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貨幣政策與銀行監(jiān)管的互動關(guān)系及其協(xié)調(diào)
中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會的成立，以及相應(yīng)地將銀行監(jiān)管職能從中國人民銀行分立出來，客觀上提出了貨幣政策與銀行監(jiān)管進(jìn)行有效協(xié)調(diào)的問題。在前一階段主要強調(diào)銀行監(jiān)管與貨幣政策相互獨立的討論中，貨幣政策與銀行監(jiān)管的互動關(guān)系實際上有意或者無意地被忽視。但是，當(dāng)這種分立成為現(xiàn)實時，如果不清晰地把握貨幣政策和銀行監(jiān)管之間的互動關(guān)系、進(jìn)而據(jù)此建立銀行監(jiān)管和貨幣政策之間的有效協(xié)調(diào)機制，那么，不僅銀行監(jiān)管的效果會大打折扣，貨幣政策的實施也必然會遇到困難。?中國人民銀行最近發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》，也就是房地產(chǎn)界所稱的“121號文件”，在實施過程中遇到的一些困難，就從一個側(cè)面凸現(xiàn)了目前貨幣政策和銀行監(jiān)管協(xié)調(diào)機制缺位所遭遇的窘境。對于中央銀行來說，信貸的高增長可能損害金融的可持續(xù)發(fā)展，即使信貸增長不帶來物價必然上漲，中央銀行仍要密切關(guān)注資產(chǎn)價格的變化以及信貸資源配置的合理性，以維護和促進(jìn)金融的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。但是，中央銀行的政策目標(biāo)要順利實現(xiàn)，必然需要銀行監(jiān)管部門的積極配合，因為目前貨幣信貸政策的傳導(dǎo)依然是以銀行業(yè)為主導(dǎo)，貨幣政策的有效實施最終還是需要金融機構(gòu)及時調(diào)整資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。目前看來，在貨幣政策職能與銀行監(jiān)管職能分離后，二者之間的協(xié)調(diào)未必有效，需要我們深入地探討二者的互動關(guān)系，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上分析二者協(xié)調(diào)的主要途徑。?
一、從宏觀層面的考察
�。ㄒ唬┴泿耪吆豌y行監(jiān)管對于經(jīng)濟周期的不同特性
無論是貨幣政策，還是銀行監(jiān)管，都是在同一宏觀經(jīng)濟環(huán)境下進(jìn)行的。從宏觀層面考察二者之間的互動關(guān)系，最為突出的就是貨幣政策與銀行監(jiān)管對于經(jīng)濟周期的不同特性。貨幣政策通常是逆經(jīng)濟周期的，而銀行監(jiān)管通常是順經(jīng)濟周期的，這兩種矛盾的特性在銀行體系自然會產(chǎn)生不同的影響，例如，下調(diào)利率能夠降低銀行的籌資成本，增強流動性，但是會加大通脹的壓力。在經(jīng)濟高漲時期，銀行經(jīng)營效益好，風(fēng)險低，銀行監(jiān)管對銀行經(jīng)營的風(fēng)險約束相對來說較松，銀行本身經(jīng)營的難度也較小，此時貨幣政策則需要注重預(yù)警性的進(jìn)行適度反向操作，如提高利率水平、控制貨幣供應(yīng)量、對特定部門進(jìn)行信貸控制等，這顯然會加大銀行經(jīng)營的成本；在經(jīng)濟衰退時期，銀行業(yè)務(wù)拓展困難，銀行監(jiān)管對銀行經(jīng)營的風(fēng)險約束較緊，對于銀行新增的不良貸款也更為關(guān)注，銀行的貸款投放當(dāng)然也就更為謹(jǐn)慎，此時貨幣政策可能采取的擴張性政策難以在銀行系統(tǒng)得以傳導(dǎo)。因此，貨幣政策與銀行監(jiān)管的合作，首先應(yīng)當(dāng)是在宏觀層面的合作，在于對經(jīng)濟周期的判斷取得共識之后，分別在各自的領(lǐng)域采取相應(yīng)的、并且不直接沖突和抵銷的政策措施。?
