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韓國公有企業(yè)民營化及其效果分析
一、韓國公有企業(yè)民營化的進(jìn)程韓國的公有企業(yè)是在20世紀(jì)40年代中期由政府從日本人手中接管的鐵路、通訊、專賣業(yè)、土地和其他歸屬財產(chǎn)等形成的。當(dāng)時，韓國政府為了恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對國家上述部門的公有企業(yè)進(jìn)行整改合并與政策性扶植，使其得到較快的發(fā)展，并在整個國民經(jīng)濟(jì)中的地位與作用不斷上升，但隨著民營經(jīng)濟(jì)的不斷壯大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的變化，原有公有企業(yè)政策中的弊端逐漸暴露出來，如公有企業(yè)經(jīng)營效益下降，虧損擴(kuò)大，政策的負(fù)擔(dān)加重等。為扭轉(zhuǎn)這種局面，政府開始對部分公有企業(yè)推行民營化。到目前為止，韓國已進(jìn)行了5次公有企業(yè)民營化運動。
第1次民營化（20世紀(jì)60年代末～70年代初）。這一時期，韓國政府對部分公有企業(yè)采取股份轉(zhuǎn)讓及對國有城市銀行實行實物出資的方式推行民營化，其中包括航空、制造業(yè)、運輸、銀行等部門中的公有企業(yè)。其中對“韓國機(jī)械”、“海運公司”、“造船公司”等以股份出售的方式進(jìn)行；對“國有城市銀行”、“銀川重工”、“大韓航空”、“礦業(yè)冶煉公司”采取實物出資的方式進(jìn)行，明顯帶有嘗試性的投石問路的性質(zhì)。
第2次民營化（20世紀(jì)70年代初～80年代初）。該時期的民營化主要是以公開投標(biāo)競價或發(fā)售股票的方式進(jìn)行的。當(dāng)時，完成了石油、銀行等部門的7個企業(yè)的民營化。在銀行部門先從“韓一銀行”入手，然后是“第一銀行”、“漢城信托銀行”、“兆興銀行”，為了防止4家銀行民營化時出現(xiàn)金融壟斷主體，政府在招標(biāo)時明確限定出售給法人和個人的股票各占一半，個人購買限度為總股份的5%，上市后持有限度為8%。石油領(lǐng)域于1980年完成了民營化，個人持股的比例沒有明確規(guī)定。
第3次民營化（1987-1992年）。1987年4月盧泰愚政府設(shè)立了公有企業(yè)民營化推動委員會，并公布了對“韓國電力”等11家公有企業(yè)的民營化方案。其中對“韓國電力公司”、“通訊公司”和“國民銀行”等優(yōu)良公有企業(yè)以國民股的方式發(fā)售，國民購股十分踴躍，股票很快就被搶購一空。1987年12月，政府將“政券交易所”公有股的68.1%出售給25家證券公司，1984年4月，將政府和銀行持有的“浦項鋼鐵”69.1%股份中的34.1%以國民股的形式發(fā)售，并于同年4月上市，成為韓國最早得到普及的國民股。1989年5月將政府持有的“韓國電力”21%的股份上市發(fā)售。但由于1989年以后韓國證券市場的不景氣，除“韓國電力”、“浦項鋼鐵”兩家企業(yè)上市股得以推行外，其他公有企業(yè)股票均未能按計劃上市而被迫中斷。
第4次民營化（1993-1997年）。此間公有企業(yè)民營化可分為2個階段，即1993年的“公有企業(yè)民營化計劃”和1996年實行的“大型公有企業(yè)民營化計劃”。1993年12月開始推行的民營化規(guī)模較大，其中包括58家公有企業(yè)實行民營化和10家公有企業(yè)進(jìn)行合并整改方案，民營化的重點是放在經(jīng)營權(quán)和實質(zhì)性轉(zhuǎn)讓上，以實現(xiàn)企業(yè)的責(zé)任經(jīng)營化。主要體現(xiàn)在，以發(fā)售政府持有股的形式實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移；從公平競爭原則出發(fā)，增大推進(jìn)過程中的透明度，在政策上保證民營化的公有企業(yè)實現(xiàn)政企分離，提高企業(yè)經(jīng)營效益。