淺議地方政府債券的風(fēng)險及其防范

摘要：地方政府債券存在償還風(fēng)險、宏觀調(diào)控風(fēng)險、政治風(fēng)險。政府信息不對稱、財政分權(quán)不徹底、地方利益驅(qū)動、不合理的政績評價機制等是風(fēng)險的主要成因。本文認為地方政府債券風(fēng)險的防范應(yīng)著眼于公民權(quán)利表達、社會評價、地方債信息披露、財政分權(quán)的政府自我約束、權(quán)力對地方政府發(fā)債行為的制約、權(quán)利對地方政府發(fā)債行為的監(jiān)督等機制的建立。

關(guān)鍵詞：地方政府債券 債券風(fēng)險 風(fēng)險防范
　　
　　地方政府債券，簡言之，就是由地方政府發(fā)行的債券，可分為收益?zhèn)�券和一般�?zé)任債券兩大類。收益?zhèn)�券是以所建項目本身收益�?dān)保償還的債券；一般責(zé)任債券是用地方稅收擔(dān)保償還的債券。地方政府發(fā)行債券有很多優(yōu)點，如可以彌補地方財政收支缺口、降低地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險、讓資金運用更有效率等。地方政府債券雖然有以上一些優(yōu)點，但能否在我國發(fā)行在學(xué)術(shù)界存在很大爭議。反對者的主要理由是我國的財政體制和政治體制尚不能有效控制風(fēng)險的發(fā)生。本文認為為保持國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長，發(fā)揮地方債的積極作用，應(yīng)當賦予地方政府發(fā)債權(quán)，但必須采取適當措施防范風(fēng)險。地方債發(fā)行風(fēng)險的預(yù)防、控制，不僅是其能夠發(fā)行的必要條件，也是其能高效使用的保證。
　　
　　地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險
　　
　�。ㄒ唬﹥斶�風(fēng)險
　　地方政府債券被稱為“銀邊證券”，信用度很高，一般不會出現(xiàn)無人購買的現(xiàn)象，但地方政府債券同公司債券一樣存在償還風(fēng)險。以項目效益擔(dān)保的地方債存在難以預(yù)測的決策風(fēng)險。世界經(jīng)濟形勢變化、國家宏觀政策調(diào)整、決策人員知識結(jié)構(gòu)缺陷和經(jīng)驗不足都可能導(dǎo)致決策失敗。因此即使地方政府在發(fā)債前進行了科學(xué)的可行性論證，對風(fēng)險有充分的認識并采取了有效措施，也不能在絕對意義上消除風(fēng)險。以稅收擔(dān)保的地方債也存在償還風(fēng)險。地方財政收入不足是地方政府發(fā)行債券的原因之一，以這樣的財政收入擔(dān)保地方政府債券的償還，本身就是存在風(fēng)險的。目前我國地方政府沒有根據(jù)本地的實際情況選擇地方稅稅種、稅率的權(quán)力，也就不能通過調(diào)整稅種、稅率拓寬財源，這必然會影響地方政府財政收入的穩(wěn)定性。地方政府以不穩(wěn)定的財源擔(dān)保債券發(fā)行，給債券的償還帶來了風(fēng)險。
　　（二）宏觀調(diào)控風(fēng)險
　　研究認為，發(fā)行地方債引起的宏觀調(diào)控風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是地方債的發(fā)行可能引起通貨膨脹。地方債的發(fā)行意味著投資規(guī)模的擴大，投資規(guī)模的擴大加速了資金流動，貨幣流動性的提升和增大貨幣發(fā)行量一樣，都會導(dǎo)致通貨膨脹。二是地方債的發(fā)行將會沖擊證券市場。地方政府債券將會從其它證券市場吸引資金，直接導(dǎo)致這些證券市場的價格波動。三是實施地方債有可能加劇地區(qū)間的不平衡。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的財政信用狀況相對于內(nèi)陸地區(qū)要好得多，發(fā)達地區(qū)更容易獲得發(fā)行資格。在都有資格發(fā)行時，更好的財政信用狀況會吸引不發(fā)達地區(qū)的資金流向發(fā)達地區(qū)。四是不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在沒有賦予地方政府發(fā)債權(quán)時，地方政府就設(shè)法通過集資、迫使銀行貸款等手段為項目融資，從而造成全國各地嚴重的亂上項目、重復(fù)建設(shè)的情況。如果允許地方政府發(fā)債，在地方政府職能沒有完全轉(zhuǎn)換的情況下，亂上項目、重復(fù)建設(shè)可能會變得更嚴重。
　　（三）政治風(fēng)險
