論學校紀律處分的司法審查

　　「摘要」學校紀律處分關涉受教育者的受教育權、財產(chǎn)權、 隱私權、言論自由等諸多權利和自由，因此對受處分者提供司法保護乃法治主義應有之義。實踐中將學校紀律處分納入民事訴訟的范圍，侵害了學校的管理自主權，不利于我國教育事業(yè)的維護與發(fā)展。為了尊重學校管理自主權與保護受教育者的合法權益，我國應借鑒國外相關制度建立學校紀律處分司法審查制度。
　　「關鍵詞」紀律處分，司法審查，基本原則
　　學校自其產(chǎn)生之日起，便享有對受教育者的管理自主權，且全然處于法律豁免狀態(tài)，這似乎 是天經(jīng)地義的事。但隨著法治建設的不斷深入，我國法律開始強制介入該領域�！吨腥A人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第28條規(guī)定，學校享有對受教育者進行學籍管理、實施獎勵或處分的權力。 《普通高等學校學生管理規(guī)定》第62條也規(guī)定，對犯有錯誤的學生，學�？梢暻楣�(jié)輕重分別給予警告、嚴重警告、記過、留校察看、勒令退學、開除學籍六種紀律處分。從此學校的紀律處分權由一種自然權利轉變?yōu)橐环N法定權力，而不再處于絕對自由裁量的領域，也不再享有法律豁免的特權。這同樣表明，學校紀律處分司法救濟制度的建立與完善是法治原則的應有之義。然而，由于傳統(tǒng)觀念的制約與相關法律條文的闕如， 使得我國在學校紀律處分領域存在一個明顯的法治漏洞：一方面學生基本上不愿也缺乏法律手段 就其所受的紀律處分向法院提起訴訟，學生的合法權益得不到司[1]，從而對學校的管理自主權構成了嚴重的挑戰(zhàn)。為了解決這一問題，筆者認為我國應借鑒外國相關制度建立符合 我國國情的學校紀律處分司法審查。
　　一、學校紀律處分接受接受司法審查的必要性
　　1、傳統(tǒng)特別權力關系理論的過時與普通否棄?
　　近代法治主義肇始之時，人們對其適用僅作狹義解釋，認為行政法特有的法律保留、法律優(yōu)先等原則僅適用于一般權力關系，而對處于由法律規(guī)定或因自然而成的特別權力關系不加調(diào)整。例如學校的紀律處分、行政機關的內(nèi)部行為、同業(yè)公會的紀律制裁等就不受法治原則的支配，管理者對被管理者享有無限制的自由處分權，只要該處分屬于其內(nèi)部事務范圍，就不論該權力行使的程序是否公正，實體結果是否正義，都完全處于司法審查的豁免狀態(tài) .這種形式主義的法治觀，雖對學校紀律處分采取絕對尊重的態(tài)度，有利于徹底保障學校辦學自治權、自主權，但卻忽略了這樣一個簡單的事實：任何不受控制的權力都將導致專制的高度可能性甚至必然性，從而導致了學校紀律處分中任性、專橫、濫用自由裁量權等現(xiàn) 象的普遍存在，進而對受處分 者產(chǎn)生了嚴重的、難以愈合的社會創(chuàng)傷。因此，現(xiàn)代行政法認為，紀律處分等內(nèi)部行為雖屬于有關部門的自由裁量范圍，但自由裁量系指根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個人好惡做某事；自由裁量權不應是專斷的、含糊不清的、捉摸不定的權力，而是法定的、 有一定法規(guī)的權力。這就表明：特別權力關系理論被普遍拋棄，任何權力——不管是法定的或非法定的 ，都必須接受法院的審查。因此，將學校紀律處分納入司法審查范圍是合乎現(xiàn)代潮流的。?
　　2、公共利益與個體利益的保障和促進
　　學校紀律處分涉及到學生的受教育權。晚近各國憲法之所以要將受教育權載入憲法，原因 在于該權利的設定與維護對保障公共利益與個人利益關系重大。具體表現(xiàn)為：?