但是，如果貨幣政策不是以反經(jīng)濟周期、穩(wěn)定物價為主要任務(wù)的話，貨幣政策和金融監(jiān)管的這種沖突可能就未必會真正出現(xiàn)；如果貨幣政策和金融監(jiān)管的基調(diào)不是由中央銀行和銀監(jiān)會獨立確定的話，二者之間就可能出現(xiàn)沖突。例如，中央銀行在1997年開始強化對銀行體系的貸款監(jiān)管，開始大規(guī)模強調(diào)處置不良資產(chǎn)，但是當(dāng)時也是經(jīng)濟周期的下行階段，下行階段自然不良資產(chǎn)的比率就高，處置不良資產(chǎn)也會加劇貸款的緊縮力度，如果在經(jīng)濟上行的1992年等時期處置不良資產(chǎn)，對經(jīng)濟穩(wěn)定的沖擊可能就小的多，不良貸款也未必顯得那么突出，但是，這個監(jiān)管的力度看來也不是中央銀行能夠獨立確定的。?
�。ǘ┿y行體系風(fēng)險的宏觀性、系統(tǒng)性特征決定了銀行監(jiān)管與貨幣政策的互動性
在評價銀行監(jiān)管部門的成立時，一個常見的看法是，銀行監(jiān)管部門成立之后，分別覆蓋銀行、證券、保險的專門性的監(jiān)管機構(gòu)都基本完備，因而中國的金融監(jiān)管體系可以說已經(jīng)基本建立起來了。這其中存在一個對銀行體系的風(fēng)險與證券、保險體系風(fēng)險的不同特性的模糊認(rèn)識。?
實際上，銀行體系與證券、保險體系存在很大的差別，銀行的資產(chǎn)和負(fù)債在流動性方面具有不對稱性，通常具有錯配的缺口，銀行部門十分容易遭受擠兌的沖擊而傳染到整個金融體系乃至經(jīng)濟體系，在一定程度上可以說，銀行因為其強烈的公共性和外部性而具有公眾公司的許多特征。因此，銀行體系的風(fēng)險主要是宏觀性、系統(tǒng)性的風(fēng)險，而證券和保險的風(fēng)險主要是微觀性的、與投資者相關(guān)程度高的風(fēng)險。因為銀行監(jiān)管和銀行體系的穩(wěn)健程度與宏觀經(jīng)濟形勢密切相關(guān)，因此，僅僅從銀行體系風(fēng)險的宏觀性和系統(tǒng)性來說，央行與銀行監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)的重要性，將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過央行與證券和保險領(lǐng)域的監(jiān)管機構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)的重要性。?
進(jìn)一步看，銀行監(jiān)管所創(chuàng)造的安全而有效率的金融體系，是實施貨幣政策的重要條件。而獨立的貨幣政策所創(chuàng)造的穩(wěn)定的貨幣環(huán)境，也是銀行有效地實施監(jiān)管、維持金融體系穩(wěn)定的最為關(guān)鍵性的市場環(huán)境。正如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《有效銀行監(jiān)管的核心原則》中提出的，有效銀行監(jiān)管的先決條件之一是穩(wěn)健且可持續(xù)的宏觀經(jīng)濟政策，其中相當(dāng)重要的一點就是貨幣的穩(wěn)定。?
