- 相關(guān)推薦
對(duì)我國(guó)《預(yù)算法》的分析及改革建議
對(duì)我國(guó)《預(yù)算法》的分析及改革建議王蘊(yùn)波
�。ü枮I商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，黑龍江哈爾濱150028）
摘要：近幾年來(lái)，我國(guó)財(cái)政管理改革突飛猛進(jìn)，相繼出臺(tái)了一些財(cái)政管理的新舉措，但作為財(cái)政管理基本法的《預(yù)算法》從1995年頒布實(shí)施就沒(méi)有進(jìn)行過(guò)修訂，這導(dǎo)致財(cái)政實(shí)踐中出現(xiàn)了很多無(wú)法可依的情況。本文按照《預(yù)算法》的條文逐條進(jìn)行分析，找出需改革之處，并提出具體的意見(jiàn)和建議。
關(guān)鍵詞：《預(yù)算法》；預(yù)算年度；預(yù)算流程
預(yù)算是一國(guó)財(cái)政對(duì)下一個(gè)預(yù)算年度的財(cái)政收支所作的整體性的安排，它關(guān)系到國(guó)家的收支能否平衡，分配是否公平，管理是否科學(xué)，所以必須對(duì)預(yù)算加強(qiáng)規(guī)范。規(guī)范我國(guó)預(yù)算的法制文件是《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《預(yù)算法》）和《預(yù)算法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），它們是1995年開(kāi)始實(shí)施的。在10年之中，隨著民主法制建設(shè)的不斷完善和經(jīng)濟(jì)、財(cái)政環(huán)境的變化，《預(yù)算法》和《條例》中的一些規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)要求了，下面把這些規(guī)定按照《預(yù)算法》章節(jié)的順序逐個(gè)列出并提出改革建議。
一、預(yù)算的法律地位問(wèn)題
現(xiàn)階段我國(guó)沒(méi)有一部統(tǒng)一完整的《財(cái)政法》，財(cái)政工作的指導(dǎo)法律分別以單行法的形式存在，如：《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》等。由于預(yù)算處于財(cái)政工作的核心地位，所以無(wú)疑《預(yù)算法》也是財(cái)政法規(guī)當(dāng)中的核心法規(guī)，其他各種法律、法規(guī)都應(yīng)該以它為依據(jù)。但是，目前很多部門(mén)法律法規(guī)都違反了這一原則，導(dǎo)致“本末倒置”對(duì)《預(yù)算法》的權(quán)威提出了挑戰(zhàn)，如：《教育法》第54條規(guī)定：全國(guó)各級(jí)財(cái)政支出總額中教育經(jīng)費(fèi)所占比例應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高，類(lèi)似的規(guī)定在《農(nóng)業(yè)法》中也有規(guī)定。這無(wú)疑造成了對(duì)預(yù)算的強(qiáng)制規(guī)定，破壞了《預(yù)算法》的核心地位。
建議加強(qiáng)立法的全局性、統(tǒng)籌性安排，將現(xiàn)行法規(guī)中涉及規(guī)定預(yù)算管理方面的內(nèi)容，進(jìn)行全面清理，對(duì)不符合實(shí)際情況的要堅(jiān)決修訂，對(duì)符合國(guó)家發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的予以保留，但應(yīng)該納入《預(yù)算法》規(guī)范范圍。以此來(lái)強(qiáng)化《預(yù)算法》的核心地位。
二、總則中的問(wèn)題
�。ㄒ唬╆P(guān)于預(yù)算級(jí)次問(wèn)題
《預(yù)算法》第二條規(guī)定我國(guó)預(yù)算為五級(jí)，這不符合國(guó)際上大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家三級(jí)預(yù)算的慣例，又和信息技術(shù)要求的組織“扁平化”趨勢(shì)相矛盾。 (范文先生網(wǎng) www.qkfawen.com) 而且，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算并沒(méi)有建立起來(lái)，因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行分稅制的安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政基本上沒(méi)有自主預(yù)算收入；更何況鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)建設(shè)不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)不是常設(shè)性機(jī)構(gòu)，無(wú)法有效地實(shí)施其監(jiān)督職責(zé)，包括對(duì)預(yù)算的監(jiān)督。這樣，一方面它沒(méi)有固定的收入，另一方面隨著義務(wù)教育主體上移到縣級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最主要的支出也不復(fù)存在了。所以，有充分的理由將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算撤銷(xiāo)，從而減少預(yù)算級(jí)次到四級(jí)，甚至更少。
