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政府在發(fā)展商會問題上應(yīng)有新思路
一、準(zhǔn)確認(rèn)識新形勢下建設(shè)商會的重要性和緊迫性近年來,中國企業(yè)的內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生了很大變化。在劇烈變動的形勢下,不僅企業(yè)的競爭壓力驟然加大,中國經(jīng)濟(jì)整體也面臨著巨大的挑戰(zhàn),無論是企業(yè)還是政府,都需要進(jìn)行調(diào)整,尋找新的應(yīng)對措施。
(一)加入WTO要求商會組織在某種程度上替代政府發(fā)揮作用
1.WTO的自由競爭原則,使得中國政府無法再像過去那樣保護(hù)本國企業(yè)。不僅過去一些直接保護(hù)企業(yè)的做法不能持續(xù),而且原先政府所開展的招商引資、引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的活動也可能被視為非市場化行政干預(yù)而引發(fā)爭端。保護(hù)本國企業(yè)是政府的天職,也是各國政府一貫的做法,問題是如何操作,如何保證公平。按照國際慣例,以獨(dú)立于政府之外的組織來替代政府對本國企業(yè)的直接保護(hù)是一個(gè)不錯(cuò)的選擇,而商會正是這類組織的最佳選擇。
2.近年來中國已經(jīng)成為國際反傾銷活動的最大受害國,入世后中國與主要貿(mào)易國的經(jīng)濟(jì)摩擦還會增加。因此,中國企業(yè)不僅需要有一個(gè)熟悉業(yè)內(nèi)情況的組織出面代表企業(yè)發(fā)起反傾銷應(yīng)訴,更需要在預(yù)警方面得到幫助:如果對國外有可能對中國某項(xiàng)產(chǎn)品進(jìn)行的反傾銷調(diào)查能夠提前預(yù)警,將使企業(yè)有時(shí)間進(jìn)行應(yīng)變準(zhǔn)備。由于商會比政府更熟悉業(yè)內(nèi)情況,對市場的反應(yīng)也更為敏感,最適合承擔(dān)組織反傾銷活動和預(yù)警的職責(zé)。
3.入世之后,失去關(guān)稅等貿(mào)易保護(hù)的中資企業(yè)將在國內(nèi)市場上遇到來自外資企業(yè)的強(qiáng)有力挑戰(zhàn)。如果不改變過去那種競相殺價(jià)的無序競爭局面,企業(yè)勢必會走向兩敗俱傷的結(jié)局。當(dāng)行業(yè)內(nèi)部出現(xiàn)紛爭時(shí),需要一個(gè)能夠代表企業(yè)整體利益、與各方開展對話的協(xié)調(diào)人。顯然,商會比政府更適合承擔(dān)協(xié)調(diào)人的角色。
4.對外開放以后,隨著大批外企的進(jìn)入,外國的商會也進(jìn)入了中國市場。相比之下,因我國企業(yè)界尚沒有建立起強(qiáng)有力的商會組織,在與外企競爭、獲取信息和與政府對話能力方面已經(jīng)處于相對弱勢。
(二)民營經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展需要商會的支持和幫助
改革開放以來,民營經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展。至2002年底,個(gè)體、私營企業(yè)合計(jì)達(dá)到2600余萬戶,共創(chuàng)產(chǎn)值19637億元,占當(dāng)年GDP比重20%以上,社會消費(fèi)品零售額占全年消費(fèi)品零售額的47%,安排就業(yè)分別占當(dāng)年國有企業(yè)下崗職工就業(yè)和全部城鎮(zhèn)就業(yè)人員比重的60%和30%以上。目前,民營經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由改革開放之初的補(bǔ)充地位,發(fā)展成為中國經(jīng)濟(jì)的重要組成部分和經(jīng)濟(jì)增長的主要動力。盡管民營經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的重要支柱,但由于其主體是大量中小企業(yè),普遍存在著規(guī)模小、經(jīng)營管理水平低、職工素質(zhì)不高問題。加上民營經(jīng)濟(jì)是在國有經(jīng)濟(jì)的夾縫中生長起來的,缺乏組織和政府扶持,業(yè)內(nèi)企業(yè)十分松散,導(dǎo)致其整體競爭力很弱。入世以后,隨著競爭壓力不斷加大,許多民營企業(yè)都面臨被淘汰的命運(yùn)。在這種情況下,民營企業(yè)迫切需要有一個(gè)組織來為之說話并提供各種服務(wù)。在溫州等民營經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的地區(qū)自發(fā)出現(xiàn)的各類商會,就是這種現(xiàn)實(shí)需求的客觀反映。
