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公平與效率關系的再思考
改革開放以來，“效率優(yōu)先，兼顧公平”是我們進行分配領域改革的基本政策導向。毋庸置疑，20多年來中國改革在效率得到普遍重視與提高的同時，公平則日益成為被社會廣泛關切的重大問題。貧富和收入差距的擴大化、顯性化與階層化是無法回避的基本現(xiàn)實。因此，重新反思效率與公平的關系，特別是在不損害效率的前提下，切實保證社會公平，是一個緊迫的理論與實踐課題。一、市場經(jīng)濟：探討效率與公平的關系邏輯起點
如何認識公平與效率及其二者關系，長期以來學界爭論不休。尤其是對公平的理解差異甚大。對于是否公平，主觀價值判斷與客觀事實判斷糾纏不清。中國有長期建立在小農(nóng)經(jīng)濟基礎之上的“均貧富”文化傳統(tǒng)，再加之幾十年來以平均主義為分配特征的計劃經(jīng)濟，所以大多數(shù)中國人在公平問題上常常更強調(diào)結(jié)果的均等，而機會、規(guī)則等起點的公平常常并不在人們的關注之列。這種認識傾向的致命缺陷在于，將公平問題片面化、絕對化與抽象化。事實上，人類社會在發(fā)展過程中并不存在所謂絕對公平的社會，公平從來都是具體的、動態(tài)的。脫離特定的社會經(jīng)濟條件，空談公平不僅不能達到所謂的公平，反而會導致嚴重的效率危機與更大的不公。因此，在經(jīng)濟日益市場化的中國，客觀考察公平與效率及其關系就不能不以市場經(jīng)濟作為認識的邏輯起點。從小農(nóng)性自然經(jīng)濟的倫理和計劃經(jīng)濟的幻想出發(fā)來認識目前的公平問題，就只能作出一些不切實際的情緒性的宣泄。從市場經(jīng)濟的內(nèi)在邏輯出發(fā)，效率與公平的關系可以概括為如下幾點：
第一，市場經(jīng)濟中價值規(guī)律貫徹的競爭法則，勢必將效率置于優(yōu)先位置上，對任何一個微觀經(jīng)濟活動主體而言，它的生存與發(fā)展狀況都和效率密切相關�！靶示褪巧边@是市場經(jīng)濟對所有參與市場競爭的經(jīng)濟主體的基本要求。
第二，市場經(jīng)濟把機會、規(guī)則等起點的公平作為微觀經(jīng)濟主體獲得經(jīng)濟效益的基本前提。馬克思所謂商品經(jīng)濟是天然的平等派也正是從這個意義上而言的。也就是說，與市場經(jīng)濟相契合的公平更多是形式與規(guī)制的公平。
第三，市場經(jīng)濟不能自動實現(xiàn)結(jié)果公平，市場經(jīng)濟的精髓在于自由競爭，沒有自由競爭就沒有效率，看不見的手就無法進行資源的合理有效的配置。盡管自由競爭可以帶來社會財富的增長和人們生活水平的普遍提高，但是由于無法否定的人類差別（智力、機遇、性格、遭遇等），即使在同樣的規(guī)則下自由競爭，人們獲得平均的結(jié)果也是根本不可能的。完全的市場經(jīng)濟在價值規(guī)律作用下必然導致社會分化和貧富懸殊。必須借助市場之外的力量的干預，才能在結(jié)果上實現(xiàn)相對公平。
二、市場扭曲：公平與效率關系病態(tài)的基本根源
不論是反映收入分配狀況的基尼系數(shù)還是其他財富占有指標，近幾年各種研究調(diào)查報告都毫無例外地顯示，中國目前正遭遇著重大的社會公平危機，盡管改革開放促進了生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)濟效率的提高，但是不同地區(qū)、不同階層在享受改革帶來的成果方面卻存在嚴重的不對稱。全面分析產(chǎn)生不公的原因，對論者而言往往是掛一漏萬的理論冒險。尤其是處在轉(zhuǎn)型時期的當代中國社會，導致不公尤其是結(jié)果不公的因素既有客觀的，又有主觀的，既有體制之內(nèi)的，也有體制之外的，既有可以為大眾暫時接受的，也有為大眾完全不能認可的。茲略舉數(shù)條重要之處分述如下：
�。ㄒ唬┙�(jīng)濟發(fā)展客觀條件的差異
尤其是自然資源和歷史條件的不同，是導致不同地區(qū)不同階層經(jīng)濟發(fā)展差距擴大與收入懸殊的重要原因。在中國，沿海與內(nèi)地，漢族與少數(shù)民族地區(qū)，因為地理位置、歷史經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，在外向型的市場經(jīng)濟發(fā)展中，沿海地區(qū)勢必獲得普遍競爭優(yōu)勢。由此而產(chǎn)生的不同地區(qū)間收入差距擴大是任何國家尤其是大國在任何時期都無法避免的。因此，因為自然條件所造成的結(jié)果不公可被視為大眾不能不接受的不公。