�。ǘ╆P(guān)于預(yù)算年度問(wèn)題
《預(yù)算法》第十條規(guī)定：預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。但中央與地方預(yù)算草案要待每年3月份左右舉行的各級(jí)人代會(huì)審批后才發(fā)生法律效力，這就造成了每年的前3-4個(gè)月的預(yù)算執(zhí)行缺乏法律依據(jù)�！稐l例》規(guī)定：預(yù)算年度開(kāi)始后各級(jí)政府預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，本級(jí)政府可以先按照上年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出。這種做法使每年度預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行期變?yōu)閺漠?dāng)年人大會(huì)期結(jié)束到下年人大會(huì)期結(jié)束。這種矛盾的解決有兩個(gè)辦法，或者更改人大會(huì)期，或者調(diào)整預(yù)算年度，因?yàn)楦娜舜髸?huì)期涉及政治安排和法律的調(diào)整，難度比較大，程序比較復(fù)雜，所以后者更具可行性，可以將預(yù)算年度調(diào)整為每年的4月1日至第二年3月30日，這既解決了上述問(wèn)題，同時(shí)也考慮了預(yù)算批復(fù)的時(shí)間問(wèn)題。
三、關(guān)于預(yù)算管理職權(quán)
《預(yù)算法》第十二條到第十八條規(guī)定了各級(jí)人大、政府和財(cái)政等部門(mén)的職權(quán)，但其中有些規(guī)定與實(shí)際是不相符合的：
�。ㄒ唬┤珖�(guó)人大與地方人大之間的關(guān)系
《預(yù)算法》規(guī)定每一級(jí)人民代表大會(huì)都有批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算的權(quán)利，也就是說(shuō)，各級(jí)政府的預(yù)算只要在本級(jí)人大批準(zhǔn)之后就可以批復(fù)執(zhí)行了，但實(shí)際上，預(yù)算真正批復(fù)執(zhí)行是在全國(guó)人大批準(zhǔn)之后由財(cái)政部統(tǒng)一辦理，所以，這就使省以下各級(jí)人大的審批流于形式，客觀上弱化了地方人大的權(quán)威。在這方面應(yīng)該加強(qiáng)《憲法》、《立法法》和《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》的執(zhí)行力度，確保各級(jí)人大之間的協(xié)調(diào)，切實(shí)把地方人大的審批權(quán)落實(shí)。
�。ǘ┤舜笈c政府之間的關(guān)系
自二戰(zhàn)以來(lái)，預(yù)算原則發(fā)展的趨勢(shì)是加強(qiáng)政府的財(cái)政權(quán)，縮小國(guó)會(huì)的權(quán)利，這種趨勢(shì)可以參見(jiàn)美國(guó)聯(lián)邦政府預(yù)算局局長(zhǎng)史密斯的八條原則。這是在發(fā)達(dá)國(guó)家原來(lái)議會(huì)權(quán)力很大，政府權(quán)力有限的情況下出現(xiàn)的趨勢(shì)，并且這種變化并沒(méi)有破壞彼此之間的權(quán)力制衡，也就是說(shuō)，政府的行為依然置于議會(huì)的有效監(jiān)督之下，其權(quán)利保證不會(huì)被濫用。在我國(guó)預(yù)算實(shí)踐中，政府也具有實(shí)際的權(quán)威，人大的最高國(guó)家權(quán)力往往只具有法律上的宣示意義，比如：《預(yù)算法》規(guī)定了人大對(duì)預(yù)決算的審批權(quán)、不適當(dāng)決議的撤銷(xiāo)權(quán)、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)等等，而實(shí)際執(zhí)行中人大的有些權(quán)力（尤其是監(jiān)督權(quán)）并沒(méi)有或者說(shuō)沒(méi)有很好的發(fā)揮，這一方面導(dǎo)致法律的規(guī)定與實(shí)際執(zhí)行相距甚遠(yuǎn)，容易造成法律權(quán)威性的弱化，另一方面，政府缺乏監(jiān)督，導(dǎo)致預(yù)算約束的軟化。所以，應(yīng)該在中國(guó)的憲政改革中進(jìn)一步加強(qiáng)人大的實(shí)際權(quán)力，并且建立制度保證，規(guī)范政府與人大之間的法律關(guān)系，從而保證預(yù)算能夠在法制軌道上行進(jìn)。
（三）政府與財(cái)政部門(mén)的管理權(quán)限劃分的問(wèn)題
