改善投資環(huán)境振興東北老工業(yè)基地

東北老工業(yè)基地的調(diào)整、改造和振興是我國(guó)新時(shí)期帶有全局性和前瞻性意義的重大戰(zhàn)略舉措，是繼浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放和西部大開(kāi)發(fā)之后又一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨和長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。東北老工業(yè)基地的調(diào)整、改造和振興一方面需要各級(jí)政府有計(jì)劃地支付必要的改革成本，減輕“歷史包袱”，輕裝上陣，另一方面需要政府改革投融資體制，培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)。但更為重要的是，各級(jí)政府必須加快職能轉(zhuǎn)變，為老工業(yè)基地的調(diào)整、改造和振興創(chuàng)造一個(gè)寬松、透明、統(tǒng)一和可預(yù)期的投資環(huán)境。就東北老工業(yè)基地的投資環(huán)境改善問(wèn)題，課題組赴遼寧省進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，先后與省政府、沈陽(yáng)市政府、大連市政府、大連市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)等有關(guān)部門(mén)（機(jī)構(gòu)）的領(lǐng)導(dǎo)，以及華晨控股公司、東軟集團(tuán)、沈陽(yáng)遠(yuǎn)大集團(tuán)、營(yíng)口盼盼集團(tuán)、大連重工起重集團(tuán)、大連機(jī)床集團(tuán)、大連造船重工集團(tuán)等國(guó)有、民營(yíng)和外資企業(yè)的代表進(jìn)行了座談，感到加快政府職能的轉(zhuǎn)變，改善投資環(huán)境，是遼寧省乃至整個(gè)東北地區(qū)實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)振興的當(dāng)務(wù)之急。

　　一、改善投資環(huán)境的基本經(jīng)驗(yàn)與總體評(píng)價(jià)

　�。ㄒ唬┙�(jīng)驗(yàn)與成效

　　近年來(lái)，遼寧省各級(jí)政府為改善投資環(huán)境特別是在外商投資的軟環(huán)境建設(shè)方面，進(jìn)行了一系列改革，取得了一定成效（參見(jiàn)遼寧省對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作廳《我省外商投資軟環(huán)境建設(shè)成就及存在問(wèn)題》，2003年7月）。

　　1.提高辦事效率，加強(qiáng)涉外窗口部門(mén)服務(wù)的規(guī)范化和科學(xué)化。首先是實(shí)行了辦事公開(kāi)制度，公開(kāi)和簡(jiǎn)化了外商投資的辦事程序和效率，規(guī)范了利用外資的立項(xiàng)審批、合同、工商、土地、勞動(dòng)、稅務(wù)、外匯、海關(guān)、商品檢驗(yàn)等主要涉外部門(mén)的公開(kāi)辦事程序，大力推行了“一站式服務(wù)、一部門(mén)執(zhí)法、一窗口收費(fèi)”的作法；其次是推行了社會(huì)服務(wù)承諾制度，要求公用、城建、供熱、商業(yè)、郵電、交通、電力、衛(wèi)生、金融、口岸、旅游等重點(diǎn)社會(huì)服務(wù)部門(mén)公布社會(huì)服務(wù)承諾的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任和服務(wù)時(shí)限等，接受社會(huì)監(jiān)督；第三是實(shí)施延伸服務(wù)，要求海關(guān)、商檢、衛(wèi)檢、動(dòng)植物檢、港監(jiān)、邊檢等部門(mén)實(shí)行海港口岸國(guó)際航行船舶24小時(shí)值班制、機(jī)場(chǎng)留守待命制、貨物申報(bào)放行周六加班制、節(jié)假日加班預(yù)約等一系列方便企業(yè)的辦法；第四是建立了與外商對(duì)話例會(huì)制度，省政府每年召開(kāi)一至二次有外資企業(yè)董事長(zhǎng)和總經(jīng)理參加的投資環(huán)境座談會(huì)，直接聽(tīng)取外商對(duì)投資環(huán)境的意見(jiàn)和建議，幫助他們解決困難和問(wèn)題。