�。ǘ┙�(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略選擇導致的結(jié)果不公
改革開放以來，中國實行的是一條先沿海后內(nèi)地的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，以沿海地帶作為經(jīng)濟增長點，在資金、技術、人才等各種影響經(jīng)濟發(fā)展的重要方面，沿海尤其是經(jīng)濟特區(qū)比內(nèi)地發(fā)展有更多的政策優(yōu)惠，內(nèi)地為國家整體經(jīng)濟發(fā)展作出積極的犧牲。由此造成的結(jié)果不公可視為可以理解和暫時接受的不公。但如果這種政策長期化、制度化，不在經(jīng)濟發(fā)展差距擴大后作相應調(diào)整與彌補，這種不公就會逐漸成為無法接受的不公。應該說，這種不公在中國加入世界貿(mào)易組織和實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后已經(jīng)得到一定的程度的緩解。
�。ㄈw制轉(zhuǎn)型過程造成的不公
從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制到新的市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌是一個必須支付改革成本的相當長的過程。在以漸進為特征的改革過程中，我們不得不在特定時期維持雙軌制，如計劃價格與市場價格并存等。這種雙軌制一方面可以減少激進改革帶來的震蕩，但同時也為各種尋租現(xiàn)象提供條件。少數(shù)人可憑借其壟斷的希缺經(jīng)濟資源而暴富。倒賣生產(chǎn)資料、土地批文、股市指標先后都成為一些人暴富的秘訣。由此產(chǎn)生的結(jié)果不公是不能完全避免的，但是若不采取必要措施予以遏制，將使改革失去公正性并最終失去大多數(shù)人的認同與支持。這也是目前公眾最無法接受的不公，因為這種不公是源于機會上、規(guī)則上的不公。
正如以上所分析的，導致不公的原因是多方面的，但最重要的癥結(jié)應該是市場機制的扭曲或者說是市場經(jīng)濟的不成熟所致，它集中體現(xiàn)在計劃經(jīng)濟時期形成的政府體制與正在形成的市場經(jīng)濟的錯位和不對稱。在成熟的市場經(jīng)濟體制下，收入應按貢獻（勞務貢獻加資本貢獻）分配，而不是按權力、身份來分配。在中國，新體制下的起點不公正在更大程度上是由“前市場”體制下非競爭性的結(jié)果不公等所導致。這種不平等與官本位、權力調(diào)撥、等級身份制和計劃經(jīng)濟為內(nèi)容的舊體制沒有完全消解有關。秦暉用“反競爭的偽公平”和“不公平的偽競爭”，比較精辟地揭示出了中國改革前后公平與效率的兩個悖論。不公平的偽競爭的實質(zhì)就是政府廣泛介入微觀經(jīng)濟過程，結(jié)果是政府官員的腐敗與少數(shù)企業(yè)管理者在特權庇護下的不明不白的暴富。當平等競爭的市場秩序尚未建立，而政府官員還擁有對微觀經(jīng)濟活動的巨大干預權力時，這種干預和管制既防礙了市場競爭的作用，又為少數(shù)有特權進行不平等競爭的人制造了憑借權力取得超額收入的機會。當政府成為集規(guī)則制定者、規(guī)則參與者與評判者于一身的職能不清的混合體時，公共權力就會和少數(shù)個人和集團的利益纏繞在一起，“不公平的偽競爭”就會出現(xiàn)，結(jié)果必然是在扭曲的市場體制下，社會收入差距的急劇擴大，社會弱勢階層的不公和被剝奪感日益深刻。
社會不公從來都是社會動蕩的導火索，因此對本來就處在不太穩(wěn)定的轉(zhuǎn)型中的改革社會來說，政府不應幻想只要經(jīng)濟發(fā)展了，公平問題自然會解決。必須明確意識到，我們要推進的改革不僅要促進效率，而且要以社會公平與公正為目標，改革不能以犧牲公平為代價。事實上，犧牲公平的改革是難以為繼的。這是因為：1.如果改革后創(chuàng)造的大量的社會財富被少數(shù)人鯨吞，廣大群眾就會陷于普遍的貧困中，享受不到改革應有的回報，將使改革失去社會弱勢階層的支持。2.巨大的貧富收入差距，將增加政府調(diào)節(jié)社會階層利益關系的難度，影響社會政治的一體化進程，影響社會政治穩(wěn)定。同時，日益嚴重的兩極分化將使最終實現(xiàn)共同富裕變得遙不可及，從而使人民喪失對社會主義的信仰。3.兩極化的收入結(jié)構也不利于國內(nèi)市場的良性發(fā)育，畸形的市場消費結(jié)構必將危及經(jīng)濟的長遠發(fā)展