　　其一，教育權有利于社會共同價值標準的建立。共同價值標準的建立一方面可以促使一個社會中共同規(guī)則的形成與遵守；另一方面能夠保證各民族、種族的和平共處。例如美國如果沒有借公共教育在社會中刻意推進那種“美國化”的政策，那么美國就不可能成為這樣一個有效的民族大融洽。
　　其二，教育是民主制度建立、完善、鞏固的保障。因為在實行民主制度的國家中，如果有一部分人為文盲、半文盲，那么民主就不可能有效地運行，除非這種民主制度在一個極小的區(qū)域內(nèi)推行。
　　其三，教育使人類知識邊界突破的進程加速，從而推動了全社會智力的增長。可以說，教育 不僅是人類知識積累和素養(yǎng)提高的最有效的途徑，而且也是人類知識總量邊界突破的最大推力。?
　　其四，教育作為一種事業(yè)，雖向受教育者收取費用，但迄今為止，教育仍具有福利性質(zhì)，政 府愈來愈把教育當作一種實現(xiàn)平等主義目標的工具來運用。因此學校紀律處分也關涉到政府 的公眾策略。
　　其五，受教育權是公民其他權利的基礎。知識經(jīng)濟的興起，今后在社會競爭中處于不利境地 的將是知識無產(chǎn)階級，知識量的缺乏將導致工作權的被限制與剝奪，進而影響公民財產(chǎn)權的實現(xiàn)，從而阻卻了人們追求幸福權的企圖。另外，隨著知識傳播的方式與人們對話方式的技術化，缺乏教育，意味著人們的言論自由的權利將得不到完整的保障；再有，不當?shù)募o律處分也對學生的名譽、榮譽構成負面的影響，如學�；�于錯誤的傳聞證據(jù)，以非法同居為由，將學生開除等�？傊�，學校紀律處分關涉學生的工作權、財產(chǎn)權、追求幸福權以及言論自由權的行使，可謂是牽一發(fā)而動全身，因此對其進行司法審查是法治主義的應有之義。?
　　3、學校管理自治權的尊重與促進?
　　學校紀律處分司法審查的闕如，一方面在大多數(shù)情況下，造成了學校自由裁量權難以或無法控制的法治漏洞；另一方面窒息了學校管理自治權，因為在未將學校紀律處分納入司法審查 范圍的情勢下，若學生對學校紀律處分不服時，只能向法院提起民事訴訟。然而民事訴訟與行政訴訟有著本質(zhì)的區(qū)別。因為在這兩種訴訟中，法院對學校紀律處分決定的尊重程度截然不同，亦即兩者在審查標準上存在很大的出入。在民事訴訟法中，人民法院負有證明責任，亦即人民法院負有收集、調(diào)查訴訟證據(jù)，并運用證據(jù)查明和證實案件真實情況的法律責任。我國民事訴訟法規(guī)定：當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)或人民法院認為審理案件需要的證據(jù)，人民法院應當調(diào)查收集。人民法院應當按照法定程序，全面地、客觀地審查核實證據(jù)。由此可見，在民事訴訟中，人民法院可以不顧學校在紀律處分所認定的事實與所持的理由，完全以自己所認定的事實與自己所持的理由來作出判決。這樣法院對學 校紀律處分進行了最嚴格的監(jiān)督，它可以自己的意見代替學校的意見，學校的自治權、自主權就被限縮了。但法院不是一個教育機構，法官不是教育專家，它對學校管理的認知與經(jīng)驗水平肯定不及學校當局，所以將學校的紀律處分納入民事訴訟的范圍不符合教育規(guī)律。但是如將其歸入行政訴訟的受案范圍，問題就徹底改觀了。因為學校紀律處分行為屬于自由裁量行為，而我國行政訴訟法對自由裁量行為所采用的審查規(guī)則是判斷自由裁量權是否被濫用。一般認為，濫用自由裁量主要包括下列情形：①不正當目的；②錯誤的和不相干的原因； ③錯誤的法律或事實根據(jù)；④遺忘了其他有關事項；⑤不作為或遲延；⑥背離了既定的判例與習慣[5].從行政法學理論上講，濫用自由裁量權的決定就是不合理的可撤銷的決定。因此在行政訴訟中，法院對學校紀律處分的審查應建立在一個合理的標準之上。依據(jù)該標準，只要學校紀律處分決定是合理的且能為受處分者所接受，那么，法院就必須尊重它而不能任意撤銷它。如此學校的自治權就得到了充分的尊重，學校也就完全可以按照教育規(guī)律來管理內(nèi)部事務。?