　　2.加強(qiáng)依法行政，規(guī)范政府職能部門(mén)的管理行為。其主要作法：一是出臺(tái)了《遼寧省外商投資企業(yè)條例》，對(duì)外資企業(yè)的設(shè)立、變更、解散、組織機(jī)構(gòu)、權(quán)利與義務(wù)、權(quán)益保護(hù)與服務(wù)、監(jiān)督管理等都做了詳盡的規(guī)定。二是出臺(tái)了遼寧省進(jìn)一步改善投資軟環(huán)境若干意見(jiàn)，對(duì)政府部門(mén)的管理職能和行為實(shí)行辦事“三公開(kāi)”，提高涉外執(zhí)法人員素質(zhì)，對(duì)企業(yè)進(jìn)行檢查、培訓(xùn)、處罰、參觀考察等作出了規(guī)范。

　　3.治理了對(duì)外投資企業(yè)稅外收費(fèi)。一是清理了外商投資企業(yè)反映比較大的行政事業(yè)性收費(fèi)，制定了遼寧省外商投資企業(yè)行政事業(yè)收費(fèi)手冊(cè)和收費(fèi)監(jiān)督卡制度，對(duì)不合理收費(fèi)，外商投資企業(yè)有權(quán)拒絕。對(duì)于收費(fèi)人員到企業(yè)收費(fèi)行為，收費(fèi)人員必須在收費(fèi)監(jiān)督卡上寫(xiě)明收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)、時(shí)間、金額并填寫(xiě)收費(fèi)單位和收費(fèi)人員姓名。不填寫(xiě)收費(fèi)監(jiān)督卡的單位不得收費(fèi)。

　　4.加強(qiáng)了外商及外商投資企業(yè)的投訴工作。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)非常重視外資企業(yè)投訴工作，2002年直接批示的投訴案件占投訴中心受理案件的69%。自上而下地組建了外商投訴協(xié)調(diào)中心，加大對(duì)重大投訴案件及積案的處理。建立外商投訴工作負(fù)責(zé)制和責(zé)任制，實(shí)施“領(lǐng)導(dǎo)包案制”，將外商投資企業(yè)投訴結(jié)案率作為省政府考核各市工作的一項(xiàng)指標(biāo)。建立了政府投訴部門(mén)與司法部門(mén)的聯(lián)席協(xié)調(diào)制度，以解決司法方面的外商投訴問(wèn)題。

　�。ǘ�）總體評(píng)價(jià)

　　與東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相比，東北老工業(yè)基地在區(qū)位、資源稟賦、交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施、土地成本、勞動(dòng)力成本等“硬件”方面具有一定的競(jìng)爭(zhēng)力，而差距主要體現(xiàn)在“軟件”方面。從利用外資的總量上看，在東三省利用外資處于領(lǐng)先水平的遼寧省2002年實(shí)際利用外資總額也僅約40億美元（主要集中在大連和沈陽(yáng)），在東部沿海地區(qū)處于落后位置，甚至低于同年蘇州一市的利用外資水平（48億美元）。不可否認(rèn)的一個(gè)重要原因就是投資環(huán)境的建設(shè)方面存在差距。

　　遼寧省企業(yè)調(diào)查隊(duì)曾就外商投資環(huán)境問(wèn)題在省范圍內(nèi)進(jìn)行了抽樣調(diào)查。在抽查的227戶樣本企業(yè)中，49.34%的樣本企業(yè)認(rèn)為地理位置優(yōu)越、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯是外商對(duì)遼寧省投資環(huán)境最具吸引力的首選因素，對(duì)遼寧省的交通、通信、航空運(yùn)輸和港口裝卸便捷度的滿意度較高。同時(shí)，樣本企業(yè)普遍認(rèn)為，遼寧省在投資“軟環(huán)境”建設(shè)上還有待改進(jìn)，如投資手續(xù)、涉外投資管理、市場(chǎng)秩序、法律環(huán)境、社會(huì)保障體系、融資服務(wù)體系等方面還需要盡快改善（詳見(jiàn)表1）。

