探索國資管理新體制　加快國有資產(chǎn)法立法

　　深刻理解十六大報告確立的國資管理新體制
　　十六大報告在談到深化國有資產(chǎn)管理體制改革時提出：“繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)的布局和結(jié)構(gòu)，改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重大任務(wù)。在堅(jiān)持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩處積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)。其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)。中央政府和省、市（地）兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。繼續(xù)探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。各級政府要嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，堅(jiān)持政企分開，實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，使企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。”
　　這一論述在分析國有資產(chǎn)管理體制改革重要性的基礎(chǔ)上，從總體思路上勾畫出了下一步國有資產(chǎn)管理新體制。這一體制從五個方面規(guī)定了國有資產(chǎn)管理的新架構(gòu)：
　　一是明確了國有資產(chǎn)管理主體及其地位，即分別確立中央與地方兩級政府代表國家管理國有資產(chǎn)、履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益；
　　二是確定了不同層次出資人的出資范圍；
　　三是要求中央與省市兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)；
　　四是對國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營要實(shí)行政企分開，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離；
　　五是要繼續(xù)探索國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。
　　這一架構(gòu)從根本上將國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營職能相分離，即政府只負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的管理，履行出資人職責(zé)，國有資產(chǎn)的經(jīng)營與保值增值職責(zé)則由有關(guān)國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。對于國有資產(chǎn)經(jīng)營的體制和方式則要求作進(jìn)一步探索。
　　按照這一精神，有關(guān)學(xué)者進(jìn)一步提出了將國有資產(chǎn)經(jīng)營與使用職能相分離或區(qū)別的思路，即將現(xiàn)行國有企業(yè)的實(shí)業(yè)經(jīng)營職能與國有資產(chǎn)保值增值職能加以分離，將后者即資產(chǎn)經(jīng)營職能分離出來交由專門的國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)承擔(dān)，而將前者即實(shí)業(yè)經(jīng)營職能繼續(xù)留給原企業(yè)。這一設(shè)想與前幾年有關(guān)學(xué)者和國有資產(chǎn)法起草思路相一致。根據(jù)上述思路，新的國有資產(chǎn)管理經(jīng)營體制即為國有資產(chǎn)管理委員會——資產(chǎn)經(jīng)營公司——生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)“三個層次”的機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成。
　　　　新體制構(gòu)架中各類機(jī)構(gòu)性質(zhì)與地位
　　在上述體制架構(gòu)中，國有資產(chǎn)管理委員會是政府部門，它是政府中專門負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)管理的職能部門。在過去的體制下，由于實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)體制，國有經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)主體，政府各有關(guān)部門都是國有資產(chǎn)某一方面的代表，其職責(zé)是以國有資產(chǎn)進(jìn)行管理和經(jīng)營，為社會創(chuàng)造財富。這些部門都負(fù)責(zé)對國有資產(chǎn)進(jìn)行保值增值的責(zé)任。在新體制下，由于實(shí)行政企分開，政資分開，一方面政府作為國家管理機(jī)器，應(yīng)服務(wù)與監(jiān)管全社會的經(jīng)濟(jì)和社會活動。另一方面由于政府設(shè)立統(tǒng)一的管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合的機(jī)構(gòu)，原各政府部門不再管理經(jīng)營國有資產(chǎn)，對整個國有資產(chǎn)的保值增值也不再承擔(dān)責(zé)任。此后，國有資產(chǎn)管理工作將集中于一個專門的部門來負(fù)責(zé)。國有資產(chǎn)管理委員會即是適應(yīng)這一要求而設(shè)立的政府職能部門。
　　按照這種思路，國有資產(chǎn)管理委員會的總體職能是負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的管理，實(shí)現(xiàn)保值增值。具體職責(zé)應(yīng)包括統(tǒng)一制定國有資產(chǎn)管理規(guī)定，確定國有資產(chǎn)經(jīng)營方針，代表國資機(jī)構(gòu)與政府其他部門發(fā)生關(guān)系，分級持有國有資產(chǎn)，并作為出資人代表，根據(jù)資產(chǎn)管理需要設(shè)立或選擇利用社會經(jīng)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)營國有資產(chǎn)，代表出資人與資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)發(fā)生關(guān)系并監(jiān)督考核其經(jīng)營活動。