總之,在新形勢下,基于以下三個(gè)理由,商會的地位和作用應(yīng)得到重新確認(rèn):
第一,由于政府職能和管理經(jīng)濟(jì)的方式需要轉(zhuǎn)變,商會應(yīng)在某種程度上替代政府發(fā)揮保護(hù)本國企業(yè)利益的作用,并作為連接企業(yè)和政府的紐帶,對政府的有關(guān)決策提供信息和建議。
第二,在市場競爭加劇的情況下,需要發(fā)揮商會在加強(qiáng)企業(yè)自律、協(xié)調(diào)競爭行為、維護(hù)市場秩序方面的影響力。
第三,為更有效地改善企業(yè)素質(zhì),提高企業(yè)競爭實(shí)力,需要商會提供高質(zhì)量的專業(yè)服務(wù),包括市場信息、行業(yè)調(diào)查、行業(yè)戰(zhàn)略研究、新技術(shù)傳播、法律咨詢、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)技能培訓(xùn)、市場開拓、國際技術(shù)經(jīng)濟(jì)交流等等。
二、現(xiàn)有商會需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變
從組織方式來看,中國現(xiàn)有商會性質(zhì)的組織大體有兩類:一類是由企業(yè)自主發(fā)起成立的同業(yè)公會或行業(yè)協(xié)會,相對集中于非公有制中小企業(yè);另一類由政府部門組建,基本上都是由政府機(jī)構(gòu)改革中撤銷的專業(yè)管理部門、行政性公司轉(zhuǎn)變而來。在現(xiàn)實(shí)中,這兩類商會都存在著問題。上海社科院研究人員曾選擇了上海、廣州、溫州3個(gè)城市的行業(yè)協(xié)會進(jìn)行研究,發(fā)現(xiàn)這些協(xié)會的總體狀況令人失望,沒有一個(gè)地方對本地行業(yè)協(xié)會的發(fā)展?jié)M意,也沒有一個(gè)行業(yè)協(xié)會對政府的行為滿意（資料來源：新華網(wǎng)上海頻道“行業(yè)協(xié)會的生死抉擇”）。
(一)行政性行業(yè)協(xié)會的問題
這類協(xié)會的問題突出表現(xiàn)在以下四個(gè)方面:
第一,代表的是政府和國企的利益,成為某種程度的“二政府”。由于這類機(jī)構(gòu)均由政府組建,在產(chǎn)生之初就存在著性質(zhì)、地位及與政府的關(guān)系不清,職能不明等先天弊端,這類組織通常具有較強(qiáng)的行政傾向:行業(yè)協(xié)會負(fù)責(zé)人一般由政府主管部門委任,在體制上多采用行政事業(yè)單位編制,享有行政級別。同時(shí)協(xié)會的會員單位大多為原部門系統(tǒng)的企業(yè),會員企業(yè)一般不超過全行業(yè)企業(yè)總數(shù)的40%。覆蓋面過小又為少數(shù)大型國企操縱,因而也就不能得到業(yè)內(nèi)大多數(shù)企業(yè)特別是民營中小企業(yè)的認(rèn)可。
第二,無法保證協(xié)會的公正性。由于這類協(xié)會與政府存在著先天的血緣關(guān)系,享有與“民辦”協(xié)會截然不同的特殊地位,政府通常無法對之進(jìn)行有效監(jiān)管,會員當(dāng)然就更無權(quán)監(jiān)管。協(xié)會的公正性很難得到保證,有的甚至演變成了政府的收費(fèi)機(jī)構(gòu)。
第三,協(xié)會之間缺少競爭。在政府主觀劃定行業(yè),并限定一個(gè)行業(yè)中只能有一個(gè)協(xié)會的情況下,協(xié)會高度壟斷,沒有任何競爭,自然就沒有動力去提高服務(wù)能力和水平。