　　4、相關制度的借鑒?
　　從比較法的角度看，大多數(shù)發(fā)達國家已將學校紀律處分納入司法審查的范圍。美國，在德伯戈格訴凱利案以前，“特權”概念一直是排除司法審查的理由，但在公共教育領域，特權觀念卻消失得較早。在狄克遜訴亞拉巴馬州高等教育委員會案件中，聯(lián)邦上訴法院認為根據(jù)正當程序要求，在學生因其不軌行為而被公立學校開除之前，必須給其通知并給其受審訊的機會。在戈斯訴洛伯茲一案中，聯(lián)邦最高法院把前述正當程序的要求擴大到了暫停學業(yè)的處分。聯(lián)邦最高法院認為公立學校的學生具有一種作為財產(chǎn)利益性質(zhì)的接受公共教育的合法權利。這種權利應受正當程序條款的保護，不能因不軌行為而不經(jīng)正當程序條款所要求的最起碼手段剝奪此權。在法國，行政法院認為開除學籍、留級等紀律處分決定，如足以影響到了利害關系人的地位，就不應屬于內(nèi)部行政措施，必須接受行政法院的監(jiān)督。當然行政法院在審查這 些紀律處分時，也承認學校當局有較大的自治權。在日本，司法審查一般不介入為維護內(nèi)部紀律而采取的懲戒處分，但如該懲戒處分超越單純的維護內(nèi)部紀律范圍，或者涉及有關市民的法律地位的措施，都將構成司法審查的對象。所以，在日本一般性學校紀律處分雖不構成司法審查的對象，但從迎合現(xiàn)代法治的發(fā)展潮流而言，退學處分以及較長時間的停學處分仍被納入行政訴訟的受案范圍。[7]?
　　1995年我國臺灣地區(qū)司法院大法官會議作出的382號解釋文與理由書指出：“各級學校依有關學籍規(guī)則或懲處規(guī)定，對學生所為退學或類似之處分行為，足以改變學生身份并損及其受教育之機會，自屬對人民憲法上受教育之權利有重大影響，此種處分應為訴愿法及行政訴訟法上之行政行為。受處分之學生于用盡校內(nèi)申訴途徑，未獲得救濟者，自得依法提起訴愿及行 政訴訟”。
　　二、學校紀律處分的可訴性?
　　將學校紀律處分納入司法審查的范圍是必要的，但它是否屬于行政訴訟的受案范圍呢？要回答這個問題，首先必須解決兩個理論前提：①學校紀律處分是否是行政行為。因為《行政訴訟法》第1條的規(guī)定，公民、法人或其他組織只能對行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為提起行政訴訟；② 申訴、訴訟兩種救濟制度的鏈接問題。因為《教育法》第42條規(guī)定，受教育者只能對學校、教師侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益的行為提起訴訟，對學校給予的處分不服只能向有 關部門申訴。?