　　在新體制架構(gòu)中，國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立或根據(jù)合同授權(quán)負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)營機(jī)構(gòu)，是專門負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)保值增值的企業(yè)組織，它們的職責(zé)是以國有資產(chǎn)進(jìn)行投資經(jīng)營活動，使其保值增值。例如，它從國有資產(chǎn)管理委員會處拿到100億元資本，這種資本可以是現(xiàn)金，也可以是資產(chǎn)或者股權(quán)。資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)利用上述資產(chǎn)去進(jìn)行投資，管理活動，并要對這種活動效果承擔(dān)責(zé)任。這樣一來，它就成為實(shí)實(shí)在在的經(jīng)營機(jī)構(gòu)，一個國有資產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，盡管它經(jīng)營的是國有資產(chǎn)，由于實(shí)行企業(yè)經(jīng)營，實(shí)行市場競爭，要核算投入產(chǎn)出比，并獲取盈利，故它不再具有政府的地位，不能享有政府部門的相關(guān)權(quán)利。在與其他國有企業(yè)的關(guān)系中，他們是國有資產(chǎn)出資人代表，這種代表身份是從國有資產(chǎn)管理委員會授權(quán)時一并受取的。這樣的機(jī)構(gòu)包括目前的控股公司、有關(guān)專業(yè)部門改制形成的管理公司，以及專門的國有資產(chǎn)經(jīng)營公司、國家投資公司等。
　　在新體制采購中的第三類機(jī)構(gòu)是一般國有資產(chǎn)使用或受資企業(yè)。這類企業(yè)在新體制架構(gòu)中屬于普通經(jīng)營企業(yè)，他們根據(jù)合同使用國有資產(chǎn)或者接受國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的投資，利用這種資產(chǎn)或投資進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營營利活動，以其實(shí)現(xiàn)利潤回報投資者，企業(yè)經(jīng)營效益好，可以向投資者返回較多的收益，效益不好可能使使用的資產(chǎn)或投資產(chǎn)生虧損。從目前來看，這類企業(yè)還帶有一定的國有性質(zhì)，隨著新體制的確立和完善，他們即應(yīng)完全走向市場。他們與國家之間的直接關(guān)系應(yīng)逐步徹底割裂，完全根據(jù)市場要求進(jìn)行經(jīng)營和盈利活動。
　　　　不同國資機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系
　　按照新的國有資產(chǎn)管理體制架構(gòu)，三種機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系主要表現(xiàn)為以下兩種情況：
　　第一，國有資產(chǎn)管理委員會與國有資產(chǎn)經(jīng)營公司之間是政府與國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的關(guān)系，具體體現(xiàn)為國有資產(chǎn)授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系。
　　由于國資委是從總量上管理和持有國有資產(chǎn)，他們不宜具體負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的直接經(jīng)營。對于國有資產(chǎn)的經(jīng)營職責(zé)應(yīng)通過國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)來具體負(fù)責(zé)。國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)本身就是實(shí)實(shí)在在的實(shí)體經(jīng)營機(jī)構(gòu)，故要具體負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的實(shí)際經(jīng)營。他們從國資委處將經(jīng)營資產(chǎn)受托下來，進(jìn)行經(jīng)營并要對其保值增值承擔(dān)責(zé)任。為了強(qiáng)化國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的責(zé)任，對于他們的授權(quán)經(jīng)營要賦予明確的責(zé)任，并實(shí)行權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則。例如在正常經(jīng)營環(huán)境下，對其承擔(dān)經(jīng)營的資產(chǎn)每增長一定比例給予何種獎勵，造成一定損失給予何種處分，都應(yīng)在合同中作出明確的規(guī)定。國資委還應(yīng)依據(jù)授權(quán)合同對其進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督、考核和獎懲。
　　第二，資產(chǎn)經(jīng)營公司和生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)之間應(yīng)是投資和被投資或者是國有資產(chǎn)使用權(quán)的出讓和受讓人關(guān)系。
　　這種關(guān)系主要有三種表現(xiàn)形式：(1)資本經(jīng)營關(guān)系，資產(chǎn)經(jīng)營公司根據(jù)保值增值要求向生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)投資，獲取企業(yè)股權(quán)，依據(jù)股權(quán)參與管理，行使權(quán)利，包括對企業(yè)經(jīng)營方針提出意見，參與企業(yè)負(fù)責(zé)人的決定，參與企業(yè)收益分紅等，當(dāng)企業(yè)快速擴(kuò)張或經(jīng)營不善時，及時進(jìn)行追加投資或?qū)⑵涑钟械墓蓹?quán)部分或全部賣出。在此關(guān)系中，資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)對國家投資擁有股份的企業(yè)不再有“行政隸屬關(guān)系”，它只是以股權(quán)的方式“履行出資人職責(zé)”。按照國務(wù)院發(fā)展研究中心陳清泰同志提出的意見，他們只能依照公司法以股東的方式行使權(quán)利，不能既是“老板”，又當(dāng)“婆婆”。即便是大股東，也沒有超越公司法干預(yù)企業(yè)的權(quán)利。