  

表1　　外商建議遼寧投資環(huán)境需要改善的主要方面

  

資料來(lái)源：“遼寧投資環(huán)境調(diào)查”，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2003年6月9日，參見(jiàn)中華網(wǎng)www.china.com.cn。

  

　　二、投資環(huán)境存在的主要問(wèn)題

　　通過(guò)一系列調(diào)研座談，我們了解到，目前遼寧省的投資環(huán)境還亟待改善。下面列舉各界反映比較集中的幾個(gè)方面問(wèn)題：

　�。ㄒ唬┮孕姓�性審批為核心的投融資管理體制是影響社會(huì)性投資的一大障礙

　　近年來(lái)，遼寧省招商引資工作正面臨前所未有的大好形勢(shì)，一方面是在全球制造業(yè)加速向中國(guó)轉(zhuǎn)移的背景下，遼寧省的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、人才優(yōu)勢(shì)、基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢(shì)，以及裝備制造業(yè)和原材料工業(yè)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)正逐漸顯現(xiàn)，另一方面是省內(nèi)外一批民營(yíng)企業(yè)快速成長(zhǎng)，具備了在遼寧省投資大項(xiàng)目的資金和技術(shù)實(shí)力。然而，現(xiàn)行的投融資體制已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。據(jù)遼寧省有關(guān)人士反映，一是按投資額劃定的分級(jí)審批制過(guò)于嚴(yán)格，限制了一批大型外商投資項(xiàng)目的投資建設(shè)；二是審批環(huán)節(jié)手續(xù)復(fù)雜，周期過(guò)長(zhǎng)，無(wú)形中也加大了競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)。

　　（二）沉重的“歷史包袱”和較高的金融風(fēng)險(xiǎn)極大地限制了本地和域外資本的進(jìn)入

　　東北地區(qū)國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重大，“歷史包袱”沉重，表現(xiàn)為“幾多”：老企業(yè)和大企業(yè)多，中央企業(yè)多，離退休職工和富余人員多，國(guó)企內(nèi)部嵌套的“大集體”職工多，銀行負(fù)債多，企業(yè)社會(huì)職能多，社會(huì)保障欠費(fèi)多。此外，省內(nèi)商業(yè)銀行長(zhǎng)期居高不下的不良貸款比率影響了戰(zhàn)略投資者的投資信心和正常的金融活動(dòng)。而徹底解決居高不下的不良貸款比率，降低金融風(fēng)險(xiǎn)，單憑一省之力是不夠的。

　�。ㄈ�）不同所有制企業(yè)面對(duì)不平等的政策環(huán)境

　　遼寧省企業(yè)界特別是國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)都希望國(guó)家有關(guān)政策更加公平和透明。國(guó)有企業(yè)代表認(rèn)為，除了歷史負(fù)擔(dān)重外，國(guó)有企業(yè)在行政干預(yù)、國(guó)有資產(chǎn)處置、經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)機(jī)制（如年薪制）、稅收負(fù)擔(dān)、軍品生產(chǎn)等方面，與民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)沒(méi)有站在同一條起跑線上。民營(yíng)企業(yè)代表反映的政策不平等問(wèn)題

則主要集中在國(guó)債項(xiàng)目、債轉(zhuǎn)股、下崗分流補(bǔ)貼、企業(yè)破產(chǎn)政策、進(jìn)出口權(quán)、稅收政策和稅務(wù)稽查活動(dòng)、技術(shù)改造項(xiàng)目融資和財(cái)政貼息、國(guó)家工程研究中心認(rèn)定等方面，相對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，民營(yíng)企業(yè)總處于“被政策遺忘的角落”。關(guān)于“內(nèi)外有別”的政策問(wèn)題，內(nèi)資企業(yè)普遍呼吁國(guó)家應(yīng)對(duì)外資企業(yè)一視同仁。如省政府要求省內(nèi)內(nèi)資企業(yè)（含國(guó)有和民營(yíng)企業(yè)）按銷(xiāo)售額2‰征收河道維護(hù)費(fèi)，而外資企業(yè)可以免交，此外，國(guó)家應(yīng)調(diào)整外資企業(yè)稅收優(yōu)惠政策。相比之下，由于目前我國(guó)對(duì)外資優(yōu)惠政策較多，外資企業(yè)代表反映政策不平等問(wèn)題不多，問(wèn)題主要集中在貿(mào)易政策、通關(guān)效率、政策的及時(shí)性與透明度等方面。