第四,缺少高素質(zhì)的工作人員。在某種程度上,官辦行業(yè)協(xié)會已經(jīng)成為政府官員分流和尋找退任“后路”的重要渠道。例如某地,現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會中有近60%的協(xié)會負(fù)責(zé)人由政府主管部門委任或由上級部門負(fù)責(zé)人兼任,平均年齡超過65歲。51家商業(yè)協(xié)會中,聘用退休人員的比例高達(dá)74%,還有20多個(gè)行業(yè)協(xié)會無一個(gè)在編人員(資料來源：中國工商協(xié)會網(wǎng)，崔恒展“中國加入WTO后行業(yè)協(xié)會面臨的 機(jī)遇和挑戰(zhàn)”)。煙臺現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會42個(gè),其中專職人員僅18個(gè),且有一半以上為離退休人員,其余多為不懂專業(yè)的行政管理人員。兼職人員41個(gè),其中大多也是機(jī)關(guān)行政人員(資料來源：中國工商協(xié)會網(wǎng)，煙臺市民間組織管理辦公室“行業(yè)性社團(tuán)的發(fā)展現(xiàn)狀與對策”)。在這種狀況下,協(xié)會是不可能為企業(yè)提供高質(zhì)量服務(wù)的。
(二)民辦協(xié)會存在的問題
盡管這類協(xié)會的數(shù)量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了官辦協(xié)會,但是受其“民辦”出身的影響,這類協(xié)會大多無法得到政府的支持特別是政府職能部門的授權(quán),缺少必要的權(quán)限和職能,很難為企業(yè)謀利益。目前少數(shù)運(yùn)作較好的協(xié)會尚能發(fā)揮部分自律功能,并為企業(yè)提供有限的信息服務(wù)。但從總體上看,國家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于加快培育和發(fā)展工商領(lǐng)域協(xié)會的若干意見》中規(guī)定的17項(xiàng)職能中有很多職能現(xiàn)有商會都無法承擔(dān)。特別是參與制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行規(guī)行約,協(xié)調(diào)同行價(jià)格爭議,對行業(yè)內(nèi)重大技術(shù)改造與開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行前期論證,組織科技成果鑒定和推廣運(yùn)用等職能更是無從談起。很多協(xié)會只能起到上傳下達(dá)的作用,開個(gè)會,學(xué)個(gè)文件、發(fā)個(gè)材料,僅此而已。
另一方面,商會的覆蓋面也明顯偏小,特別在一些受入世影響較大的行業(yè)如金融、醫(yī)藥、房地產(chǎn)、教育、零售業(yè)和農(nóng)業(yè),大多還沒有建立商會組織。
此外,由于民辦商會尚不規(guī)范,會員素質(zhì)參差不齊,商會的功能遠(yuǎn)未發(fā)揮
,因此缺少足夠的公信力。
綜上所述,現(xiàn)有商會組織不僅在功能上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足中國企業(yè)的發(fā)展要求,而且在組織形式、運(yùn)作機(jī)制上也存在很大缺陷和隱患,需要加緊進(jìn)行實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。
三、政府應(yīng)轉(zhuǎn)換思路,采取有效措施切實(shí)推動商會的轉(zhuǎn)變和發(fā)展
發(fā)展和規(guī)范中國商會組織,關(guān)鍵在于政府。為了加快這項(xiàng)工作,需要政府轉(zhuǎn)換思路,將商會組織的建設(shè)作為市場體系建設(shè)的一個(gè)重要組成部分和增強(qiáng)企業(yè)國際競爭力的重要工作內(nèi)容,納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。同時(shí)要充分借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn),加快政府職能轉(zhuǎn)變,規(guī)范政府行為,采取切實(shí)有效的措施,使現(xiàn)有各類協(xié)會發(fā)展成為名副其實(shí)的商會�；谥袊虝l(fā)展的現(xiàn)狀,筆者認(rèn)為解決商會問題要分兩塊進(jìn)行,一是大力發(fā)展民間商會,二是逐步改造行政性商會。
(一)盡快規(guī)范民間商會,大力鼓勵(lì)其發(fā)展
中國的經(jīng)濟(jì)體制改革有兩條重要經(jīng)驗(yàn):一是漸進(jìn)式改革,二是從體制外獲得突破。發(fā)展商會完全可以借鑒體制改革的經(jīng)驗(yàn),讓體制外的商會(民間商會)逐漸發(fā)展起來,在經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮越來越大的作用。為此要著重做好以下幾項(xiàng)工作:
1.確立商會的法律地位,明確商會的性質(zhì)、職能和運(yùn)作模式
目前中國還沒有設(shè)立規(guī)范商會行為的專門法律法規(guī),只是依靠國務(wù)院頒布的《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》和各類主管部門發(fā)布的文件對協(xié)會進(jìn)行管理�！渡鐖F(tuán)登記管理?xiàng)l例》建立了社團(tuán)的雙重管理模式,即商會須由民政部門和主管部門共同管理。該條例還規(guī)定主管部門必須是黨政部門或其授權(quán)機(jī)構(gòu),實(shí)際上賦予了主管部門對商會幾乎無限的權(quán)力。實(shí)踐證明,這種體制不符合商會的特性,是造成商會行政化、商會與政府關(guān)系不清的主要原因,因此需要參照國外成功經(jīng)驗(yàn),盡快出臺規(guī)范商會活動的專門法律法規(guī)。
需要調(diào)整和規(guī)范的法律關(guān)系至少包括以下內(nèi)容:
第一,商會的性質(zhì)和法律地位。實(shí)踐表明,行政性行業(yè)協(xié)會基于體制的弊端,并不能真正成為企業(yè)的代表,不能實(shí)現(xiàn)會員的自我服務(wù)、自我協(xié)調(diào)、自我監(jiān)督和自我保護(hù),不應(yīng)成為中國商會的發(fā)展方向。因此商會的性質(zhì)應(yīng)該定義成為:“以保護(hù)和增進(jìn)全體成員的合法利益為目標(biāo)、自愿發(fā)起、獨(dú)立自主經(jīng)營的民間組織”。其職能,主要是為工商企業(yè)提供聯(lián)絡(luò)、咨詢、協(xié)調(diào)等多項(xiàng)服務(wù)。商會要真正代表企業(yè)利益,成為為企業(yè)提供專門服務(wù)的非營利組織。
需要指出的是,在法國、意大利、德國等國家,商會是一個(gè)半官方的組織,法律規(guī)定,企業(yè)在注冊成立時(shí)必須加入商會,有的國家政府還給商會提供部分資金資助。造成這種狀況的一個(gè)原因是這些國家并沒有設(shè)立專門負(fù)責(zé)行使市場準(zhǔn)入和清退職能的政府機(jī)構(gòu),而中國已有工商局專職負(fù)責(zé)企業(yè)登記和發(fā)放營業(yè)執(zhí)照,因而完全沒有必要再給商會抹上政府的色彩。
第二,商會的組織。今后商會組織不應(yīng)以行政劃定的行業(yè)劃分(國外如德國、法國甚至沒有行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)，理由是科技和行業(yè)發(fā)展很快，不可能有固定的原則和標(biāo)準(zhǔn)),更不能限定某一行業(yè)只能設(shè)立一個(gè)商會,要允許和支持按照一定的利益原則跨行業(yè)、跨地區(qū)組建商會(例如美國在60多個(gè)小企業(yè)協(xié)會中,就分為全國性小企業(yè)協(xié)會、民族性小企業(yè)協(xié)會、婦女小企業(yè)協(xié)會和向小企業(yè)提供不同類型專業(yè)服務(wù)的協(xié)會等多種類型),并允許企業(yè)自主決定是否參加或者參加幾個(gè)商會,鼓勵(lì)商會之間的適度競爭。同時(shí),除了商會的登記機(jī)關(guān)以外,法律不應(yīng)再為商會設(shè)置專門的政府管理機(jī)構(gòu)。在組織方式上,應(yīng)由原來的官辦改為民辦;由自上而下方式改為自下而上;由政府任命負(fù)責(zé)人改為民主選舉。
第三,商會的資金來源。作為民間組織,商會的經(jīng)費(fèi)應(yīng)主要來源于會員繳納的會費(fèi)、理事單位和其他人的贊助以及從優(yōu)質(zhì)服務(wù)中獲取的合法收入。除了接受政府的某項(xiàng)委托以外,政府不應(yīng)為商會提供資金上的幫助。
第四,商會的行為規(guī)范。鑒于商會僅僅是為保護(hù)會員企業(yè)服務(wù)的,為保證社會公眾利益和社會公平,法律應(yīng)對商會的設(shè)立和解除、行為準(zhǔn)則、作用范圍、理事會選舉程序和權(quán)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及財(cái)務(wù)管理等加以規(guī)范。
2.政府與商會在職能方面的調(diào)整
