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整頓和規(guī)范稅收秩序芻議
朱镕基總理在九屆全國人大五次會議的政府工作報告中指出，“大力整頓和規(guī)范市場秩序，是擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟良性發(fā)展的迫切要求，是加入世貿(mào)組織、對外開放邁出新步伐的必然選擇，也是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重大舉措，直接關(guān)系我國現(xiàn)代化事業(yè)的成敗�！倍愂罩刃虮涣袨榇舜握D和規(guī)范市場秩序的幾大重點領(lǐng)域之一。國家稅務總局局長金人慶在全國稅務工作會議上也強調(diào)，今年要繼續(xù)強化稅收征管，整頓和規(guī)范稅收秩序，并提出了“內(nèi)外并舉、重在治內(nèi)、以內(nèi)促外”工作方針。下面，筆者想就此談幾點感想。
一、整頓和規(guī)范稅收秩序的核心是整治內(nèi)部秩序
按照范圍劃分，稅收秩序可劃分為內(nèi)部秩序和外部秩序。內(nèi)部秩序主要是指稅務機關(guān)在履行職責過程中應該遵守的各類行為規(guī)范的總稱，更主要的表現(xiàn)為征稅行為。與之相對應，外部秩序則是指納稅人、相關(guān)利益集團乃至地方政府在稅收領(lǐng)域的各類行為規(guī)范的總稱，更主要的表現(xiàn)為納稅行為。
當前，各地稅務部門在開展整頓和規(guī)范稅收秩序工作時，一般都把查處偷騙稅，即整頓外部秩序作為集中整治的重點，這并無不妥，在一定時期內(nèi)確實能夠狠狠打擊極少數(shù)不法分子的囂張氣焰，對于培養(yǎng)守法納稅意識、凈化稅收環(huán)境的確很有好處。但筆者認為，整頓和規(guī)范稅收秩序并不僅僅是一項暫時性、突擊性的任務，若站在更高的層次上來看待這個問題，整治內(nèi)部秩序才是立足長遠、糾治根本的良方。
其一，整治內(nèi)部秩序是整頓和規(guī)范稅收秩序的一個主要方面。稅務機關(guān)既是稅收秩序框架的設(shè)計者，又是稅收秩序的維護者，其自身行為是否規(guī)范、運作是否有效直接影響稅收秩序好壞。
其二，整治內(nèi)部秩序是抓好基層稅收工作的根本。為抓好基層稅收工作，國家稅務總局從隊伍建設(shè)、組織收入兩方面提出了“帶好隊，收好稅”的總體工作方針，落實這一方針的基本前提條件就是要有一個良好的內(nèi)部秩序作保障。很難設(shè)想，一個秩序混亂、管理松懈的單位能夠?qū)崿F(xiàn)隊伍穩(wěn)定、稅收收入持續(xù)增長的目的。
其三，內(nèi)部秩序混亂是當前稅收領(lǐng)域違法犯罪的主要誘因。從近幾年發(fā)生的一些案件尤其是在全國造成重大影響的大案要案來看，一個共同的特征就是內(nèi)部秩序混亂。具體表現(xiàn)為：案發(fā)地基層稅務機關(guān)內(nèi)部管理無序，征管職責不清，各項制度形同虛設(shè)，稅務人員與不法分子內(nèi)外勾結(jié)。如某重大稅案，若沒有多名稅務人員為不法分子虛開發(fā)票提供種種便利，不法分子絕不可能越過層層“關(guān)卡”輕易得手，也就不可能造成國家巨額稅款的流失。因此，要打擊外部稅收違法犯罪行為，必須整治內(nèi)部秩序。
其四，稅收與經(jīng)濟息息相關(guān)，稅收征管效率高低也直接影響到企業(yè)發(fā)展和宏觀調(diào)控職能的實現(xiàn)。目前，隨著一些涉稅案件的曝光，反映出部分基層稅收單位管理漏洞大、人員素質(zhì)差、征管機制不協(xié)調(diào)等諸多問題，稅收內(nèi)部秩序的不穩(wěn)定性已暴露無遺，已經(jīng)到了非整改不可的時候。因此，若能抓住當前契機，從大力整治內(nèi)部秩序入手，必能帶動以深化征管體制改革、提升管理效率、提高人員素質(zhì)為主要內(nèi)容的各項稅收工作，從而起到“牽一發(fā)而動全身”的積極作用。