。4.由于廣泛的尋租機會的存在，建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟的努力，不僅會遭到在計劃經(jīng)濟中有其既得利益的舊特權階層的反抗，還會遇到來自在“權力攪買賣”的尋租環(huán)境中有既得利益的新特權階層的阻礙。這些人力圖保持雙重體制下不公正的競爭和以權謀私的機會，他們既不希望回到計劃經(jīng)濟時代，也反對加快進行徹底的改革，愿意保持這樣混亂無序的狀態(tài)，以便繼續(xù)謀求私利。這勢必增加改革的難度與成本。因此，在中國，我們不僅要關注由基尼系數(shù)直接表現(xiàn)出來收入不公平，更應該強調(diào)對確保市場經(jīng)濟有序運轉(zhuǎn)的起點與規(guī)則的公平。因此，解決轉(zhuǎn)型期間社會不公問題，根本上取決于我們能否建立起成熟的現(xiàn)代市場經(jīng)濟新體制。社會公平與公正應該既是改革的基本內(nèi)容和重要目標，又是改革推進的方式和原則。
三、各司其責：建立效率與公平統(tǒng)一的新體制
在現(xiàn)代市場經(jīng)濟下，不可能設想一個從起點到結(jié)果完全公平的社會現(xiàn)實，但只要市場機制健全，政府職能清晰，就有可能在機會、規(guī)則公平的基礎上建立一個結(jié)果相對均等的社會。在建立這一新體制的過程中，以下幾點是必須強調(diào)的：
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現(xiàn)在看來，籠統(tǒng)地講效率優(yōu)先、兼顧公平的確不能解決中國目前比較嚴重的社會不公的問題。當社會強勢階層以效率優(yōu)先的名義，不公平地占有經(jīng)濟發(fā)展的成果時，所謂兼顧公平就成為了無意義的后綴。嚴格地講，效率與公平是兩個不同層面的范疇，對于人類社會而言，效率反映人對自然的關系，而公平則反映著人類社會生產(chǎn)和生活中的關系，前者是可以用數(shù)量來描述的精確的客觀現(xiàn)實，后者雖然也可以用基尼系數(shù)之類來表達，但是人們在談論公平時，這一范疇更多是客觀現(xiàn)實和主觀價值判斷的混合體。既然如此，簡單地認為效率比公平重要或者相反，實際上存在理論和認識邏輯上的風險。所以，“效率優(yōu)先，兼顧公平”這種表面上無可爭議的成為通論的政策導向，實際上是需要深刻反思的，因為在這種提法背后實際上是效率第一，效率就是一切，公平必須為效率讓道。在這種政策思路下，很難體現(xiàn)社會主義發(fā)展經(jīng)濟之目的是為了實現(xiàn)共同富裕的本質(zhì)特征。
�。ǘ┲匦露ㄎ徽毮�，使政府成為維護和保證社會公平的主體
改革開放以來，一方面，政府的工作重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟建設這個中心，另一方面經(jīng)濟體制也在從以政府為主導的計劃體制向以市場為主導的市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌。這就對轉(zhuǎn)型時期的政府如何履行其職能提出了新的課題�，F(xiàn)在普遍的問題在于，從中央到地方，尤其是各級地方政府誤解經(jīng)濟建設這個中心，有時是出于發(fā)展地方利益和小團體利益，或者出于所謂“政績”考慮，往往并不能準確把握作為市場經(jīng)濟條件下的政府應該擔當?shù)慕巧�，在發(fā)展經(jīng)濟提高效率的名義下，政府直接地廣泛地介入具體經(jīng)濟活動。這種越俎代庖雖然在一時可以帶來局部發(fā)展和效率，但是，政府錯位從根本上違背了市場經(jīng)濟的公平競爭游戲規(guī)則，同時因為政府與企業(yè)聯(lián)系過密，也為各種腐敗提供了溫床。當司法機構如法院都以“創(chuàng)收”為重要目標時，公平與公正自然就會成為社會的棄兒。因此，在市場經(jīng)濟條件下，政府發(fā)展經(jīng)濟不應該作為直接的經(jīng)濟活動的主體參與其中，而應該定位于經(jīng)濟活動的服務者。而這種服務的優(yōu)劣和效率的高低應集中表現(xiàn)在政府在維護社會公平方面的作用大小。