　　傳統(tǒng)行政法根據(jù)行使職能的機關區(qū)分國家職能。國家機關可以分為立法機關、行政機關和司法機關。立法職能是立法機關的活動，行政職能是行政機關的活動。 按照這一理論，行政行為必須是行政機關及其工作人員的行為。我國臺灣學者張金鑒認為行政行為是指行政機關或者組織的構成人員依法規(guī)推行職務及執(zhí)行方案或計劃的活動；換言之亦是公務人員推行政令及處理公務的活動?。這種對行政行為作形式主義的界定方式對我國影響較大。我國《行政訴訟法》規(guī)定行政相對人只能對行政機關及其工作人員的具體行政行為提起行政訴訟。而一般認為學校不屬于行政 機關，學校紀律處分就不是行政行為，對它就不能提起行政訴訟。這種立法例存在著較大的法治漏洞。為了彌補這一漏洞，在理論上，有學者提出行政主體的概念，認為行政行為是行政主體行使 行政權力產(chǎn)生法律效果，以實現(xiàn)國家行政管理的行為。行政主體不僅包括行政機關，公務組織，也 包括依法授權的組織與行政機關委托的組織。[10]
　　1991年最高人民法院《關于貫徹執(zhí)行若干問題的意見》第1條對此作了規(guī)定，明確了具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員，法律、法規(guī)授權的組織，行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中……的單方面行為。學校雖然不是行政機關，但根據(jù)《教育法》第24條的規(guī)定，學校是作為依法授權的組織對學生實施 紀律處分的，并且學校紀律處分行為具有單方面性、強制性等特征。在司法實踐中，人民法院也承認學校在管理過程中實施的行為的行政性，開始受理因被高等學校拒絕錄取的行政訴訟案以及學生不服校方開除、退學而拒發(fā)畢業(yè)證、學位證而提起的行政訴訟法>若干問題的解釋》就明確指出公民，法人或其他組織對具有國家行政職能的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，可以提起行政訴訟。這為將學校紀律處分等行為納入行政訴訟的受案范圍進一步奠定了基礎。?
　　《教育法》第42條規(guī)定，學生對學校作出的處分不服有權向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產(chǎn)權等合法權益的行為有權申訴或依法提起訴訟。這里的依法提起訴訟包括刑事訴訟、民事訴訟與行政訴訟。如果對該法條僅作字義解釋，即意味著只有當學校紀律處分同時侵犯了學生的人身權、財產(chǎn)權時，才能提起訴訟�？墒沁@種可能性幾乎是不存在的，因為訴訟中的“侵犯”是指造成損失與損害，并且必須是現(xiàn)實的損失與損害，而學校的紀律處分雖涉及受處分者的人身權與財產(chǎn)權，但不會直接導致受處分者的人身權、財產(chǎn)權的損害，因此，在田永訴北京科技大學一案中，法院判決指出：“被告北京科技大學拒絕頒發(fā)證書的行為，是使原告田永失去了與同學同期就業(yè)的機會，并未對田永的人身權與財產(chǎn)權造成實際損害�！痹谖覈�教育事業(yè)正處于飛速發(fā)展的時期，這樣做免除了學校的賠償責任，固然有利于學校的發(fā)展。但要想將學校紀律處分納入司法審查的范疇，還必須解決某些技術問題（申訴與訴訟的銜接問題）。不過在當前尚無明確規(guī)定的情況下，我們可以《教育法》第42條的規(guī)定為基礎開通學校紀律處分通向行政訴訟的路徑。依據(jù)該法，學生對學校紀律處分可以向有關部門提出申訴。一般而言，申訴就包括行政復議，因此受處分者可以針對學校紀律處分 向教育主管行政機關提起行政復議，對行政復議決定不服的，還可依據(jù)《行政復議法》向人民法院提起行政訴訟。?
　　三、學校紀律處分司法審查基本原則?
　　為了尊重學校的辦學自治權，法院對學校紀律處分的審查標準不宜太嚴、太高，學校紀律處分只要是一個合理的決定，就應當?shù)玫椒ㄔ旱恼J可和維護—— 合理的決定同正確的決定不同，正確的判斷 只有一個，而合理的判斷可能同時存在幾個。幾個合理的決定對于同一事實可能會得出不同的結論。因此合理性原則只要求：學校進行紀律處分時，自由裁量權未被濫用，其決定有足可定案的證據(jù)支持。但合理性標準不是一個漫無邊際的虛幻標準，它具有豐富的內(nèi)涵，包含著諸多原則。借鑒國外司法審查標準，結合我國行政訴訟的實踐經(jīng)驗，筆者認為，我國學 校紀律處分司法審查應遵守如下原則：?
　　1、比例原則?