�。ㄈ┖暧^層面的貨幣政策和銀行監(jiān)管協(xié)調(diào)還取決于市場環(huán)境的發(fā)育
通常，對于貨幣政策和銀行監(jiān)管的分工來說，一個直觀的判斷是，貨幣政策著眼于宏觀層面，銀行監(jiān)管著眼于微觀層面。這實際上是一個似是而非的劃分。姑且不論當(dāng)前微觀層面的銀行行為是貨幣政策的最為主要的傳導(dǎo)途徑，僅僅從貨幣政策運作的環(huán)境看，沒有商業(yè)銀行微觀行為的市場化改進(jìn)，貨幣政策的實施在目前的環(huán)境下往往也是難以著手的。在較為成熟的金融市場環(huán)境下，商業(yè)銀行作為理性的市場主體，能夠基本有效地對貨幣政策的宏觀信號作出反應(yīng)，此時貨幣政策當(dāng)然無需強調(diào)對商業(yè)銀行的直接信貸控制，而更多地依托市場化的間接調(diào)控手段，銀行的監(jiān)管實際上也是采取激勵相容的市場化手段。但是，在商業(yè)銀行體系市場化程度有限、商業(yè)銀行主體的自我約束能力不足的階段，貨幣政策如果不能介入商業(yè)銀行的信貸運作行為，就難以有效地傳導(dǎo)到經(jīng)濟運行環(huán)節(jié)，此時必然需要商業(yè)銀行和監(jiān)管部門的積極合作。?
其次，貨幣政策和銀行監(jiān)管實施的市場環(huán)境還應(yīng)當(dāng)包括銀行風(fēng)險的處置程序。實際上，如果商業(yè)銀行體系總體上較為穩(wěn)健，同時也普遍建立了存款保險制度，那么，整個銀行體系對于中央銀行“最后貸款人”的職能的依賴性顯然就大大降低，此時，無論銀行監(jiān)管職能與貨幣政策職能是否分立，并不一定必然影響到整個銀行體系運行的穩(wěn)定性。反觀當(dāng)前中國的銀行體系的實際狀況，中央銀行的“最后貸款人”的角色似乎是當(dāng)前維護銀行體系突發(fā)性危機的主導(dǎo)性的手段，這就決定了，在當(dāng)前的市場環(huán)境下，貨幣政策和銀行監(jiān)管即使分立，也必須更為強調(diào)二者之間的互動和有效協(xié)調(diào)。?
二、從金融結(jié)構(gòu)層面的考察
中國當(dāng)前的金融結(jié)構(gòu)必然也會對貨幣政策和銀行監(jiān)管的互動行為產(chǎn)生多方面的影響。?
�。ㄒ唬┴泿耪吆豌y行監(jiān)管工具的相互依賴性
當(dāng)前中國的金融結(jié)構(gòu)是一個典型的銀行主導(dǎo)性的間接型融資體系，因而銀行體系自然就成為貨幣政策傳導(dǎo)的主要渠道，如果沒有銀行監(jiān)管的合作，或者商業(yè)銀行從微觀層面不作出積極的反應(yīng)，那么，貨幣政策就很難達(dá)到預(yù)定的政策目標(biāo)。另外，貨幣政策也受到金融監(jiān)管一系列法規(guī)的影響，最為典
型的是以巴塞爾協(xié)議為代表的最低資本金要求的金融監(jiān)管，對于銀行的貸款擴張能力、以及貨幣政策的實施效果等都會形成明顯的制約。因此，在實際運作中，貨幣政策操作在許多情況下需要銀行監(jiān)管的配合，最為典型的就是一些選擇性的貨幣政策工具需要借助銀行監(jiān)管的力量來予以監(jiān)督落實，否則金融機構(gòu)就可能會失去實施的外部動力。?
�。ǘ┲醒脬y行的貨幣監(jiān)管與銀監(jiān)會的機構(gòu)監(jiān)管之間存在顯著的依賴性
在實際監(jiān)管中，貨幣監(jiān)管強調(diào)的是為保證貨幣政策實施而由中央銀行對金融機構(gòu)或金融市場進(jìn)行的監(jiān)管；而機構(gòu)監(jiān)管強調(diào)的是監(jiān)管機構(gòu)以維護金融體系穩(wěn)定而進(jìn)行的金融機構(gòu)市場準(zhǔn)入、退出、日常營運等的監(jiān)管。這兩個監(jiān)管職能實際上都是起源于早期中央銀行的“最后貸款人”職能。?