一般說來，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府通過以下三個基本環(huán)節(jié)，使之成為維護和保證社會公平與公正的主體：第一，通過制定無差別、無歧視的法律法規(guī)實現(xiàn)所有經(jīng)濟活動主體在競爭機會與規(guī)則上的公平。從這一要求看，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)，尤其是地方政府制定的某些所謂土政策從一開始就是歧視性的或特權性的。當我們感嘆越來越大的城鄉(xiāng)差別時，我們應該清楚，這些差別在城鄉(xiāng)二元的戶籍制度下是必然的。因此，廢止那些顯失公平的法規(guī)和政策，制定適用于所有自然人和法人的法律法規(guī)是實現(xiàn)社會公平與公正的第一步。第二，通過提供非贏利的公共服務尤其是公正司法來維持公平競爭的經(jīng)濟秩序，以實現(xiàn)經(jīng)濟活動過程的公平與公正。最重要的是要嚴格限定政府的職權，所謂“用足市場，慎求政府”應該是處理政府與市場關系的基本原則，盡量縮小政府直接干預微觀經(jīng)濟活動的范圍，政府機構的效率應該主要是維護社會公平的效率，而非企業(yè)式的純粹經(jīng)濟效率或效益。第三，通過建立覆蓋全社會的國民收入再分配的社會福利體系，實現(xiàn)經(jīng)濟活動結(jié)果的相對公平，縮小因市場機制導致的收入兩級分化。市場經(jīng)濟的實踐證明，無論起點如何平等，過程如何公正，但其結(jié)果總是與充滿競爭性的其他人類活動一樣，有先后勝負之分。因此，政府必須從公平與公正這個社會整體和長遠利益出發(fā)，對國民收入進行再分配，建立合乎國情的覆蓋全體國民的社會福利體系。只有在以上三個環(huán)節(jié)上政府都能有效作為時，社會公平就有了實現(xiàn)的可能。對政府而言，公平優(yōu)先，兼顧效率應該成為可以接受的活動原則。
�。ㄈ┩晟剖袌鰴C制，使現(xiàn)代企業(yè)成為實現(xiàn)經(jīng)濟效率的主體
企業(yè)是市場經(jīng)濟活動的主體與基本細胞，企業(yè)經(jīng)濟活動效率的高低，直接關系著全社會可供分配的社會財富的多寡，因此，從生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關系，生產(chǎn)決定分配和消費這個基本邏輯出發(fā)，在企業(yè)微觀經(jīng)濟活動領域內(nèi)，當然應該遵循效率優(yōu)先的活動法則，只要企業(yè)的經(jīng)濟活動沒有逾越法規(guī)，企業(yè)完全有權限根據(jù)企業(yè)實際決定本企業(yè)內(nèi)部的分配。如果企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動始終要考慮是否公平，其結(jié)果往往是公平?jīng)]有實現(xiàn)，效率也受到損害。就目前中國而言，非公有制企業(yè)大多是比較合格的以效率為導向的市場經(jīng)濟主體，而還有不少國有企業(yè)因體制的原因，還在履行維護社會公平的政府職能，這些企業(yè)也不可能成為有效率的市場主體。因此，要使國有企業(yè)成為合格的企業(yè)，需要進一步深化企業(yè)改革，要需要理順政企關系，主要由政府來覆行維護社會公平的職能，只有政府和企業(yè)各司其職，才能建立一個公平與效率統(tǒng)一的體制。
進入新世紀，隨著中國加入世界貿(mào)易組織，改革也隨之進入了一個矛盾更為錯綜復雜的攻堅時期，中國最需要的改革資源或許已不再是資金、技術、人才等，而是上下一心的改革共識和一個有權威的政府。而改革過程的相對公正和結(jié)果的相對公平，是這一共識形成的必要條件。不能幻想在社會公正被忽略，收入鴻溝逐漸加大的情況下，改革還能平穩(wěn)地推進。社會穩(wěn)定和政府的權威不僅取決于經(jīng)濟的增長，更取決于政府能否妥善地行使維護社會公平與公正的職能。因此，轉(zhuǎn)變思想觀念，使政府和企業(yè)各司其職，讓公平和效率各有責任主體，才能在不損害效率的前提下，使目前不容樂觀的社會公平與公正問題，得到有效的緩解，并最終建立起公平與效率統(tǒng)一的政治經(jīng)濟新體制。
收稿日期：2002-09-29
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