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對(duì)外商開(kāi)放我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)淺析
一、政府采購(gòu)尚未完全進(jìn)入國(guó)際貿(mào)易自由化的領(lǐng)域為了減少各國(guó)之間的貿(mào)易壁壘，實(shí)現(xiàn)更大程度的貿(mào)易自由化，許多國(guó)家經(jīng)過(guò)艱苦的談判，終于在1947年達(dá)成了關(guān)貿(mào)總協(xié)定。該協(xié)定第三條第四款規(guī)定：“一締約方領(lǐng)土的產(chǎn)品轉(zhuǎn)入到另一締約方領(lǐng)土?xí)r，在關(guān)于產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)銷售、推銷、購(gòu)買、運(yùn)輸、分配或適用的全部法令、條例和規(guī)定方面，所享受的待遇不應(yīng)低于相同的本國(guó)產(chǎn)品所享受的待遇。”
然而，該條第八款(a)項(xiàng)作了例外規(guī)定：“本條的規(guī)定不適用于有關(guān)政府采購(gòu)供政府公用，非商業(yè)轉(zhuǎn)售或非用以生產(chǎn)供商業(yè)銷售的物品的管理法令、條例或規(guī)定”。明文將政府采購(gòu)排除于國(guó)民待遇之外，而且由于第三條中規(guī)定國(guó)民待遇的主要條款第二、四兩款被囊括入總協(xié)定最惠國(guó)待遇（第一條第一款）范圍，自然可以推論，政府采購(gòu)也屬最惠國(guó)待遇的例外。
各國(guó)政府為了促進(jìn)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在采購(gòu)立法上利用例外條款，對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠價(jià)格，或使用不公開(kāi)或不透明的采購(gòu)程序，使外國(guó)供應(yīng)商無(wú)法與國(guó)內(nèi)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，特別是使用不透明合同授予程序。其中美國(guó)尤為突出。據(jù)1973年公布的美國(guó)政府的專題研究報(bào)告指出：“在美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)里，外國(guó)貨在整個(gè)采購(gòu)供應(yīng)中為數(shù)甚微。本國(guó)公司向聯(lián)邦政府銷售時(shí)，是在沒(méi)有外國(guó)貨競(jìng)爭(zhēng)條件下進(jìn)行的�！边@在很大程度上是“買美國(guó)貨法”及其執(zhí)行命令（10582號(hào)令）的政策造成的。只有遇到本國(guó)沒(méi)有足夠的數(shù)量與質(zhì)量的產(chǎn)品，國(guó)內(nèi)產(chǎn)品的價(jià)格不合理或不符合公眾利益時(shí)，才有理由購(gòu)買使用外國(guó)貨。遇有本國(guó)產(chǎn)品與外國(guó)貨競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，給美國(guó)貨以優(yōu)惠差價(jià)。而且，各州都訂有自己的“買美國(guó)貨法”，從而為政府采購(gòu)市場(chǎng)筑起一道道厚墻，把外國(guó)貨擋在墻外。加拿大、日本、歐共體等許多國(guó)家和地區(qū)也都有類似規(guī)定。
為此，關(guān)貿(mào)總協(xié)定的多數(shù)締約方感到有必要把政府采購(gòu)政策予以約束與監(jiān)督，以限制政府歧視性采購(gòu)，促進(jìn)政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放。早在20世紀(jì)60年代初，“經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織”(OECD)就率先開(kāi)始就政府采購(gòu)問(wèn)題進(jìn)行談判，但由于各方利益沖突，分歧很大，談判未取得實(shí)質(zhì)性結(jié)果，只是起草了一份“關(guān)于政府采購(gòu)政策、程序和作法的文件草案”。在1978年“關(guān)貿(mào)總協(xié)定的東京回合”談判中，經(jīng)過(guò)各締約方的共同努力，終于達(dá)成了《政府采購(gòu)協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議》），并于1981年1月1日生效。1987年2月進(jìn)行了修改，1988年2月14日生效。1994年9月15日在摩洛哥馬拉喀什會(huì)議上，以諸邊協(xié)議方式為烏拉圭回合談判各方簽署，成為世界貿(mào)易組織負(fù)責(zé)管轄協(xié)議的一部分。該協(xié)議的宗旨是確認(rèn)政府在一定采購(gòu)金額的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化。