　�。ㄋ模┵Q(mào)易政策與通關(guān)環(huán)境

　　在調(diào)研過(guò)程中，遼寧省企業(yè)界代表普遍反映國(guó)家有關(guān)貿(mào)易政策需要進(jìn)一步完善和調(diào)整，如東軟集團(tuán)反映在數(shù)字醫(yī)療設(shè)備和核磁共振設(shè)備等高端產(chǎn)品領(lǐng)域，目前進(jìn)口政策呈現(xiàn)出零部件和產(chǎn)成品“關(guān)稅倒掛”的現(xiàn)象，不利于國(guó)內(nèi)企業(yè)零部件生產(chǎn)的本地化和進(jìn)口替代。出口退稅難也是出口企業(yè)反映比較集中的問(wèn)題。大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的兩家日資企業(yè)代表特別談到了國(guó)家關(guān)于二手進(jìn)口設(shè)備控制過(guò)于嚴(yán)格，不利于日本企業(yè)向中國(guó)內(nèi)地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

　　（五）工業(yè)用地和人才引進(jìn)問(wèn)題

　　據(jù)遼寧省政府有關(guān)部門(mén)和企業(yè)代表反映，與東南沿海其它地區(qū)相比，遼寧省的工業(yè)用地指標(biāo)控制偏嚴(yán)，在一定程度上制約了遼寧省新增投資和改造項(xiàng)目。目前，遼寧省農(nóng)田比例居全國(guó)首位，達(dá)到87%，而全國(guó)平均水平為80%。全省采煤沉陷地區(qū)的用地指標(biāo)問(wèn)題已經(jīng)基本解決，但老企業(yè)的搬遷改造用地卻很難解決。省內(nèi)企業(yè)還普遍反映，目前企業(yè)急需的高技術(shù)人才引進(jìn)還需要政府在一系列配套政策上予以傾斜，如個(gè)人收入所得稅政策、家屬就業(yè)、子女就學(xué)、搬家安置、購(gòu)買(mǎi)住房、汽車(chē)等大件消費(fèi)品的消費(fèi)稅政策等需要進(jìn)行調(diào)整。

　　（六）經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與老工業(yè)基地的投資環(huán)境不配套問(wèn)題

　　調(diào)研組在大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)調(diào)研過(guò)程中了解到，該區(qū)是目前國(guó)內(nèi)投資環(huán)境較好的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)之一。良好的投資環(huán)境和軟硬件建設(shè)使得大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)近年來(lái)保持了GDP年均增長(zhǎng)20%以上的發(fā)展速度（據(jù)零點(diǎn)調(diào)查、前進(jìn)策略與《智囊》雜志聯(lián)合進(jìn)行的《全國(guó)十大開(kāi)發(fā)區(qū)投資環(huán)境進(jìn)展》評(píng)價(jià)中，大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的綜合指標(biāo)得分位居第6位。前五位分別是：昆山、北京、天津、浦東、深圳開(kāi)發(fā)區(qū)。參見(jiàn)“投資者評(píng)各地投資環(huán)境　　蘇州昆山、北京綜合居前”，2002年5月29日《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》）。但是從投資環(huán)境特別是產(chǎn)業(yè)環(huán)境上看，大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)相比還存在較大差距，這集中體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)配套體系、技術(shù)環(huán)境、物流體系等方面。大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的主要產(chǎn)品與老工業(yè)基地很難配套，特別是對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)產(chǎn)品，難以形成“以整機(jī)帶動(dòng)配套，以配套促進(jìn)整機(jī)生產(chǎn)”的“產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境”，以至于開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)的零部件產(chǎn)品也主要是為南方企業(yè)來(lái)配套。