在中央銀行實施貨幣監(jiān)管、或者銀監(jiān)會實施機構(gòu)監(jiān)管的過程中，二者的合作是必然的。中央銀行進(jìn)行貨幣監(jiān)管以實施其貨幣政策目標(biāo)的行為，也必然會對銀監(jiān)會所監(jiān)管的金融機構(gòu)穩(wěn)定的目標(biāo)形成多方面的影響，例如，中央銀行對于有貸款關(guān)系的金融機構(gòu)的檢查、對貨幣政策制定的存款準(zhǔn)備金制度、利率政策、選擇性貨幣政策等的落實情況進(jìn)行檢查，在當(dāng)前經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌階段采用的直接性貨幣政策工具（如現(xiàn)金管理等）進(jìn)行檢查，都不僅需要銀行監(jiān)管部門的合作，也會直接影響到銀行監(jiān)管部門監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)。與此形成對照的是，銀行監(jiān)管部門對金融機構(gòu)的機構(gòu)監(jiān)管也會影響到貨幣政策的實施，機構(gòu)監(jiān)管所制定的具有強制性的監(jiān)管法規(guī)，直接對金融機構(gòu)的經(jīng)營行為形成影響，進(jìn)而對貨幣政策的傳導(dǎo)和實施效果直接形成影響。因此，當(dāng)前中央銀行和銀行監(jiān)管部門首先應(yīng)當(dāng)清晰地區(qū)分實際運作中貨幣監(jiān)管和機構(gòu)監(jiān)管的業(yè)務(wù)領(lǐng)域劃分，并在進(jìn)行各自的貨幣監(jiān)管和機構(gòu)監(jiān)管時，主動考慮到自身的監(jiān)管行為對于對方監(jiān)管目標(biāo)的影響。?
三、從運作層面的考察
�。ㄒ唬┴泿耪吆豌y行監(jiān)管分立后應(yīng)防范可能出現(xiàn)的決策效率降低
如果說將銀行監(jiān)管與貨幣政策獨立，是為了防止原來在央行內(nèi)部可能存在的角色沖突的話，那么，二者的分立從運作層面也提出了一個決策效率的問題。在呼吁貨幣政策和銀行監(jiān)管職能分立眾多理由中，懷疑央行因角色沖突而對金融監(jiān)管難以中立是一個重要的原因。但是，在實際運作中，這可能是一個“偽問題”，因為在央行缺乏足夠的獨立性的前提下，如果央行與銀行監(jiān)管部門、或者其他宏觀部門就宏觀政策動向、金融風(fēng)險和金融穩(wěn)定應(yīng)采取的措施產(chǎn)生分歧并爭執(zhí)不下時，最終可能還是會集中到國務(wù)院層面進(jìn)行統(tǒng)一決策。從這個意義上說，央行和銀監(jiān)會的分立，實際上只是把原來在央行內(nèi)部可能存在的角色沖突更多地轉(zhuǎn)移到國務(wù)院層面，而這一轉(zhuǎn)移必然會導(dǎo)致決策效率的一定程度的降低，這顯然對于貨幣政策的實施、或者金融風(fēng)險的防范都有不利的影響。?
這種決策效率可能出現(xiàn)的降低，最為集中地體現(xiàn)在央行的“最后貸款人”角色的行使上。實際上，如果央行身兼二任，則無論貨幣政策的基調(diào)是緊縮還是擴張，保持銀行體系的穩(wěn)定也是一個重要的參考目標(biāo)。但是，在銀監(jiān)會作為單純的銀行監(jiān)管機構(gòu)獨立承擔(dān)機構(gòu)監(jiān)管職能之后，因為銀監(jiān)會并不能為陷入困境的銀行提供流動性；而央行要妥當(dāng)運用“最后貸款人”職能，必須充分了解具體銀行的經(jīng)營狀況，貨幣政策與銀行監(jiān)管職能的分立使得央行行使最后貸款人職能時將更多地依賴銀監(jiān)會對銀行困境的判斷而不是自身的判斷，其中顯然存在實施效果下降、運用過濫、過嚴(yán)、過遲等，或者在央行與銀行監(jiān)管部門難以形成共識時需要國務(wù)院層面的決策，從而可能錯過防范銀行危機的最佳時機。?