雖然全球經(jīng)濟(jì)一體化和國(guó)際貿(mào)易自由化已經(jīng)成為歷史發(fā)展的潮流，但是出于保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的和關(guān)貿(mào)總協(xié)定中國(guó)民待遇條款的例外規(guī)定以及《協(xié)議》的諸邊協(xié)議性質(zhì)，使得政府采購(gòu)政策仍然是國(guó)際貿(mào)易中非關(guān)稅限制進(jìn)口的重要措施之一�！秴f(xié)議》所涵蓋的政府采購(gòu)市場(chǎng)只占全球政府采購(gòu)市場(chǎng)的一小部分，政府采購(gòu)市場(chǎng)尚未完全進(jìn)入國(guó)際貿(mào)易自由化的領(lǐng)域。
二、我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的對(duì)外開(kāi)放是大勢(shì)所趨
按《協(xié)議》的性質(zhì)及其加入條件，我國(guó)在申請(qǐng)加入世界貿(mào)易組織過(guò)程中，可以不必簽署《協(xié)議》。因?yàn)椋秴f(xié)議》的簽署是以自愿為原則的，并不是加入世界貿(mào)易組織的一攬子強(qiáng)制性協(xié)議的內(nèi)容；同時(shí)，申請(qǐng)加入《協(xié)議》的國(guó)家或地區(qū)，首先應(yīng)是世界貿(mào)易組織的成員，即只有我國(guó)成為世界貿(mào)易組織的成員后，才應(yīng)由我國(guó)自行決定是否簽署《決議》。
但是，我國(guó)在實(shí)際申請(qǐng)加入世界貿(mào)易組織的談判中，有關(guān)國(guó)家卻一直將我國(guó)是否簽署《協(xié)議》作為一個(gè)重要的關(guān)注領(lǐng)域。《協(xié)議》各成員認(rèn)為，該協(xié)議是貿(mào)易自由化過(guò)程中非常有意義的一個(gè)措施，他們迫切希望政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放范圍的擴(kuò)大及成員的增加。一些發(fā)達(dá)國(guó)家將簽署《協(xié)議》與加入世界貿(mào)易組織的強(qiáng)制性條件捆綁在一起，表示希望中國(guó)簽署《協(xié)議》，其主要原因是瞄準(zhǔn)了中國(guó)數(shù)額巨大、前景廣闊的政府采購(gòu)市場(chǎng)。
全球經(jīng)濟(jì)一體化和國(guó)際貿(mào)易自由化已經(jīng)成為歷史發(fā)展的潮流，政府采購(gòu)市場(chǎng)也正在由封閉逐步走向開(kāi)放，我國(guó)開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)及加入《協(xié)議》將是大勢(shì)所趨。早在1996年我國(guó)政府向亞太經(jīng)濟(jì)合作組織提交的單邊行動(dòng)計(jì)劃中，就明確了我國(guó)最遲于2020年與亞太經(jīng)濟(jì)合作組織的成員對(duì)等開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)。并且，我國(guó)在加入世界貿(mào)易組織時(shí)提交的“中國(guó)加入工作組報(bào)告書”中也在政府采購(gòu)方面做出了承諾，承諾“中國(guó)有意成為GPA的參加方，在此之前，中央和地方各級(jí)所有政府實(shí)體，以及專門從事商業(yè)活動(dòng)以外的公共實(shí)體，將以透明的方式從事其采購(gòu)，并按照最惠國(guó)待遇的原則，向所有外國(guó)供應(yīng)商提供參與采購(gòu)的平等機(jī)會(huì)，即：如一項(xiàng)采購(gòu)向外國(guó)供應(yīng)商開(kāi)放，則將向所有外國(guó)供應(yīng)商提供參加該項(xiàng)采購(gòu)的平等機(jī)會(huì)（例如，通過(guò)招標(biāo)程序）。此類實(shí)體的采購(gòu)將只受遵守已公布、且公眾可獲得的法律、法規(guī)、普遍適用的司法決定、行政決定以及程序（包括標(biāo)準(zhǔn)合同條款）的約束�！辈⒊兄Z“中國(guó)將自加入時(shí)起成為GPA觀察員，并將盡快通過(guò)提交附錄1出價(jià)，開(kāi)始加入該協(xié)議的談判�！�
因此，加入世貿(mào)組織將促使我國(guó)提早開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，更快地加入《政府采購(gòu)協(xié)議》。
三、利用政府采購(gòu)適度保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)
政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放是對(duì)等的，我國(guó)在開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)加入《協(xié)議》時(shí)，利用非歧視原則，一方面有利于擴(kuò)大我國(guó)的對(duì)外貿(mào)易，另一方面，在國(guó)內(nèi)供應(yīng)商缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的情況下會(huì)失去大量國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的份額。因此，我國(guó)應(yīng)參考國(guó)際上一些國(guó)家的成熟做法，充分利用《協(xié)議》本身的特點(diǎn)以及給予發(fā)展中國(guó)家的差別待遇與例外，并結(jié)合新頒布的《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行適度有效的保護(hù)。