《預(yù)算法》分別授予國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府編制本級(jí)預(yù)算、決算草案，組織本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行，決定本級(jí)預(yù)算預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用，編制本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案等權(quán)限；授予各級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)具體編制本級(jí)預(yù)算、決算草案，具體組織本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行，提出本級(jí)預(yù)算預(yù)備費(fèi)動(dòng)用方案，具體編制本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)告本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行情況等權(quán)限。但是“編制”與“具體編制”，“組織”與“具體組織”的概念不明確，政府的權(quán)限具體是什么不清。有鑒于政府與財(cái)政機(jī)關(guān)之間的委托代理關(guān)系，為了強(qiáng)化政府對(duì)財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督，有必要加強(qiáng)審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督，尤其是日常監(jiān)督。
四、關(guān)于預(yù)算收支范圍
�。ㄒ唬╊A(yù)算收入的問(wèn)題
《預(yù)算法》第三章預(yù)算收支與范圍第十九條規(guī)定的預(yù)算收入包括：（一）稅收收入；（二）依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國(guó)有資產(chǎn)收益；（三）專(zhuān)項(xiàng)收入；（四）其他收入。這個(gè)收入的界定是不完整的，它僅限于預(yù)算內(nèi)資金但沒(méi)有將全部預(yù)算外資金作為政府財(cái)力來(lái)統(tǒng)籌使用”，。雖然近年來(lái)隨著部門(mén)預(yù)算和復(fù)式預(yù)算改革的進(jìn)一步深入，一部分預(yù)算外資金已經(jīng)納入預(yù)算內(nèi)，但是仍然有一部分預(yù)算外資金游離于嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算管理之外，這既違背了預(yù)算的完整性原則，又削弱了政府的宏觀調(diào)控能力，同時(shí)也極易導(dǎo)致財(cái)經(jīng)秩序混亂現(xiàn)象的發(fā)生。所以，作為現(xiàn)階段財(cái)政工作根本法的《預(yù)算法》在立法表述上應(yīng)力求準(zhǔn)確、完整，將預(yù)算外資金加入，為今后進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的監(jiān)管提供法律依據(jù)。
（二）預(yù)算支出的問(wèn)題
《預(yù)算法》第三章預(yù)算收支與范圍第十九條規(guī)定的預(yù)算支出包括：1．經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出；2．教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出；3．國(guó)家管理費(fèi)用支出；4．國(guó)防支出；5．各項(xiàng)補(bǔ)貼支出；6．其他支出。這種支出的劃分方式與我國(guó)現(xiàn)行的部門(mén)預(yù)算不相符，因?yàn)椴块T(mén)預(yù)算相對(duì)于功能預(yù)算的最大差別就在于支出以部門(mén)為劃分依據(jù)，而不是按照支出的功能。
五、預(yù)算編制問(wèn)題
《預(yù)算法》第四章第二十九條規(guī)定：預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)。這一規(guī)定有悖于預(yù)算的功能，因?yàn)楸娝苤�，預(yù)算是國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的手段，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的工具，它通過(guò)反周期操作來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，也就是說(shuō)，當(dāng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率增長(zhǎng)過(guò)快時(shí)，預(yù)算應(yīng)該緊縮，預(yù)算收入應(yīng)該快速增長(zhǎng)，其增長(zhǎng)率應(yīng)該高于國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率；當(dāng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)蕭條，國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率增長(zhǎng)過(guò)慢時(shí)，預(yù)算應(yīng)該擴(kuò)張，預(yù)算收入應(yīng)該慢速增長(zhǎng)，其增長(zhǎng)速度至少應(yīng)該比國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率低。所以，要求預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)并不符合預(yù)算的實(shí)際情況。