　　（七）行政效率和規(guī)范性、政策透明度和可預(yù)見(jiàn)性問(wèn)題

　　遼寧省企業(yè)代表普遍反映，政府（中央政府和地方政府）在改善投資環(huán)境方面，除了要放松投資領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制外，還應(yīng)該簡(jiǎn)化行政程序，提高行政效率，特別是對(duì)于中央直屬企業(yè)，受條塊分割體制的影響，“婆婆”太多，職能交叉，程序繁雜，辦事效率不高。有的企業(yè)反映，因曾向當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門(mén)提出規(guī)范和改進(jìn)稅務(wù)稽查工作的建議，就受到稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員的刁難。此外，政府還應(yīng)該增強(qiáng)政策的透明度和可預(yù)見(jiàn)性。如政府在調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策時(shí)，應(yīng)該為企業(yè)留有一定的調(diào)整時(shí)間，同時(shí)，應(yīng)該通過(guò)多種形式和渠道，如通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)等中介組織及時(shí)向有關(guān)企業(yè)傳達(dá)和講解。

　　三、改善投資環(huán)境的若干建議

　�。ㄒ唬┍M快將東北老工業(yè)基地的調(diào)整、改造和振興工作上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度

　　鑒于目前東北老工業(yè)基地調(diào)整、改造和振興所面臨的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和輿論形勢(shì)，我們認(rèn)為，中央政府應(yīng)下決心將東北老工業(yè)基地的調(diào)整、改造和振興上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度上來(lái)推進(jìn)，使之成為繼浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放戰(zhàn)略和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略之后的我國(guó)又一個(gè)重要的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。其主要原因是：第一，東北老工業(yè)基地的改造和振興是一項(xiàng)艱巨、復(fù)雜和長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，零敲碎打式的改革和援助政策被以往經(jīng)驗(yàn)證明存在很大局限性，需要整體規(guī)劃和全方位推進(jìn)，以發(fā)揮政策的整體效能和協(xié)同作用；第二，老工業(yè)基地改造和振興是全方位的制度創(chuàng)新，涉及到各級(jí)政府及職能部門(mén)、各類(lèi)企業(yè)、社會(huì)組織和城鄉(xiāng)居民方方面面的切身利益，不從國(guó)家戰(zhàn)略高度上推進(jìn)有可能會(huì)導(dǎo)致改革目標(biāo)和政策初衷被既得利益所阻斷的困境；第三，將東北老工業(yè)基地的改造和振興上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度在某種程度上將形成“政策感召力”，增強(qiáng)境內(nèi)外投資者的信心，有利于本地區(qū)吸引和利用各種形式的戰(zhàn)略性投資；第四，浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的模式和經(jīng)驗(yàn)為東北老工業(yè)基地的改造和振興提供了現(xiàn)成的體制模式和政策參考；第五，東北老工業(yè)基地改造和振興國(guó)家戰(zhàn)略的制定和實(shí)施，為進(jìn)一步改善投資環(huán)境，轉(zhuǎn)變政府職能提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

