壟斷提供公共教育能夠有效保障教育的公益性，但是往往造成公立教育和學(xué)校的決策權(quán)力過分集中，學(xué)校之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，教育活動(dòng)中缺乏選擇機(jī)制，制約著公共教育質(zhì)量和辦學(xué)效率的不斷提高。改變這種狀況的一個(gè)有效政策選擇就是，改革政府壟斷提供公共教育的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)公共教育提供者的多樣化。也就是把原來由政府承擔(dān)的一些公共教育管理和服務(wù)職能交給市場(chǎng)或公民社會(huì)承擔(dān)，形成由政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)共同提供公共教育服務(wù)的格局。一是具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的公共教育如義務(wù)教育，應(yīng)作為政府的基礎(chǔ)性職能由政府承擔(dān)全面責(zé)任，但可以在不同制度框架中由多樣化的學(xué)校組織具體提供義務(wù)教育的服務(wù)；二是對(duì)于可以由政府和其他社會(huì)組織共同提供的具有競(jìng)爭(zhēng)性、選擇性的公共教育，應(yīng)主要利用市場(chǎng)機(jī)制和公民社會(huì)選擇機(jī)制來提供。其中，利用市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)組織提供公共教育，是現(xiàn)代社會(huì)實(shí)現(xiàn)公共教育提供者多樣化的一條重要途徑。
2 市場(chǎng)因素只能有限介入教育領(lǐng)域
首先，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)教育的介入是有條件的。在教育領(lǐng)域中同樣可能存在“市場(chǎng)失靈”的狀況，教育作為一種具有多樣化屬性的社會(huì)公共服務(wù)活動(dòng)，如果完全靠市場(chǎng)機(jī)制提供，其公益性就可能會(huì)喪失。即按照自由市場(chǎng)機(jī)制配置教育資源有可能威脅教育公平，降低教育的標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量，從而危害教育的公益性。這決定著市場(chǎng)機(jī)制對(duì)教育的介入必然是有條件的。這個(gè)條件就是市場(chǎng)化運(yùn)作的教育活動(dòng)在追求效率和質(zhì)量的同時(shí)，必須保障教育的公益性質(zhì)，否則市場(chǎng)機(jī)制對(duì)教育領(lǐng)域的介入就不具備合法性。其次，市場(chǎng)機(jī)制介入教育領(lǐng)域是有限度的。市場(chǎng)機(jī)制配置社會(huì)資源的高效率是通過供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和自由選擇機(jī)制等因素來實(shí)現(xiàn)的。與自由市場(chǎng)環(huán)境中的私人產(chǎn)品和服務(wù)相比，教育活動(dòng)和教育服務(wù)具有強(qiáng)烈得多的“外部性”。在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家和政府既是教育的最大供給者，又是主要的教育需求者和受益者。這就會(huì)導(dǎo)致政府一方面鼓勵(lì)教育的正外部性生產(chǎn)，要求不斷提高教育的質(zhì)量和效率；另一方面，政府又要限制教育的負(fù)外部性生產(chǎn)，尤其是在主要由政府付費(fèi)的義務(wù)教育階段，要求盡可能降低教育的成本和提高教育的質(zhì)量。這樣，必然導(dǎo)致政府的教育政策對(duì)教育供求關(guān)系和價(jià)格機(jī)制保持強(qiáng)有力的干預(yù)和控制。因此，完全按照自由市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)的供給是不可能的。
在教育領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，只能是把市場(chǎng)機(jī)制的某些“成分”引入教育領(lǐng)域，建立教育的類似市場(chǎng)的制度環(huán)境。其本質(zhì)就是在提供教育服務(wù)時(shí)，實(shí)現(xiàn)教育消費(fèi)者與供給者的分離以及教育的需求者可以在不同的供給者之間進(jìn)行選擇。其目的就是提高公共教育的效率和質(zhì)量，提高公共教育的供給者對(duì)于公眾教育需求的“回應(yīng)性”程度。
3 引入公平競(jìng)爭(zhēng)與自主選擇機(jī)制