　　比例原則是拘束違法行政權力最有效的原則。它具體包括三個子原則：適當性原則、必要性原則及狹義比例原則。該原則要求學校在作出紀律處分決定時須堅持以下幾個標準：一是可處分可不處分的，應不給予紀律處分；二是處分可輕可重的，應選擇較輕的紀律處分；三是受處分人所受的處分必須與其違紀行為的性質(zhì)、動機、目的及一貫表現(xiàn)相適應，不能畸輕 、畸重。?
　　2、平等原則?
　　平等原則作為一項憲法原則，當然適用于學校紀律處分領域。平等原則要求學校在給予學生以紀律處分時，不能設定多重標準，不能優(yōu)待或歧視有關學生，而應平等對待每個學生， 給犯有同樣錯誤的學生以同樣或相似的處分。這要求學校進行紀律處分時，不能背離既定的判 例與習慣。?
　　3、正當程序原則?
　　學校紀律處分權是學校的自由裁量權，對其進行程序控制至關重要。盡管正當程序是十分寬泛的范疇，但針對學校紀律處分而言，它至少應當包括如下兩個內(nèi)容：①作出決定者與案件無利害關系；②在作出給予相對人以不利影響的處分決定之前，應給受處分者以申辯機會。根據(jù)這個最低標準，學校進行紀律處分時，決定者對受處分人不能有偏見與先入為主， 不能與案件有利害關系（如與自己有親屬關系或與被處分者對某一職位有競爭關系）。在紀律處分決定作出之前，必須提供機會讓受處分者對有關事實進行申辯，而且還要對其合理申辯予以采 納。?
　　4、案卷排他性原則?
　　該原則要求學校當局必須將所調(diào)查到的事實證據(jù)記錄在案，并且只能根據(jù)調(diào)查記錄所列的事實和理由作出處分決定，禁止以記錄以外的事實和理由對學生進行紀律處分。該原則的實施一方面有利于限制學校當局的自由裁量權，另一方面也有利于對學校紀律處分的司法審查，提高訴訟效率。
　　5、處分決定有實質(zhì)性證據(jù)支持原則?
　　該原則也稱部分可接納證據(jù)原則。學校紀律處分并不必須要遵守嚴格的法定證據(jù)規(guī)則，學校在處分決定過程中不僅可以接納與酌量道聽途說的證言，也允許接納和酌量可以說明正在審查的權利請求的任何證據(jù)。但是接受傳聞證據(jù)與依靠傳聞證據(jù)作決定有著本質(zhì)區(qū)別。如果決定所依據(jù)的證據(jù)除了傳聞證據(jù)以外無其他任何證據(jù)，那就是沒有根據(jù)的決定。因此，根據(jù)部分可接納證據(jù)原則，紀律處分可以采納傳聞證據(jù)，但僅以傳聞證據(jù)作依據(jù)的紀律處分是會被法院推翻的。?
　　6、決定附理由原則?
　　決定理由是一個意義寬泛的概念，它包括裁決事實、裁決理由與裁決意見。如果案卷上沒有事實裁決，那么紀律處分就成了猜不透的斯芬克司之謎。如果沒有裁決理由，案卷就會沉默不語，法院就無法履行自己的職責。其中事實裁決分為基本的事實裁定與最終事實裁定。所謂的基本事實裁定是指案件的爭議點以及它就此爭議所認定的事實；最終的事實裁定是指從基本事實中推出的事實結論。紀律處分僅有最終的事實裁定不行，還需對基本的事實作出裁定并紀錄在案。?
　　7、行政復議前置原則?