　　（二）加強(qiáng)法制建設(shè)，依法治政，依法行政，提高政府行政行為的合法性、規(guī)范性和科學(xué)性

　　改善投資環(huán)境，轉(zhuǎn)變政府職能，說(shuō)到底是一個(gè)如何規(guī)范、約束政府行為，使政府決策更加規(guī)范化、科學(xué)化和民主化的過(guò)程。在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，法律是規(guī)范和約束政府行為的最可靠的制度安排。在現(xiàn)實(shí)生活中，之所以出現(xiàn)屢禁不止的亂收費(fèi)、亂罰款和亂攤派的“三亂現(xiàn)象”，繁文縟節(jié)的行政程序，拖拉低下的行政效率，一個(gè)根本原因是我們還沒(méi)有建立起一套完善、規(guī)范和透明的、規(guī)范政府行為的法律環(huán)境。在東北老工業(yè)基地，由于計(jì)劃體制的長(zhǎng)期作用，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理體制明顯地帶有“大政府、小社會(huì)”的傳統(tǒng)特征，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活的干預(yù)范圍和程度都要高于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。可以預(yù)期，實(shí)施東北老工業(yè)基地調(diào)整、改造和振興的國(guó)家戰(zhàn)略，必將給當(dāng)?shù)卣�府及職能部門(mén)以更多的事權(quán)和財(cái)權(quán)，如果沒(méi)有健全的規(guī)范政府行為的法律環(huán)境，政府行為“錯(cuò)位”、“失位”和“越位”的負(fù)面效應(yīng)將更加突顯，以權(quán)謀私的腐敗行為將愈演愈烈。因此，建議：（1）國(guó)家立法機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快出臺(tái)《行政程序法》等規(guī)范政府行政行為的基本法律；（2）盡快出臺(tái)《國(guó)家公務(wù)員法》，實(shí)施以政務(wù)類(lèi)和業(yè)務(wù)類(lèi)分類(lèi)管理為重點(diǎn)的公務(wù)員分類(lèi)管理制度，建立健全行政首長(zhǎng)的職務(wù)任期制、辭職制和用人失察失誤責(zé)任追究制；（3）加大地方性法規(guī)、規(guī)章以及各級(jí)政府及其職能部門(mén)的規(guī)范性文件的備案審查力度，重點(diǎn)解決違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定設(shè)定行政許可、行政收費(fèi)、行政處罰和行政強(qiáng)制措施，違反上位法規(guī)定或者自行設(shè)定實(shí)行地區(qū)封鎖的內(nèi)容，違反上位法規(guī)定，或者自行設(shè)定增加管理相對(duì)人義務(wù)的內(nèi)容，或者自行設(shè)定降低或者減少管理相對(duì)人合法利益的內(nèi)容，以及超越本地區(qū)、本部門(mén)的權(quán)限規(guī)定行政管理的有關(guān)事項(xiàng)和內(nèi)容等問(wèn)題（“國(guó)務(wù)院法制辦:行政立法五大問(wèn)題　　法規(guī)審查當(dāng)立行”，2003年8月13日《中國(guó)青年報(bào)》）。

　　（三）簡(jiǎn)化行政程序，提高行政效率，增強(qiáng)政策統(tǒng)一性和透明度，加強(qiáng)監(jiān)督，完善政績(jī)考核制度，塑造“親商、親民”的“服務(wù)型

誠(chéng)信政府”

　　行政效率的高低直接反映一個(gè)地區(qū)的政府形象和制度環(huán)境，是商業(yè)投資環(huán)境的“窗口”。遼寧省被調(diào)研企業(yè)的代表普遍認(rèn)為提高政府（包括中央政府和地方政府）行政效率，簡(jiǎn)化行政程序是改善投資環(huán)境和轉(zhuǎn)變政府職能的頭等要?jiǎng)?wù)。大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)在簡(jiǎn)化行政程序和提高行政效率方面的成功經(jīng)驗(yàn)是值得借鑒和推廣的。通過(guò)完善行政程序制度和行政許可制度，從根本上解決目前在行政性放權(quán)過(guò)程中存在的“放小不放大”、“放輕不放重”和“放虛不放實(shí)”的問(wèn)題。政府應(yīng)通過(guò)多種渠道及時(shí)向行政相對(duì)人公布有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)范性文件，提高政策透明度，并適時(shí)召開(kāi)社會(huì)各界參加的溝通座談會(huì)，傾聽(tīng)行政相對(duì)人的意見(jiàn)，接受社會(huì)監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。在政績(jī)考核制度上，要改變只重經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)不重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、教育等經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的考核體系，結(jié)合公務(wù)人員的行政效率建立完善的綜合考核體系。要改變“重管理、輕服務(wù)”的政府形象，塑造一個(gè)“親商、親民和誠(chéng)信”的“服務(wù)型政府”形象，為社會(huì)投資者營(yíng)造寬松良好的投資環(huán)境。