公共教育提供者的多樣化尤其是市場(chǎng)因素介入教育領(lǐng)域，必然要求在教育領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和選擇機(jī)制。一方面，要調(diào)整政府與學(xué)校的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共教育權(quán)力的轉(zhuǎn)移(或稱為放權(quán))。主要是改變公立學(xué)校與政府之間的寄生關(guān)系和依附關(guān)系，給予民辦學(xué)校和公立學(xué)校、重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校、普通學(xué)校和職業(yè)學(xué)校同等的“國(guó)民待遇”，在學(xué)校與學(xué)校之間建立公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境；同時(shí)將教育的具體管理、運(yùn)營(yíng)權(quán)限進(jìn)一步下放給學(xué)校，以使學(xué)校類似于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的獨(dú)立企業(yè)一樣，擁有可以進(jìn)行創(chuàng)造性活動(dòng)的充分的自主權(quán)和獨(dú)立性。另一方面，允許家長(zhǎng)和受教育者對(duì)教育活動(dòng)進(jìn)行選擇，如家長(zhǎng)和學(xué)生對(duì)學(xué)校的選擇，家長(zhǎng)和學(xué)生對(duì)學(xué)校內(nèi)部教育活動(dòng)的選擇，家庭對(duì)于教育治理活動(dòng)的參與等，其中允許家長(zhǎng)自由擇校是一個(gè)核心的制度設(shè)計(jì)。建立家長(zhǎng)自由選校制度，擴(kuò)大家長(zhǎng)替子女自由選擇學(xué)校的權(quán)利與機(jī)會(huì)，可以使家長(zhǎng)、學(xué)生如同市場(chǎng)上的顧客、消費(fèi)者一樣，成為教育的消費(fèi)者，而不再僅僅是受教育者。
學(xué)校之間的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與受教育者的自主選擇機(jī)制是市場(chǎng)因素介入教育的條件下保障教育的質(zhì)量和效率的重要措施。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與選擇機(jī)制二者之間互相依存、缺一不可。多樣化學(xué)校之間的競(jìng)爭(zhēng)是家長(zhǎng)和受教育者進(jìn)行自主選擇的基礎(chǔ)，家長(zhǎng)和受教育者的自主選擇是學(xué)校之間競(jìng)爭(zhēng)的根本動(dòng)力。不論是在義務(wù)教育領(lǐng)域還是非義務(wù)教育領(lǐng)域，市場(chǎng)因素有限介入需要解決的關(guān)鍵問題，就是建立公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和自主選擇機(jī)制。
4 教育政策的角色與作用
在市場(chǎng)機(jī)制介入教育領(lǐng)域的條件下，政府、學(xué)校、受教育者之間的關(guān)系具有了新的內(nèi)涵，政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，學(xué)校成為具有自主權(quán)的獨(dú)立的辦學(xué)主體，受教育者成為自主選擇的教育消費(fèi)者。教育政策的角色與作用也不可避免地被賦予了新的意義。
首先，教育政策最基本的職能是保障教育公平。市場(chǎng)機(jī)制引入教育領(lǐng)域以后，教育公平會(huì)表現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)。一是在市場(chǎng)介入的條件下，教育領(lǐng)域追求公益與追求私益并存，資本的尋利性將會(huì)使教育資源的配置形成有利于追求利潤(rùn)的態(tài)勢(shì)，從而在地區(qū)之間、學(xué)校之間、個(gè)人之間造成教育資源配置的不公平。二是市場(chǎng)介入將使公共教育以準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的形式提供給公眾，交費(fèi)上學(xué)將成為必然的選擇，從而使傳統(tǒng)的公共教育體制發(fā)生動(dòng)搖，在允許交費(fèi)上學(xué)的過程中將會(huì)引發(fā)復(fù)雜的教育公平問題；如對(duì)于處于不同社會(huì)階層的社會(huì)成員來說如何交費(fèi)才是公平的；另外，交費(fèi)上學(xué)以后家長(zhǎng)和受教育者應(yīng)該具有對(duì)教育的選擇權(quán)，當(dāng)下不可選擇的教育就會(huì)帶來不公平。三是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種激烈的競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，但由于歷史上已經(jīng)存在的經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)文化的、政策的和社會(huì)不平等的原因，社會(huì)成員之間對(duì)社會(huì)資源占有和處置的能力存在很大差異，一些處于弱勢(shì)的社會(huì)成員將在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)，而產(chǎn)生強(qiáng)烈的不公平感；由于不同社會(huì)群體的選擇能力不同，造成新的社會(huì)分層而導(dǎo)致新的不公平。