我國(guó)《政府采購(gòu)法》第十條明文規(guī)定“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)”，但是，這種保護(hù)只能是適度的保護(hù)，而不能是完全的保護(hù)，必須嚴(yán)格區(qū)分保護(hù)民族企業(yè)與地方保護(hù)主義，反對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。因此，我們?cè)谕ㄟ^(guò)政府采購(gòu)立法對(duì)民族產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)的時(shí)候要從全局出發(fā)，擇優(yōu)保護(hù)，避免地方保護(hù)。該開(kāi)放的就開(kāi)放，該保護(hù)的就保護(hù)。
1.利用《協(xié)議》允許發(fā)展中國(guó)家單方面進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)信息資料庫(kù)的便利，搜集并將各國(guó)有關(guān)的采購(gòu)信息及時(shí)在國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)網(wǎng)站上公布。政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)放是對(duì)等的，我們?cè)趯?duì)外開(kāi)放的同時(shí)也取得了進(jìn)入國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。目前，我國(guó)已有一批企業(yè)有實(shí)力與國(guó)外同行業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，但在爭(zhēng)取國(guó)外政府采購(gòu)定單的過(guò)程中，卻存在信息不暢的劣勢(shì)。
2.允許供應(yīng)商組成聯(lián)合體參加政府采購(gòu)。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第二十四條規(guī)定“兩個(gè)以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)供應(yīng)商的身份共同參加政府采購(gòu)�！边@樣，我國(guó)的企業(yè)在組成聯(lián)合體以后就可以與外國(guó)企業(yè)特別是跨國(guó)大企業(yè)相抗衡，從而增加競(jìng)標(biāo)和獲得政府招標(biāo)的機(jī)會(huì)。
3.利用《協(xié)議》允許發(fā)展中國(guó)家與其它國(guó)家協(xié)商，共同確定將其實(shí)體名單中的某些實(shí)體和產(chǎn)品排除適用國(guó)民待遇原則�！秴f(xié)議》規(guī)定只有協(xié)議簽署國(guó)提交的列舉在該附錄中的采購(gòu)實(shí)體所進(jìn)行的采購(gòu)才受到協(xié)議義務(wù)的約束�！秴f(xié)議》對(duì)附錄1中央實(shí)體和附錄2中央實(shí)體的規(guī)定比較明確，但附錄3是一個(gè)概括性的類別，包含依照《協(xié)議》規(guī)定進(jìn)行采購(gòu)的所有其他實(shí)體，各協(xié)議國(guó)由于不同的貿(mào)易政策對(duì)此爭(zhēng)議很大，也說(shuō)明這部分實(shí)體本身具有
很大的不確定性。并且《協(xié)議》對(duì)這部分實(shí)體的處理采取了開(kāi)放的政策，既允許簽署國(guó)選擇將適用主體列舉在附錄中，又允許簽署國(guó)在一定條件下將部分實(shí)體撤出。我國(guó)將來(lái)加入《協(xié)議》時(shí)在遞交協(xié)議附錄3的名單時(shí)，可以從實(shí)際情況出發(fā)，決定哪些實(shí)體受協(xié)議的約束，哪些不受約束，做出最有利于國(guó)情的選擇。
4.政府采購(gòu)最低限度的規(guī)定方面。《協(xié)議》規(guī)定各締約國(guó)的中央政府機(jī)構(gòu)采購(gòu)合同的限額為13萬(wàn)特別提款額，而地方政府機(jī)構(gòu)和政府下屬機(jī)構(gòu)由各締約方自行規(guī)定。依據(jù)國(guó)際慣例，地方政府采購(gòu)合同起始限額均高于中央政府采購(gòu)合同的起始限額。
我國(guó)《政府采購(gòu)法》第八條規(guī)定：“政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布�！钡鞯貙�(shí)際操作的限額一般都較低，如上海市《2000年政府采購(gòu)目錄》規(guī)定：?jiǎn)雾?xiàng)采購(gòu)金額超過(guò)5萬(wàn)元或以一級(jí)預(yù)算單位匯總統(tǒng)計(jì)年批量采購(gòu)超過(guò)100萬(wàn)元的貨物；合同金額超過(guò)100萬(wàn)元的土建、安裝、裝飾、市政道路等各類工程；單項(xiàng)金額超過(guò)50萬(wàn)元的服務(wù)。這意味著一旦我國(guó)加入《協(xié)議》，上述所列超過(guò)5萬(wàn)元、50萬(wàn)元、100萬(wàn)元的政府采購(gòu)市場(chǎng)都將對(duì)其他締約方開(kāi)放，這樣的規(guī)定對(duì)保護(hù)本國(guó)企業(yè)而言顯然是不利的，也與國(guó)際上通常做法相悖。因此，我國(guó)在地方政府機(jī)構(gòu)和政府下屬機(jī)構(gòu)的政府采購(gòu)最低限度的規(guī)定方面，應(yīng)將這一門檻價(jià)規(guī)定到較高的金額，以有利于保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。