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府包攬了很多本應(yīng)由市場主體自己來做的工作。改革開放以后很長一段時(shí)間內(nèi),計(jì)劃體制下的某些管理思想和方法仍然延續(xù)了下來,以至于政府對行業(yè)協(xié)會的授權(quán)成為一種“賜予”,需要時(shí)就授權(quán),不方便時(shí)又收回,導(dǎo)致政府與行業(yè)協(xié)會之間形成權(quán)力博弈,進(jìn)而引發(fā)尋租和濫用權(quán)力等問題。為解決這個(gè)問題,需要通過制度建設(shè),切實(shí)調(diào)整政府職能,將本不屬于行政范疇的職能還給商會。政府真正將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和公共服務(wù)上來,有關(guān)企業(yè)的經(jīng)營組織活動,則交給市場和自律性組織來管理。具體來看,應(yīng)由商會行使的職能至少有:參與制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃;制定和實(shí)施行約行規(guī),規(guī)范同業(yè)競爭行為;制定行業(yè)內(nèi)部產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);培訓(xùn)人才;開展行業(yè)統(tǒng)計(jì)、調(diào)查工作;組織會員參加國際交流活動,跟蹤國際科技發(fā)展的新趨勢、新理念;向政府反饋企業(yè)信息,提出有關(guān)行業(yè)發(fā)展的政策建議等等。
在政府與商會的關(guān)系上,一是要明確商會不能“隸屬”于政府,不是政府管理經(jīng)濟(jì)的輔助工具,而是一個(gè)獨(dú)立的非政府機(jī)構(gòu)。政府不能干預(yù)商會的內(nèi)部事務(wù),也不能強(qiáng)制商會完成某項(xiàng)任務(wù),兩者之間是合作關(guān)系;二是商會不能代表政府管理企業(yè)。我們說政府要將行業(yè)管理的某些權(quán)力還給商會,并不是指商會可以代行部分政府職能。商會的內(nèi)部規(guī)范不能取代政府、社會輿論的監(jiān)督,不能對外部人群產(chǎn)生約束,政府也不能放棄監(jiān)管市場行為的責(zé)任。凡是可能影響社會公眾健康、安全、福利等合法權(quán)益以及國家利益、國家安全的事項(xiàng),均應(yīng)由政府親自管理而不能隨便“放權(quán)”或者“授權(quán)”。
3.有關(guān)商會的監(jiān)管
實(shí)踐表明,商會并不是先天地具有對腐敗、壟斷的免疫力。為了保證商會的公信力,避免其他實(shí)力弱小的利益集團(tuán)受到壓制和傷害,對商會的行為也需要進(jìn)行有效監(jiān)管。除了前述法律規(guī)范和引進(jìn)競爭機(jī)制以外,可以參照日本等國家的經(jīng)驗(yàn),通過制定反壟斷法、在政府設(shè)立公平交易委員會等措施,對商會的日�；顒舆M(jìn)行外部監(jiān)查。此外,還可以考慮引進(jìn)和推廣職業(yè)公訴人制度,以便在出現(xiàn)侵犯消費(fèi)者合法權(quán)益事件時(shí)進(jìn)行司法追究。
(二)推進(jìn)行政性行業(yè)協(xié)會的改革
考慮到中國的現(xiàn)實(shí)情況,對原“官辦”的行業(yè)協(xié)會應(yīng)予保留,但應(yīng)促使其盡快向自治組織轉(zhuǎn)型。如果存在需要保留部分政府職能或集中管理職能的少數(shù)機(jī)構(gòu),則應(yīng)參照國外非營利性財(cái)團(tuán)法人制度,對其進(jìn)行制度重建并另設(shè)專門法律規(guī)范。
工商聯(lián)是一類比較特殊的商會組織。在發(fā)展中國民營經(jīng)濟(jì)的過程中,工商聯(lián)發(fā)揮了很大的作用。但是,目前工商聯(lián)的民主黨派色彩還相當(dāng)濃厚,激勵(lì)和約束機(jī)制也存在欠缺。為了適應(yīng)我國發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,有必要對工商聯(lián)的機(jī)制進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改造。至于其運(yùn)作機(jī)制和發(fā)展方向是借鑒德國工商總會模式,還是另有其他選擇,都可以進(jìn)一步深入探討。
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