1996年，韓國政府把尚不完全具備民營化條件的4家大型公有企業(yè)（“人參煙草公司”、“煤氣公司”、“韓國重工業(yè)”、“韓國通訊”）實行由專業(yè)管理人才負(fù)責(zé)的經(jīng)營管理體制，培育和創(chuàng)造向民營化轉(zhuǎn)換的條件。作法是，將4家公司由政府投資機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為政府出資機(jī)構(gòu)，以提高企業(yè)經(jīng)營的自律性。這一時期推進(jìn)民營化的內(nèi)容是，政府仍保留企業(yè)所有權(quán)，但將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給民間，以“民營化管理”的概念和設(shè)想制定了改善公有企業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)及與民營化相關(guān)的法律。此外，對有關(guān)設(shè)立特殊金融業(yè)務(wù)銀行的某些規(guī)定進(jìn)行了修改和廢除，將中小企業(yè)銀行從政府金融機(jī)構(gòu)中剔除，將住宅銀行的部分股票在海外以存托憑證(DR)的方式出售，金額為1340億韓元。
第5次民營化（1998年～現(xiàn)在）。1998年韓國政府先后公布了2項公有企業(yè)民營化方案，對26家母公司和82家子公司進(jìn)行民營化或企業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。第1項民營化方案中，決定對“浦項制鐵”等5家公司和21家政府出資公司進(jìn)行徹底的民營化，對“韓國電氣通訊公司”等6家企業(yè)實行分階段性的民營化。第2項民營化方案中，對19家母公司下屬的55家子公司進(jìn)行民營化，其中一步到位的民營化企業(yè)有12家，分階段實行民營化的企業(yè)28家，整改合并的6家，結(jié)構(gòu)調(diào)整的8家。民營化的主要方式為國有股的直接發(fā)售、投標(biāo)競爭發(fā)售和國民股等。政府為了完善和強(qiáng)化民營化推動體系，對“民營化推進(jìn)委員會”機(jī)構(gòu)進(jìn)行充實和調(diào)整，增進(jìn)其職能與作用，其中包括制定和修改與民營化相關(guān)的法律、完善民營化調(diào)控機(jī)制、提高對執(zhí)行部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督、支援等職能。
到目前為止，“韓國的國定教科書”和韓國綜合技術(shù)金融等民營化已經(jīng)結(jié)束，其他企業(yè)正在進(jìn)行中，其中“浦項制鐵”先后2次將政府持有股以DR方式在海外發(fā)行（第一次發(fā)售額為3.5億美元，第2次為10.1億美元）。此外，“韓國電力”和“韓國通訊”分別以DR的形式向海外發(fā)售7.5億美元和24.9億美元的政府持有股，“入煙煙草公司”在國內(nèi)公開發(fā)售9583億韓元的政府持有股。
二、制定公有企業(yè)民營化方案原則及主要方法
�。ㄒ唬┲贫ü衅髽I(yè)民營化的原則
首先，對公有企業(yè)民營化政策的內(nèi)容進(jìn)行分析，強(qiáng)化決策者的意志和能力，設(shè)定法律、制度上的準(zhǔn)備程序，然后加以實施；其次，不斷補充和完善各項制度，使調(diào)整手段制度化，尤其是善后措施一定要跟得上。為了達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，政府應(yīng)考慮到資本結(jié)構(gòu)和民營化的公有企業(yè)的經(jīng)營效果、新的支配結(jié)構(gòu)形成后的影響、如何消除民營化過程中發(fā)生的工人的反對和抵觸情緒、如何擴(kuò)大國民對民營化的支持度、出售公有企業(yè)的股份的可行性以及市場消化能力等。
1.決定構(gòu)成公有企業(yè)民營化要素的范圍