　　以上所有風(fēng)險都有可能導(dǎo)致政治風(fēng)險。一旦讓地方發(fā)行債券，各地可能會一哄而上，競相舉債，結(jié)果導(dǎo)致地方債務(wù)危機；許多地方政府近年來實際上早已大量負債，如果允許地方政府在“欠債不還”的同時正式展開融資，就可能出現(xiàn)政府失信；不論什么原因，只要政府不能償還到期債券的本息，都會導(dǎo)致公眾對政府的信任危機；當因為投資過熱引起通貨膨脹，人們生活水平下降時，民怨隨即產(chǎn)生；地區(qū)差異的擴大和資金運用效率低下同樣也會引發(fā)社會公眾不滿；如果運用資金去搞“政績工程”，不能真正改善民生，也可能激化地方政府與人民的矛盾。
　　
　　地方政府債券的風(fēng)險成因分析
　　
　�。ㄒ唬┬畔⒉粚ΨQ引起的決策偏差
　　政府決策的目的是要解決社會公共問題，滿足公眾需要，而公眾利益往往分散、復(fù)雜，政府難以完全掌握對決策有用的信息。此外，因為信息時效性很強，信息的利用要做到隨機應(yīng)變，這對于任何人、任何機構(gòu)來說都難以做到完美無缺。因此無論是中央政府還是地方政府的決策都存在信息不對稱情況。中央政府對地方債的發(fā)行額度、期限、利率等的控制需要掌握足夠的信息才能決定，因為信息不充足，控制難以到位。地方政府的決策還受到國家政策、市場變化的影響，當國內(nèi)宏觀經(jīng)濟政策變化時，建設(shè)項目可能不符合產(chǎn)業(yè)政策而難以獲得政策的持續(xù)支持；當國際市場變化時，項目所需設(shè)備的采購價格可能會大幅上升而增加建設(shè)成本。
　　（二）財政分權(quán)不徹底助長地方對中央的依賴心理
　　我國中央政府與地方政府在行政體制上存在著“父與子”的關(guān)系，地方政府對中央政府的依賴性很強。中央與地方財權(quán)、事權(quán)的錯位增強了地方政府對中央政府的財政依賴。一方面，中央政府把財權(quán)高度集中，在稅收分享上降低了地方政府所能取得的比重；另一方面，中央把更多的事權(quán)層層下放給地方，地方政府收支嚴重失衡。為均衡地方政府收支，中央通過財政轉(zhuǎn)移支付向地方政府提供資金支持。在財政分權(quán)不徹底的情況下，地方政府發(fā)行債券難以破除地方政府對中央財政的依賴心理，這也將成為地方政府要求中央政府承擔(dān)債券償還“兜底”責(zé)任的借口。
　　（三）地方利益誘發(fā)地方政府的發(fā)債沖動
　　在社會主義市場經(jīng)濟體制中，地方政府成為具有獨立經(jīng)濟利益的主體之一。由于市場和資源有限，各地方為了推動本地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，具有爭取更大公共項目投資、獲得更多資源的沖動，在與中央的決策發(fā)生沖突時，會做出不利于宏觀經(jīng)濟的決策。如果賦予地方政府的發(fā)債權(quán)，在地方利益驅(qū)動下，重復(fù)建設(shè)和盲目投資難以避免。
　�。ㄋ模┎缓侠淼恼�績評價機制導(dǎo)致“政績工程”
　　地方政府發(fā)債權(quán)使地方政府融資更為方便，也可能催生更多的“政績工程”。由于項目缺乏科學(xué)決策，僅憑個人意志拍板，不顧財力民力，必然帶來一系列的不良后果，尤其是前建后拆、前拆后建的現(xiàn)象較為普遍，結(jié)果是社會資源浪費嚴重，引起群眾不滿。
　　
　　地方政府債券風(fēng)險防范機制構(gòu)建
　　
　�。ㄒ唬┕�民權(quán)利表達機制
　　在地方政府發(fā)行債券過程中，應(yīng)建立公民權(quán)利表達機制，這不僅便于政府收集決策信息，而且能保證決策符合人民的根本利益。因此建設(shè)項目要向社會公布，讓社會公眾發(fā)表意見和建議，同時建立聽證制度。聽證制度是一種讓社會公共利益得到有效保護的制度。它通過吸納各方利益的代表參與社會公共事務(wù)，協(xié)調(diào)各方利益，使公共決策更加合理，有利于緩和社會矛盾，保持社會穩(wěn)定。
　�。ǘ�）政府信用社會評價機制
　　社會評價機構(gòu)利用專業(yè)優(yōu)勢搜集、整理、分析地方政府的財務(wù)及資信狀況，向社會和投資者提供與債券發(fā)行有關(guān)的信息，既彌補了地方政府自身決策不足，又增加了債券發(fā)行的透明度，促進了約束與監(jiān)督機制的形成。評價效果的優(yōu)劣主要取決于評價機構(gòu)的獨立性程度，只有獨立才能保證評價結(jié)果的公正。評價結(jié)果的公正性是地方政府債券管理制度成功實施的保證。本文認為，在不影響國家主權(quán)的情況下，中央

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政府可批準一些國際知名評估機構(gòu)在我國從事地方政府的信用評估活動。 （三）地方債信息披露制度
　　地方債信息披露制度對地方政府債券的安全運行起到積極的約束作用，它不僅可以約束政府的非理性發(fā)債行為，還是中央政府宏觀調(diào)控的依據(jù)和發(fā)揮人民監(jiān)督作用的前提。發(fā)行公開原則應(yīng)成為政府發(fā)行債券所遵循的基本準則之一，地方政府在發(fā)行債券時，必須按規(guī)定將債券發(fā)行情況及其財務(wù)經(jīng)營狀況等向社會公布。我國的地方債信息披露內(nèi)容除政府財政收支信息、建設(shè)項目本身信息外，債券的批文、規(guī)模、用途、期限、利率、償還保證、發(fā)行程序、風(fēng)險提示也應(yīng)公布。其中風(fēng)險提示也是對投資者的一種教育方式，讓投資者明白地方債也有償還風(fēng)險，激勵他們加強對資金使用的監(jiān)督。