　　根據(jù)《教育法》第42條的規(guī)定，對學校紀律處分不能直接向法院提起行政訴訟，而應首先向有關教育主管部門提起行政復議�？蓮漠斍扒闆r看，我國行政復議制度對公民、法人、其他組織的權利的保障作用不大。據(jù)某一中院統(tǒng)計，該法院在某一年度受理的85起行政案件中有62件經(jīng)過行政復議，占總數(shù)的72.94%，復議機關維持了62件，維持率為100%，而這62件案件經(jīng)過行政訴訟，被撤銷的或部分被撤銷占25個，占總數(shù)的49.32%.因此，為了保證學校紀律處分行政復議制度的公正性，應在教育主管部門中設立一個相對獨立的學校紀律處分裁判所。該裁判所采用均衡結構，其人員由學校與學生同等數(shù)額的代表組成，裁判所主席由當?shù)芈蓭焻f(xié)會推薦一名律師擔任。對學校紀律處分裁判所的決定不服時，當事人雙方均可向法院提起行政訴訟。?
　　8、執(zhí)行停止原則?
　　行政法了為保障行政的連續(xù)性，規(guī)定了復議、起訴不停止執(zhí)行行政決定的原則。但為了保障行政相對人的權益，避免給相對人造成無法或難以彌補的損失，《行政復議法》、《行政訴訟法》也規(guī)定了不停止執(zhí)行原則的例外情形。學校紀律處分涉及公民的諸多權利與國家、社會的重大利益，而且學校教學具有階段性，在這一學期耽誤的課程，只能在下一個年度補上，導致學生畢業(yè)時間推遲，如此會給學生造成終生無法彌補的損失。基于這點，將學校紀律處分案件納入復議、起訴不停止執(zhí)行原則的例外情形是科學的。?
　　9、司法審查有限原則?
　　司法審查有限原則包括兩個方面的內(nèi)容：一是司法審查的廣度有限，即法院僅受理對那些嚴重侵害相對人權益的紀律處分所提起行政訴訟；二是司法審查的深度有限，也即法院對學校紀律處分只能在一定程序以內(nèi)進行審查。因為訴訟是有成本的，對于那些影響甚微的學校紀律處分提供司法保護，并不是實現(xiàn)公平的有效途徑。在美國，學生只能對開除學籍、暫停學業(yè)的處分請求司法審查。在日本，停學處分不構成司法審查對象，只有退學處分才構成司法審查對象。在我國，根據(jù)《高等學校學生管理規(guī)定》第62條規(guī)定，學校當局可對學生給予警告、嚴重警告、記過、留校察看、勒令退學、開除學籍六種處分。警告、嚴重警告、記過三種處分對當事人權利影響不大，不宜將其納入司法審查范圍�？傊�，對學校紀律處分進行司法審查是十分必要的，學校的紀律處分行為也是可訴的。但是，由于學校紀律處分及學校的自治權，為了尊重辦學自主權，法院對學校紀律處分不宜作太深入細致的審查。因為學校的紀律處分權是一種自由裁量權，只要學校當局在處分過程中不采用專橫、任性的態(tài)度去濫用自由裁量權，法院就應當遵守學校當局的紀律處分決定，并且應當對行政法的平等原則、比例原則、正當程序原則等諸多原則作寬泛理解，給學校一個廣闊的自治空間。
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　　「注釋」
　　[1]例如：1999年12月，湖南省外語外貿(mào)學院以非法同居為由將七位學生開除。學生不服，將學院告上法庭，法院將此案作為民事案件來審理。詳見湖南省長沙市岳麓區(qū)人民法院民事判決書（1999）民初字第615號。 ?
　　[2]［英］威廉•韋德：《行政法》，中國大百科全書出版社1996年版，第63頁。
　　[3]［英］馮•哈耶克：《自由秩序原理》，三聯(lián)書店1997版，第161頁。
　　[4]柴發(fā)邦：《中國民事訴訟法學》，中國人民公安大學出版社1992年版，第334頁。
　　[5]［美］伯納德•施瓦茨：《行政法》，群眾出版社會性1986年版，第571頁。
　　[6]王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1994年版，第408頁。
　　[7]［日］室井力：《日本現(xiàn)代行政法》，中國政法大學出版社1995版，第40頁。
　　[8]吳庚：《行政法之理論與實用》，三民書局1996年版，第205頁。
　　[9]張金鑒：《行政學新論》，臺灣三民書局1984年版，第166頁。
　　[10]王連昌：《行政法學》，中國政法大學出版社1994年版，第115頁。

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