公有企業(yè)民營化要求把與財富和勞動供給相關(guān)聯(lián)的職能由公共部門轉(zhuǎn)移到民間部門，其核心內(nèi)容就是所有權(quán)的調(diào)整及經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移。決定公有企業(yè)民營化的概念框架和構(gòu)成要素的范圍非常重要，因為在達(dá)到既定政策目標(biāo)的過程中，所有權(quán)、競爭、政府調(diào)控等構(gòu)成要素對今后的政策推進(jìn)起著舉足輕重的作用。所以，韓國政府在出臺方案時，非常重視劃定公有企業(yè)民營化的概念范圍。
2.明確推進(jìn)民營化的目標(biāo)，重新確立政府的職能
只有推行公有企業(yè)民營化的目標(biāo)明確，才能選擇正確的政策手段。民營化的目標(biāo)就是提高企業(yè)經(jīng)營效益，進(jìn)一步適應(yīng)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的需要。在推進(jìn)民營化之前，應(yīng)對政府職能進(jìn)行重新審查，將行政服務(wù)等公共財產(chǎn)以外的財富和服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給民間，使政府的職能向只擔(dān)當(dāng)產(chǎn)業(yè)、政策上的間接作用和調(diào)控作用的方向發(fā)展。
3.做好公有企業(yè)的分類
按照公有企業(yè)的類型，分別對其商業(yè)性、公共性、相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、手段、可行性等進(jìn)行深入的調(diào)查分析，在此基礎(chǔ)上重新進(jìn)行分類，有選擇地列入民營化對象。韓國通常把公有企業(yè)劃分為4種類型，并分別采取不同的政策：(1)值得民營化且可行，推進(jìn)民營化；(2)值得民營化，但可行性不足，對此類企業(yè)只能引入利潤機(jī)制；(3)公益性較大的企業(yè)，對此類企業(yè)則采取引入和強(qiáng)化商業(yè)性因素；(4)代理政府業(yè)務(wù)，鼓勵其追求公
共性目標(biāo)，不允許引入商業(yè)性因素。
4.采用最佳的民營化方案
韓國的具體作法是：(1)充分考慮企業(yè)支配結(jié)構(gòu)變化后的影響，雖然允許大股東掌握企業(yè)經(jīng)營權(quán)的方式有助于提高企業(yè)經(jīng)營效益，但同時也會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)力量過分集中的問題。所以，韓國政府在注重提高民營化企業(yè)效益的同時，采用各種手段限制經(jīng)濟(jì)力量過于集中到少數(shù)人手里，如以多種渠道出售股份、規(guī)定和限制股份的持有量，尤其是限制財閥并購，只是在有利于企業(yè)參與國際競爭或被民營化的公有企業(yè)規(guī)模不大時，才允許財閥和大企業(yè)并購。(2)向國外發(fā)售股票。金融危機(jī)后，隨著國內(nèi)資本市場開放度的增大，政府在民營化中已有限度地允許外國資本參與，即對可轉(zhuǎn)讓給財閥的企業(yè)才允許外國資本參與，而對不適合轉(zhuǎn)讓給財閥的大型企業(yè)則采取慎重態(tài)勢，甚至拒絕參與。(3)協(xié)調(diào)好各種利害關(guān)系。韓國政府每次推進(jìn)公有企業(yè)民營化之前都制定出一些有效緩和和解決各種利害關(guān)系沖突的方案，以便在發(fā)生矛盾時能及時加以解決，這也是保證公有企業(yè)民營化順利進(jìn)行必不可少的一個方面，在解決各種利害關(guān)系時，應(yīng)盡一切努力，使政府持有股票的出售得到最佳回報。另外，不管承認(rèn)大股東控制經(jīng)營權(quán)是否，都有必要注意分散所有權(quán)，出售資產(chǎn)時不能傷及納稅人（公有企業(yè)真正的所有人）的利益。同時，努力保障原企業(yè)員工的合理、合法待遇，盡量讓員工持有公民內(nèi)部股，并解決好再就業(yè)問題，以安定人心，穩(wěn)定社會秩序。
（二）民營化的主要方式及股份轉(zhuǎn)讓方法
1.民營化的主要方式