　�。ㄋ模┱�府自我約束機制
　　合理的財政分權(quán)不僅是地方債券發(fā)行的前提，也是約束政府行為的手段。一旦明確地方政府對債券債務(wù)獨立承擔(dān)責(zé)任，地方政府也就明確了“應(yīng)做什么”和“怎么做”，這在一定程度上能排除中央政府承擔(dān)發(fā)債“兜底”責(zé)任的可能。因此，建立地方債制度必須深化財政體制改革。一是合理確定地方政府的財權(quán)與事權(quán)，進一步完善財政體制。除盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度外，應(yīng)進一步明確劃分中央與地方的事權(quán)和支出邊界，做到誰受益，誰支出，消除地方政府對中央財政的依賴心理。二是賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，適當給予地方政府制定稅種、選擇稅率的權(quán)力，增加地方財政收入的確定性，增強地方政府的償債能力。
　�。ㄎ澹�權(quán)力對地方政府發(fā)債行為的制約機制
　　孟德斯鳩認為，從事政治的人都有無限擴大權(quán)力的欲望，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力；為了防止權(quán)力的濫用，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。除了要完善政府績效評價和監(jiān)督體系，防止地方政府超越自己的經(jīng)濟實力大搞“政績工程”外，中央政府對地方政府的發(fā)債行為要適當控制和協(xié)調(diào)。一是實行集中統(tǒng)一的地方債管理體制。地方債發(fā)行的規(guī)模、用途、期限、利率決定權(quán)等都應(yīng)由中央掌握。由于地方政府非理性投資比較突出，為穩(wěn)妥起見，建議暫限于省級政府以及特大城市政府有權(quán)發(fā)行地方債，資金使用范圍應(yīng)僅限于公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是協(xié)調(diào)地區(qū)間的利益關(guān)系。貧困地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展水平偏低，償債能力較差，按照統(tǒng)一的評價標準，貧困地區(qū)能夠發(fā)行債券的可能性不大。為了縮小地區(qū)差距，必須充分協(xié)調(diào)好地方利益關(guān)系，以公正、合理原則為基礎(chǔ)在不同地方之間分配發(fā)債額度。為了提高貧困地區(qū)的償債能力，中央政府要提供必要的政策扶持，如政策性貸款，免征或減征地方債券收益所得稅等。三是強化審計監(jiān)督。對發(fā)債項目的收支進行審計不但可以提高融資的使用效率，而且可以明確政府的債務(wù)責(zé)任，防止前建后拆、前拆后建現(xiàn)象的發(fā)生。
　�。�六）權(quán)利對地方政府發(fā)債行為的制約機制
　　社會契約論者認為，國家和政府是公眾自然權(quán)利讓渡的產(chǎn)物，人民是主權(quán)者。如果沒有人民運用民主權(quán)利對權(quán)力的約束，各種權(quán)力的執(zhí)掌者很有可能實行不當聯(lián)合，因此還要實施“以權(quán)利約束權(quán)力”。來自債權(quán)人和人民對政府權(quán)力的制約是防止地方發(fā)債權(quán)異化的關(guān)鍵。一是加強對債權(quán)人的保護。對權(quán)利的保護即是對權(quán)力的制約。最重要的是防止政府利用手中權(quán)力強行攤派或變相攤派債券，侵犯債權(quán)人的選擇權(quán)。二是建立社會公眾監(jiān)督機制。除了繼續(xù)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)完善人民的批評、建議、控告、檢舉權(quán)利實現(xiàn)機制外，可嘗試建立公益訴訟制度。公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段。只要地方政府的行為損害了社會公共利益，即使沒有直接損害某一公民的利益，該公民也可以以原告身份起訴地方政府。把地方政府的發(fā)債行為置于人民的監(jiān)督之下，可以規(guī)范地方政府發(fā)債權(quán)的行使。
　　
　　參考文獻：
　　1.馬紅漫.中國發(fā)行地方政府債券的先決條件研究[J].特區(qū)經(jīng)濟，2007
　　2.劉華等.我國地方政府發(fā)債的可行性思考[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2003

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