　　（四）進(jìn)行投融資體制改革試點(diǎn)，放松市場(chǎng)進(jìn)入限制，為老工業(yè)基地充分發(fā)揮裝備制造業(yè)和原材料制造業(yè)的基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造寬松的條件

　　目前我國(guó)正著手進(jìn)行投融資體制改革的試點(diǎn)，為此，我們建議可以將東北地區(qū)確定為投融資體制改革的試點(diǎn)地區(qū)。（1）在投資額度審批上，放松中央政府掌握的內(nèi)外資項(xiàng)目審批的投資額度限制，如投資總額2億美元以下的外資項(xiàng)目可以由省政府自行審批，但要到中央政府備案，以吸引一批大型外商投資項(xiàng)目的進(jìn)入，培育起新的增長(zhǎng)點(diǎn)，并以此帶動(dòng)?xùn)|北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改造和升級(jí)。（2）在投資領(lǐng)域方面，不僅要充分放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資準(zhǔn)入限制，而且在一些重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施（道路、橋梁、城市軌道交通等）和公用事業(yè)（如供水、供電、供氣等）領(lǐng)域，也應(yīng)逐步向社會(huì)性投資放開(kāi)。但對(duì)于具有一定自然壟斷特征的投資領(lǐng)域，政府應(yīng)加強(qiáng)價(jià)格和市場(chǎng)行為的監(jiān)管，以維護(hù)正常和公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。（3）政府投資主要集中在公益性和外部性強(qiáng)的領(lǐng)域，嚴(yán)格限制財(cái)政性投資進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。政府的公共投資要實(shí)行嚴(yán)格的招投標(biāo)制度，充分利用社會(huì)中介組織（如國(guó)際知名的會(huì)計(jì)、咨詢、法律等機(jī)構(gòu)）對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行公開(kāi)和充分論證和審查，接受社會(huì)監(jiān)督。（4）完善多渠道的、開(kāi)放的融資體系，允許民營(yíng)和外資企業(yè)利用股票、債券、基金等多種金融工具進(jìn)行項(xiàng)目融資，對(duì)于一些重要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，允許地方政府發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)債券進(jìn)行項(xiàng)目融資。（5）政府審批內(nèi)容主要集中在公益性和外部性強(qiáng)的領(lǐng)域。

　�。ㄎ澹┍M快解決東北老工業(yè)基地的沉重“歷史包袱”問(wèn)題，開(kāi)展“降低金融風(fēng)險(xiǎn)改革試點(diǎn)”工作

　　東北老工業(yè)基地的振興離不開(kāi)原有裝備工業(yè)和原材料工業(yè)基礎(chǔ)，而這又涉及到存量資本的“歷史包袱”問(wèn)題。長(zhǎng)期積累下來(lái)的不良債務(wù)、富余人員安置和社會(huì)保障體系的資金缺口、解除“企業(yè)辦社會(huì)”的資金缺口、資源型城市發(fā)展持續(xù)產(chǎn)業(yè)的資金缺口和環(huán)境保護(hù)的資金缺口等“歷史包袱”，特別是高負(fù)債率造成的金融風(fēng)險(xiǎn)必須盡快加以解決。建議在分清中央政府和地方政府的職責(zé)前提下，制定并實(shí)施一個(gè)整體規(guī)劃的、資金來(lái)源多渠道的、分階段實(shí)施的解決方案�？梢韵却_定一個(gè)試點(diǎn)地區(qū)（如大型重工業(yè)企業(yè)相對(duì)集中的沈陽(yáng)市鐵西區(qū)），授予地方政府處置國(guó)有資產(chǎn)的必要權(quán)力，與財(cái)政部、國(guó)有商業(yè)銀行和國(guó)有資產(chǎn)管理公司協(xié)調(diào)與合作，通過(guò)增加核撥“核呆指標(biāo)”、債轉(zhuǎn)股、破產(chǎn)、拍賣(mài)變現(xiàn)、債權(quán)交易、出讓土地使用權(quán)、發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券等多種形式，集中解決多年遺留的不良債務(wù)問(wèn)題。