5.優(yōu)先購(gòu)買本國(guó)產(chǎn)品。借鑒美國(guó)《購(gòu)買美國(guó)貨法》，充分考慮本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，盡量采購(gòu)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品，除非：(1)需要采購(gòu)的貨物、工程或者服務(wù)在中國(guó)境內(nèi)無(wú)法獲取或者無(wú)法以合理的商業(yè)條件獲取的；(2)為在中國(guó)境外使用而進(jìn)行采購(gòu)的；(3)其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的。
6.補(bǔ)償貿(mào)易。《協(xié)議》雖然將非歧視原則延伸到了政府采購(gòu)領(lǐng)域，但第十六條有關(guān)補(bǔ)償貿(mào)易的規(guī)定卻是允許對(duì)非歧視原則的一種背離。政府采購(gòu)的“補(bǔ)償貿(mào)易”是指通過(guò)規(guī)定當(dāng)?shù)睾俊⒓夹g(shù)許可、投資要求和反向貿(mào)易研究開(kāi)發(fā)、出口、培訓(xùn)、戰(zhàn)略投資和企業(yè)資本投資或類似要求來(lái)促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展或改善國(guó)際收支的行為。
美國(guó)、匈牙利、哥倫比亞等國(guó)都有類似的要求，以便保護(hù)本國(guó)企業(yè)。美國(guó)要求國(guó)際采購(gòu)至少必須購(gòu)買50%國(guó)內(nèi)原材料和產(chǎn)品。我國(guó)可以規(guī)定國(guó)際采購(gòu)的本地含量，即規(guī)定在國(guó)際采購(gòu)中本地產(chǎn)品和勞動(dòng)的含量。這一措施的作用在于當(dāng)國(guó)外產(chǎn)品不符合條件時(shí)，可以限制國(guó)外產(chǎn)品進(jìn)入；或者當(dāng)政府采購(gòu)中購(gòu)買的是國(guó)外產(chǎn)品時(shí)，可保證國(guó)外進(jìn)口產(chǎn)品中我國(guó)勞動(dòng)力和原材料的含量，從而間接地促進(jìn)我國(guó)勞動(dòng)力、原材料的出口和保護(hù)國(guó)內(nèi)工業(yè)的發(fā)展。
7.價(jià)格優(yōu)惠。即在國(guó)內(nèi)外產(chǎn)品性能相同的情況下，允許給予國(guó)內(nèi)產(chǎn)品價(jià)格優(yōu)惠，優(yōu)先購(gòu)買本國(guó)產(chǎn)品�！秴f(xié)議》中并未明文允許各國(guó)政府在進(jìn)行政府采購(gòu)中給予本國(guó)供應(yīng)商以價(jià)格優(yōu)惠，但其成員國(guó)卻在實(shí)踐中采用過(guò)，因此可看作是《協(xié)議》默許的。我國(guó)可以規(guī)定，在本國(guó)供應(yīng)商的價(jià)值超出國(guó)外供應(yīng)商的價(jià)格百分比一定限度之內(nèi)時(shí)，本國(guó)供應(yīng)商可優(yōu)先獲得合同。
8.利用《協(xié)議》的一般例外。如因國(guó)家安全、保護(hù)環(huán)境等正當(dāng)理由，可以禁止或限制外國(guó)供應(yīng)商進(jìn)入本國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)。
9.劃分出較小的分包合同，對(duì)國(guó)內(nèi)中小企業(yè)給予優(yōu)惠。我國(guó)《政府采購(gòu)法》第四十八條規(guī)定“經(jīng)采購(gòu)人同意，中標(biāo)、成交供應(yīng)商可以依法采取分包方式履行合同。”政府是國(guó)內(nèi)最大的消費(fèi)者，但政府的采購(gòu)計(jì)劃，一般來(lái)說(shuō)其標(biāo)的物較大。我國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)特別是中小企業(yè)的規(guī)模與外國(guó)企業(yè)特別是跨國(guó)大企業(yè)相比，仍然存在一定差距。這樣，當(dāng)某一單個(gè)政府采購(gòu)合同非常大時(shí)，國(guó)內(nèi)單個(gè)供應(yīng)商就無(wú)法參與，從而使外國(guó)供應(yīng)商輕而易舉地占領(lǐng)我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)。因此，當(dāng)某一政府采購(gòu)合同大到國(guó)內(nèi)單個(gè)企業(yè)無(wú)法或很難參與時(shí)，應(yīng)盡可能劃出較小的分包合同。這樣，一方面，劃分后的幾個(gè)較小的分包合同對(duì)國(guó)外供應(yīng)商的吸引較小，也增加其進(jìn)入我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的難度，減少其占有份額；另一方面，劃分后的幾個(gè)較小的分包合同能夠使我國(guó)企業(yè)特別是中小企業(yè)有競(jìng)標(biāo)和獲得政府招標(biāo)的機(jī)會(huì)。
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