六、關(guān)于預(yù)算的審批問(wèn)題
我國(guó)《預(yù)算法》的制度設(shè)計(jì)中幾乎沒(méi)有預(yù)想到政府的預(yù)算被人大否決的情況，因此也沒(méi)有規(guī)定預(yù)算被否決的法律責(zé)任和應(yīng)對(duì)措施。雖然建國(guó)以來(lái)中國(guó)從中央到地方，從來(lái)沒(méi)有政府預(yù)算被人大否決的先例，但是作為一部財(cái)政工作的根本制度，不應(yīng)該遺漏這方面的規(guī)定，況且，隨著人大立法和監(jiān)督權(quán)力的加強(qiáng)，沒(méi)有人能保證在以后的工作中不會(huì)出現(xiàn)預(yù)算被否決的情況。所以在《預(yù)算法》和《條例》中加入這方面的規(guī)定是很緊迫的。
七、預(yù)算的執(zhí)行
我國(guó)在最近分別進(jìn)行了政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中收付兩項(xiàng)預(yù)算制度的改革，它們分別針對(duì)分散采購(gòu)和國(guó)庫(kù)分散收付制度，從執(zhí)行的效果看，既節(jié)約了財(cái)政資金，又優(yōu)化了財(cái)政體制，應(yīng)該作為一項(xiàng)基本制度予以確定，但由于《預(yù)算法》是在1994年頒布的，所以在其中并沒(méi)有相關(guān)的規(guī)定。
另外，預(yù)算的編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督一直被公認(rèn)為預(yù)算的三個(gè)核心環(huán)節(jié)，而我國(guó)《預(yù)算法》中對(duì)財(cái)政監(jiān)督的問(wèn)題的關(guān)注不夠，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政工作中財(cái)政監(jiān)督的職能被弱化，一定程度上造成了預(yù)算約束的軟化。
建議在這次改革中在預(yù)算執(zhí)行中加入這兩方面的相關(guān)規(guī)定，從而優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算工作的透明度。
八、法律責(zé)任
我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》確定的法律責(zé)任制度存在著明顯的缺陷。首先，預(yù)算違法行為的列舉過(guò)于簡(jiǎn)單，只包括三種情形，即各級(jí)政府擅自變更預(yù)算行為，擅自動(dòng)用國(guó)庫(kù)庫(kù)款或者擅自以其他方式支配已入國(guó)庫(kù)的庫(kù)款行為，和隱瞞預(yù)算收入或者將不應(yīng)當(dāng)在預(yù)算內(nèi)支出的款項(xiàng)轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)支出的行為。這種規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，其次，《預(yù)算法》第十章規(guī)定了對(duì)違反預(yù)算法的責(zé)任人和主管人員追究行政責(zé)任、給予行政處分，這種規(guī)定相比較而言過(guò)于輕。
鑒于此修改后的《預(yù)算法》應(yīng)當(dāng)重新建構(gòu)多元化的責(zé)任體系，確立不同違法責(zé)任的性質(zhì)及構(gòu)成要件，使整個(gè)預(yù)算過(guò)程中的不同違法行為都得到應(yīng)有的追究。
【對(duì)我國(guó)《預(yù)算法》的分析及改革建議】相關(guān)文章：
我國(guó)失業(yè)統(tǒng)計(jì)存在的問(wèn)題與改革建議08-07
對(duì)我國(guó)金融領(lǐng)域問(wèn)題的分析與建議08-07
預(yù)算法制度改革08-07
我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全現(xiàn)狀分析及建議08-05
當(dāng)前我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革中存在的問(wèn)題及建議08-12
從部門(mén)預(yù)算改革看預(yù)算法完善之必要08-07
我國(guó)信息產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)趨勢(shì)分析及政策建議08-05
論我國(guó)的民事審判方式改革08-05