二、整治內(nèi)部秩序的最終目標是建立一個法治、高效的稅收征管體系
（一）稅收工作的基礎(chǔ)就是征管，它既是組織稅收收入、反映征納關(guān)系、傳遞宏觀調(diào)控意圖的重要途徑，也是形成內(nèi)部秩序的基石。內(nèi)部秩序只是對稅收工作結(jié)果的一種狀態(tài)展現(xiàn)，能否達到其既定目標，關(guān)鍵還是要通過稅收征管體系來實現(xiàn)。內(nèi)部秩序與征管體系的關(guān)系滿足“黑箱理論”的原理，內(nèi)部秩序最終體現(xiàn)為一種“輸出”，至于這種“輸出”是井然有序還是雜亂無章，起決定性作用的還是征管體系這個“輸入”變量�？梢哉f，內(nèi)部秩序的全貌就體現(xiàn)在稅收征管
體系上。
既然內(nèi)部秩序好壞在很大程度上是由稅收征管體系所決定，那么，什么樣的稅收征管體系才能形成良好內(nèi)部秩序呢？筆者認為，要達到這一要求，稅收征管體系必須達到兩個目標：法治、高效。這是由內(nèi)部秩序的基本特征所決定的。
（二）法治。良好內(nèi)部秩序的一個基本特征就是行為邊界清晰規(guī)范，不僅要有嚴格的職責限定，而且要有一個明確的活動范圍，大到行為主體、小到單個的行為人都只能依照授權(quán)在規(guī)定的范圍內(nèi)活動。這種行為邊界延伸到稅收征管體系，則集中體現(xiàn)為一種法治思想。具體而言，就是要在稅收征管中強化法治權(quán)威，弱化人治權(quán)威，表現(xiàn)為三種作用：一是遵循作用。日常征管活動絕不是靠獨立個體的意志進行，而只能在稅收及相關(guān)法律所構(gòu)造的空間內(nèi)依律行事。二是判定作用。即判定具體稅收征管行為是否合理必須以法治作為重要尺度。三是指引作用。一方面稅收行政主體在設(shè)計制定內(nèi)部規(guī)范時必須以法律精神為指引，另一方面隨著政府職能日益明確以及對行政權(quán)力監(jiān)督力度的不斷加強，稅收行政權(quán)力的行使將逐步由模糊化向透明化、精確化過渡，過渡的最終目標就是征管行為的法治化。
（三）高效。良好內(nèi)部秩序也體現(xiàn)為一種動態(tài)上的有序，它要求行為人之間必須始終處于一種和諧、順暢的互動關(guān)系中，其基本特征就是稅收行政行為要富有效率，效率是公共行政的生命線。具體到稅收征管體系而言，則要求具備充分的組織效率，效率來源于管理。稅收工作實踐表明，影響稅收增長主要有三大因素：一個是經(jīng)濟，一個是政策，一個是征管。就基層稅務部門而言，經(jīng)濟環(huán)境和稅收政策都是左右不了的，惟一能夠發(fā)揮作用的就是加強管理。長期以來，稅務部門對稅收管理尤其是征收管理重視得很不夠，還存在重收入輕管理的思想觀念，只要收入任務完成了，管理水平高低、征管質(zhì)量好壞無所謂。目前，依靠政策、依靠經(jīng)濟增長拉動來組織稅收的力度將會越來越弱，而依靠管理、依靠提高內(nèi)部效率來確保收入增長的要求將變得越來越強烈�？己艘粋�基層稅務單位績效不僅僅看其組織收入數(shù)量，更要包括征管質(zhì)量、稅收成本、執(zhí)法水平等非收入因素，而且后者的意義將越來越重要。另外，加強管理也是打擊稅收違法行為、堵塞征管漏洞的重要途徑，從一些案件中我們可以看到，部分基層單位的征管漏洞并不是出在征管手段不夠先進、征管人員素質(zhì)不夠高上，而是基層的稅收管理力度太弱，管理不到位，無法對不法分子形成控管合力。
三、整治內(nèi)部秩序的著力點：行政管理目標化和征管流程電子化
之所以提出這兩個著力點，也是基于對稅收征管體系的兩個目標的認識而言的。
行政管理目標化直接體現(xiàn)了稅收征管體系的法治要求。因為稅收行政行為是否符合法治精神，考察指標并不是對應某些抽象、粗線條的法律法規(guī)，而是具體體現(xiàn)為是否符合內(nèi)部管理要求，即管理目標。管理目標是將法治精神在稅收征管體系中的要求一一加以明細