　　（六）為各類(lèi)企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)和科技型中小企業(yè)創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

　　民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩是東北地區(qū)與其它發(fā)達(dá)地區(qū)存在較大差距的一個(gè)重要原因。從長(zhǎng)期來(lái)看，無(wú)論是培育新增長(zhǎng)點(diǎn)還是利用民間資本來(lái)改造國(guó)有企業(yè)，都需要在政策上為民營(yíng)資本營(yíng)造寬松的環(huán)境，這樣的政策環(huán)境包括競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策性和商業(yè)性融資、國(guó)債項(xiàng)目、下崗分流補(bǔ)貼、發(fā)行企業(yè)債券和股票并上市交易、兼并破產(chǎn)政策等等領(lǐng)域。對(duì)于科技型中小企業(yè)，政府應(yīng)該積極予以政策引導(dǎo)和財(cái)政扶持。特別是在先進(jìn)適用型技術(shù)的研發(fā)、高新技術(shù)改造傳統(tǒng)制造技術(shù)領(lǐng)域，政府應(yīng)該在研發(fā)投入、人才待遇、土地使用、企業(yè)孵化、風(fēng)險(xiǎn)投資、產(chǎn)業(yè)化融資和所得稅等方面予以扶持，并充分利用園區(qū)經(jīng)濟(jì)的作用，積極引導(dǎo)中小型科技企業(yè)形成集聚式發(fā)展格局。允許合格的民營(yíng)科技型企業(yè)被認(rèn)定為國(guó)家工程研究中心并享受相應(yīng)的扶持政策。放寬中小型科技企業(yè)的無(wú)形資產(chǎn)入股和對(duì)外投資的限制性條件。

　　（七）實(shí)行傾斜性的區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策，為東北老工業(yè)基地的振興營(yíng)造“政策高地”

　　可以考慮比照西部開(kāi)發(fā)政策，允許《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中的“限制類(lèi)”和“允許類(lèi)”有條件地（如規(guī)定3至5年期限）享受“鼓勵(lì)類(lèi)”項(xiàng)目的優(yōu)惠政策，免征進(jìn)口設(shè)備關(guān)稅和進(jìn)出口環(huán)節(jié)增值稅。提升裝備制造業(yè)和原材料制造業(yè)的技術(shù)含量，鼓勵(lì)民間資本和外資對(duì)東北老工業(yè)基地裝備制造企業(yè)和原材料制造企業(yè)進(jìn)行兼并、聯(lián)合與重組，對(duì)技術(shù)升級(jí)和重組后企業(yè)的技術(shù)改造項(xiàng)目，政府加大財(cái)政貼息和政策性貸款的力度。

　　（八）加快地方國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革

　　真正落實(shí)十六大報(bào)告中提出的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革精神，借鑒珠海國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，建立區(qū)域國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的一整套制度體系，依法解決產(chǎn)權(quán)管理、公司治理、經(jīng)營(yíng)管理、薪酬激勵(lì)、監(jiān)督約束、黨建工作等國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革中的一系列重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“管人、管事、管資產(chǎn)”的三結(jié)合和“政企、政事、政資”的三分開(kāi)。實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的實(shí)體化運(yùn)作，使之能夠切實(shí)代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，以解決國(guó)有資產(chǎn)所有者缺位問(wèn)題。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，實(shí)行國(guó)有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人資格認(rèn)定制度。完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系，通過(guò)設(shè)立獨(dú)立董事、財(cái)務(wù)總監(jiān)和內(nèi)審機(jī)構(gòu)等形式實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的事前、事中、事后的監(jiān)督（參見(jiàn)劉偉、崔礪金、周放生“珠海國(guó)資管理具有較強(qiáng)的借鑒意義”，2003.7.10新華網(wǎng)）。

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