　　(2)對于尚未改制的企業(yè)，是國資使用權(quán)出讓與受讓關(guān)系。資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)代表國有資產(chǎn)所有者將資產(chǎn)交給企業(yè)使用，履行出資人相關(guān)權(quán)利義務(wù)，包括選拔企業(yè)經(jīng)營者并對企業(yè)及經(jīng)營者的經(jīng)營資產(chǎn)效益進(jìn)行考核和獎懲，同時積極推行這類國有企業(yè)的股份制改造，逐漸將其轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜破髽I(yè)，而使兩者關(guān)系向第一種關(guān)系轉(zhuǎn)化。
　

　(3)對于國有獨(dú)資公司，這應(yīng)是一種特殊的國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)，對于這類機(jī)構(gòu)要通過適當(dāng)方式將其國資經(jīng)營職能和實(shí)業(yè)經(jīng)營職能相分離，否則就難以從根本上解決目前存在的責(zé)權(quán)不一致問題。
　　　　新體制運(yùn)行的前提條件
　　上述體制架構(gòu)是根據(jù)我國國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀和適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求提出來的。實(shí)行這一架構(gòu)，需要對現(xiàn)行格局和利益關(guān)系作出較大調(diào)整。為此建立這種新的體制架構(gòu)既要循序漸進(jìn)，也需要具備一定的前提條件，主要包括以下方面：
　　第一，要使政府的社會管理職能和國資所有者職能相分離，即實(shí)行政資分開。這一分開要求在設(shè)立國資委的同時，將現(xiàn)行政府部門中國資管理職能與社會管理職能徹底分離，這些機(jī)構(gòu)在以后的職能中不再具有國資管理與經(jīng)營職能，制定政策、進(jìn)行監(jiān)管，行使職權(quán)應(yīng)對一般企業(yè)和有國資的企業(yè)一視同仁。與此同時，新設(shè)的國有資產(chǎn)管理部門則成為政府管理國資的統(tǒng)一和惟一機(jī)構(gòu)，中央與地方均如此。
　　第二，新設(shè)的國資管理委員會應(yīng)按十六大報告要求實(shí)行政企分開，專門行使國資管理的政府職能，而將國有資產(chǎn)經(jīng)營職能通過專門的經(jīng)營機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。
　　第三，要使國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的投資經(jīng)營職能與國資“使用”職能分開，使其成為專門的國有資產(chǎn)投資經(jīng)營機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的投資經(jīng)營和使用權(quán)出讓，與使用和受資單位發(fā)生關(guān)系。分離后的國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)專司國資資本運(yùn)作，不再從事實(shí)業(yè)經(jīng)營，即使對于經(jīng)營與使用相結(jié)合的集團(tuán)公司，也要通過適當(dāng)方式將兩種職能分開，目前實(shí)在不能分開的公司，可采取內(nèi)部分開的方式以明確責(zé)任。
　　第四，要將原一般國有企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值職能分離出去�，F(xiàn)有的普通國有企業(yè)在舊體制下被賦予了兩種職能，一種是實(shí)業(yè)經(jīng)營職能，它以其實(shí)業(yè)經(jīng)營服務(wù)于社會，獲得利潤，以維持企業(yè)的生存和發(fā)展；另一種是國有資產(chǎn)的保值增值職能，由于這類企業(yè)是由國家投資設(shè)立，國家在設(shè)立企業(yè)后，其投資地位便虛擬化，從而將代表國資的職能連同保證國有資產(chǎn)保值增值的職能一并賦予企業(yè)，企業(yè)經(jīng)營獲利只要按合同或章程將其分配給投資者即可，而在國企國家并不期望它回報收益，而希望這部門收益繼續(xù)在企業(yè)滾動。與此同時，企業(yè)經(jīng)營者與職工利益在出資人代表不實(shí)際到位的情況下呈剛性，這便形成國資保值增值的強(qiáng)大壓力與經(jīng)營者和職工利益剛性之間的矛盾。為此，實(shí)行上述新體制要在建立國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的同時，將一般國有企業(yè)對國有資產(chǎn)保值增值的職能分離出去，使他們放下包袱，回歸普通經(jīng)營組織的角色。這樣一來，他們便可專心地進(jìn)行實(shí)業(yè)經(jīng)營，依法和合同將其收益回報投資者，而不必再為國有資產(chǎn)的保值增值和非正常流失承擔(dān)責(zé)任。由于這種分離有國資經(jīng)營機(jī)構(gòu)作為出資人身份的到位相配合，不僅不會加大國資的流失，反而因責(zé)任的強(qiáng)化而得到較大幅度的增值。此外，政府設(shè)立國資機(jī)構(gòu)時，對其管理國資的范圍是覆蓋到所有國有資產(chǎn)，即既包括存量又包括增量，還是僅限于存量也需要進(jìn)一步明確，因?yàn)檫@關(guān)系到目前國家投資職能由新國資委負(fù)責(zé)還是沿用現(xiàn)行辦法的問題。
　　按照上述設(shè)想并依據(jù)十六大報告，我們應(yīng)對正在起草的國有資產(chǎn)法草案作進(jìn)一步修改完善，將上述新體制的內(nèi)容通過立法加以確認(rèn)，以促進(jìn)國有資產(chǎn)管理與經(jīng)營新體制的建立和完善，進(jìn)而進(jìn)一步促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。

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