化和體系化，具有直接、量化、可操作的特點。若行政主體缺乏管理目標，不僅無法判定其行為優(yōu)劣，而且征管質(zhì)量也難以評價，管理效率更無從談起，最終使征管體系背離法治方向�，F(xiàn)在基層稅收工作的一個難點就在于工作內(nèi)容無量化管理目標，干多干少、干好干壞一個樣，年末考核往往停留在形式化的定性評估。
征管流程電子化是實現(xiàn)稅收征管體系高效運作的前提和基礎(chǔ)。在現(xiàn)代行政中，能否大幅度提高效率，在很大程度上還取決于現(xiàn)代信息技術(shù)在管理中的運用情況。隨著信息社會的來臨，行政管理越來越多地采用先進科學技術(shù)與方法，為提高行政效率提供了重要保障。信息行政的發(fā)展，減少了人工勞動，使機構(gòu)人員縮減，因而會大大降低行政成本。同時，信息行政也會帶來一系列新的管理模式和組織方法，為實現(xiàn)辦公現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。從深層次講，信息行政是對傳統(tǒng)、穩(wěn)
固、單一、遲緩政府體制的挑戰(zhàn)，使政府從集權(quán)走向相對分權(quán)，從靜止走向相對靈活，最終實現(xiàn)重組公共管理、改進政府組織、信息資源共享的目標。
稅務部門也面臨著同樣的挑戰(zhàn)，缺乏有效的科技手段和信息技術(shù)，稅務機關(guān)就不能全面掌握稅源情況，就不能有效地進行稅收征管，稅收工作就很難做到準確、效率、便捷和低成本，就會陷入被動落后的境地。筆者認為，整治內(nèi)部秩序中最關(guān)鍵的步驟就是利用信息技術(shù)改造現(xiàn)行稅收征管體系，征管流程信息化是解決我們目前征管體系中數(shù)據(jù)失真、溝通不暢、職責交叉、管理低效等類問題的有效途徑。
四、整治內(nèi)部秩序的基礎(chǔ)是全面提高稅務人員的綜合素質(zhì)
在各種因素中，人的因素是最為根本、起決定性作用的。稅務人員是稅收征管的主體，是稅收征管效率的力量源泉。能否建立一個良好的稅收內(nèi)部秩序，稅務人員的素質(zhì)是一個不容忽視的核心變量。稅收內(nèi)部秩序的運作主要有賴于稅務人員來進行，稅務人員素質(zhì)高低將直接影響到內(nèi)部秩序的最終效果。
正如行政學家梅耶士所指出的：“不論政府組織如何健全、財力如何充足、工作方法如何精當，但如果不能獲得優(yōu)秀人才到政府中供職，仍不能對工作作有效的實際推行。”稅務人員素質(zhì)高低又在很大程度上取決于人事管理制度�？梢哉f，一個精干高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的稅收征管體系必然是以人事管理制度的科學、合理為前提的。
目前稅務部門實行的人事管理制度是與傳統(tǒng)的高度集中的經(jīng)濟體制和政治體制相適應的集中統(tǒng)一的管理模式。它的弊端主要表現(xiàn)為：
?１?管理對象龐雜，缺乏科學分類；?２?管理方式陳舊單一，不利于各類人才的成長；?３?行政權(quán)限過分集中，責權(quán)分離，管人與管事相脫節(jié)；?４?人才選拔制度不健全，缺乏競爭、激勵機制。這種狀況與稅收事業(yè)的發(fā)展要求很不適應，要從根本上解決問題，就必須全面改革現(xiàn)行的人事管理制度。
改革人事制度，就是要改變傳統(tǒng)的管理模式，建立科學的分類管理體制；通過建立監(jiān)控機制，實現(xiàn)干部人事的依法管理和公開監(jiān)督；要重塑稅務人員的倫理價值觀，發(fā)揚團體精神，以“責任心”為首要道德準則；要通過建立完善競爭激勵機制，促進人才的合理流動，并加速人力資源的整體開發(fā)，造就一支充滿活力、效率和積極性的高素質(zhì)的專業(yè)化的稅務人員隊伍，使稅收征管體系的運轉(zhuǎn)效率不斷提高。
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