因此，在貨幣政策與銀行監(jiān)管分立的條件下，貨幣政策與銀行監(jiān)管之間的組織協(xié)調(diào)機制相當(dāng)關(guān)鍵，否則只能是決策效率的迅速下降。在此基礎(chǔ)上，貨幣政策的獨立性也值得關(guān)注。?
（二）貨幣政策與銀行監(jiān)管的信息共享應(yīng)當(dāng)成為二者協(xié)調(diào)的基本前提
無論是貨幣政策決策，還是銀行監(jiān)管決策，都是基于對銀行體系等的大量信息的分析的基礎(chǔ)之上。中央銀行的貨幣政策操作都是以一定的銀行體系的傳導(dǎo)機制為前提的，可以說幾乎所有的貨幣政策操作，例如利率調(diào)整、公開市場操作，都必須立足于對金融機構(gòu)的經(jīng)營狀況的深入掌握。更為重要的是，銀行監(jiān)管信息也是中央銀行及時高效地行使“最后貸款人”職責(zé)的基礎(chǔ)。與此同時，貨幣政策操作必然會對銀行體系的經(jīng)營形成多方面的影響，也需要銀行監(jiān)管部門及時把握、進(jìn)而采取相應(yīng)的對策來指導(dǎo)金融機構(gòu)的經(jīng)營行為。?
貨幣政策與銀行監(jiān)管職能的分立，無疑為二者之間的信息共享提出了更高的要求，以加強貨幣政策與銀行監(jiān)管的協(xié)調(diào)性，建立貨幣政策與銀行監(jiān)管共享的金融數(shù)據(jù)庫。?
實際上，無論是貨幣政策和銀行監(jiān)管職能統(tǒng)一在一個機構(gòu)之內(nèi)，還是相互分立，在全球范圍內(nèi)都可以找到大量的范例，這是由不同國家和地區(qū)的金融法制環(huán)境和市場發(fā)育程度以及金融體系的演變軌跡等多種因素所決定的，并不存在一個統(tǒng)一的模式。但是，在選擇了銀行監(jiān)管和貨幣政策分立的體制之后，我們必須更為強調(diào)二者之間的協(xié)調(diào)與合作。僅僅以比較典型的采用貨幣政策與金融監(jiān)管分立模式的德國為例，二者之間的協(xié)作一直相當(dāng)緊密。1961年前聯(lián)邦德國建立了聯(lián)邦銀行監(jiān)督局，將金融監(jiān)管獨立于德意志銀行，以防止一直在貨幣政策決策上相當(dāng)獨立的德意志銀行權(quán)力太大。但是，德國的《銀行法》也始終強調(diào)，德國銀監(jiān)局的功能與德意志銀行的功能密不可分。銀監(jiān)局自身缺乏分支機構(gòu)，必須借助于央行的機構(gòu)和網(wǎng)點才能有效實施金融監(jiān)管，因此央行事實上廣泛地參與銀行監(jiān)管。德國銀監(jiān)局負(fù)責(zé)制定和頒布聯(lián)邦政府有關(guān)監(jiān)管的規(guī)章制度，防止濫用內(nèi)部信息、不定期收集監(jiān)管信息以及監(jiān)督重大的股權(quán)交易等。央行負(fù)責(zé)對金融機構(gòu)的日常的監(jiān)管。在涉及銀行資本金和流動性的重大政策問題上，銀監(jiān)局更需征得央行的同意。顯然，德國貨幣政策和金融監(jiān)管的分離并不是通常意義上的職能徹底分立，在監(jiān)管職能上央行仍是主角，在監(jiān)管機構(gòu)上有銀監(jiān)局獨立于央行之外，這是作為對權(quán)力過大的央行的某種制衡。這是值得我們關(guān)注的。??
金融研究所 巴曙松
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