四是，舉辦體制的多元化正在使學(xué)校教育機(jī)構(gòu)逐步分化為公立學(xué)校和民辦學(xué)校，作為獨(dú)立自主辦學(xué)的社會(huì)組織，它們與政府、市場(chǎng)構(gòu)成了不同的關(guān)系。如何使不同辦學(xué)主體的學(xué)校教育機(jī)構(gòu)具有同等的法律地位，創(chuàng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境，成為一個(gè)刻不容緩的大問題。第五，市場(chǎng)承認(rèn)多樣化利益要求的存在，教育政策活動(dòng)如果不能反映人們多樣化的利益要求，就會(huì)失去其公平性。在市場(chǎng)條件下，如何保障教育公平將成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。
在市場(chǎng)機(jī)制介入教育領(lǐng)域的條件下，政府的基礎(chǔ)性職能是促進(jìn)社會(huì)公平和解決市場(chǎng)失靈問題。在效率和公平之間，追求效率的目標(biāo)更多的是依靠市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)，政府對(duì)于市場(chǎng)的責(zé)任就是解決市場(chǎng)失靈所帶來的問題。而政府對(duì)社會(huì)和公眾的責(zé)任是保障社會(huì)公平，追求教育領(lǐng)域的社會(huì)公平是政府基礎(chǔ)性的、永恒的責(zé)任。在我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，學(xué)校是政府的附屬機(jī)構(gòu)，政府重視保護(hù)學(xué)校的利益。教育資源全部由政府提供，學(xué)校是在政府的無條件保護(hù)下為公眾提供教育服務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無論是從教育資源配置還是學(xué)校之間的關(guān)系來說，學(xué)校將成為獨(dú)立的、面向社會(huì)和面向市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)者，政府應(yīng)從保護(hù)學(xué)校轉(zhuǎn)向保護(hù)受教育者的利益，最大限度地追求教育利益分配的社會(huì)公平。政府的教育決策活動(dòng)也應(yīng)從“受益人缺席”狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)樵试S教育利益相關(guān)者參與決策活動(dòng)，使教育政策能夠體現(xiàn)最大多數(shù)人的要求和利益。教育政策應(yīng)針對(duì)教育資源短缺、選擇教育、學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)、弱勢(shì)群體和基本的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等問題做出公平制度安排。
其次，教育政策要針對(duì)新的政府、市場(chǎng)、學(xué)校與受教育者關(guān)系提供新的游戲規(guī)則。針對(duì)引入市場(chǎng)機(jī)制的教育改革中所產(chǎn)生的新的活動(dòng)主體和新的活動(dòng)領(lǐng)域，需要教育政策制定和安排新的游戲規(guī)則，做出新的制度安排，以加強(qiáng)對(duì)教育活動(dòng)的規(guī)制和監(jiān)管，如對(duì)于民辦學(xué)校、教育中介組織要加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)于學(xué)校自主辦學(xué)要加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)家長(zhǎng)和學(xué)生選擇教育的行為要進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范等。在由政府控制的公共教育權(quán)力走向市場(chǎng)領(lǐng)域的時(shí)候，會(huì)存在“一放就亂”的可能性，建國(guó)以來我國(guó)的歷次政府改革屢屢陷入“放、亂、收、死”的怪圈就是證明。所以，在權(quán)力轉(zhuǎn)移的同時(shí)，政府的教育政策應(yīng)該謀求建立相應(yīng)的新體制，如建立針對(duì)新的教育社會(huì)關(guān)系、教育問題和教育活動(dòng)領(lǐng)域的信息管理系統(tǒng)，對(duì)教育活動(dòng)過程的起點(diǎn)和終點(diǎn)進(jìn)行質(zhì)量控制的教育結(jié)果監(jiān)控制度，以及相應(yīng)的審計(jì)體制和違規(guī)操作的懲處體制等等。如果在引入市場(chǎng)機(jī)制的教育改革過程中，針對(duì)教育中新的活動(dòng)主體和活動(dòng)領(lǐng)域制定新的游戲規(guī)則時(shí)，出現(xiàn)政府“缺位”現(xiàn)象，教育的公益性和教育公平就會(huì)受到損害。
(作者單位：北京師大教育學(xué)院教育政策與法律研究所，100875)
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