根據(jù)公有企業(yè)的性質(zhì)和經(jīng)營內(nèi)容的不同，其民營化的方式也會有所區(qū)別：(1)出售資產(chǎn)（政府持有股票所有權(quán)轉(zhuǎn)移）。通過出售政府持有的公有企業(yè)財產(chǎn)進(jìn)行民營化方式可在較短的時間內(nèi)較快地收回所投資金，是通常采用的方法。出售股票可有多種方式，即公有企業(yè)作為一個獨立單位，出售其股票的一部分或全部；將企業(yè)分割成不同部分，優(yōu)先出售給相關(guān)部門；只出售現(xiàn)有公有企業(yè)的周邊業(yè)務(wù)部分；按買方不同可分為國民股、內(nèi)部職工持有股、股票市場公開買賣及國外市場出售等。根據(jù)出售股票程度，可分為“完全民營化”和“部分民營化”�！巴耆駹I化”是把企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)徹底轉(zhuǎn)讓給民間；“部分民營化”是政府希望在一定時期內(nèi)繼續(xù)掌握企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，從而僅出售一定數(shù)量的股票。(2)契約制度。它是以合同承包的方式將地方服務(wù)機(jī)構(gòu)或服務(wù)領(lǐng)域交給民間經(jīng)營者進(jìn)行管理與經(jīng)營。如垃圾整理和街道衛(wèi)生清潔工作等，由地方政府負(fù)責(zé)其財務(wù)開支，用稅收金向經(jīng)營者支付一定的費用，以補償其提供的服務(wù)，避免直接向服務(wù)對象收費。另外，合同承包形式也可用于公共建設(shè)項目，以便在民營部門的投資者獲得足夠的回報后，再把資產(chǎn)歸還國有部門。(3)放寬或撤消政府限制。放寬或撤消政府限制適用于法定的壟斷待業(yè)機(jī)構(gòu)，通過這種形式可使民營機(jī)構(gòu)介入以前只有國有部門才能涉足的領(lǐng)域，通常是與出售股票方式結(jié)合起來的，也可視為民營化的啟動措施。
2.股份轉(zhuǎn)讓方法
(1)公開發(fā)售。以一般投資者為對象，用公開投標(biāo)的方式來決定發(fā)售價格和發(fā)售量。此種方法還可細(xì)分為3種，即以公定價格公開發(fā)售，事先由政府把發(fā)售的股份價格公布于眾，由認(rèn)購者申請認(rèn)購數(shù)額；公開競爭，以公開競爭方式?jīng)Q定股票價格和發(fā)售量，面向普通投資者發(fā)售；混合方式，固定價格發(fā)售和公開競爭發(fā)售混合的方式，多數(shù)用于大型公有企業(yè)的民營化。采用公開發(fā)售方式時，要防止投資者串通一氣壓低股票價格，應(yīng)事先定好發(fā)售價格，對個人認(rèn)購股份的機(jī)會和數(shù)額進(jìn)行適度限制。(2)直接出售。根據(jù)認(rèn)購對象的不同，直接發(fā)售可分為發(fā)售給特定的人或特定的企業(yè)、直接發(fā)售給經(jīng)營者及公司員工2種。此種方式的特點是，程序簡便，費用低，但發(fā)售價格的公共性難以保證，壟斷性較強(qiáng)的企業(yè)出售可能會引發(fā)新的壟斷。所以，此種方式較適用于小規(guī)模公有企業(yè)的民營化及公有企業(yè)的部分民營化，以及受人為因素制約較多的公有企業(yè)民營化。(3)國民股。將公有企業(yè)股份發(fā)售給一般國民，以此來分配企業(yè)發(fā)展帶來的紅利、擴(kuò)大和穩(wěn)定證券市場。此種方法可避免政治上的輿論，防止新的壟斷的形成，提高國民主人翁意識，有利于重新進(jìn)行國有化，但由于發(fā)售給一般投資者時對股價實行了優(yōu)惠，所以整個發(fā)售額會相對減少，如大量出售，需要有金融機(jī)構(gòu)的配套支持才行。另外，會與所有權(quán)分散的民營企業(yè)一樣，對外部效果依賴性大，責(zé)任不明確，很難對經(jīng)營者進(jìn)行有效的監(jiān)督。
三、對公有企業(yè)民營化的評析
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韓國推行公有企業(yè)民營化已有近半個世紀(jì)的歷史，在肯定其成功一面的同時，也要對其過去所采取政策方面存在的缺陷進(jìn)行總結(jié)。
1.民營化的目的和對象的選擇不夠明確一致
韓國出臺的5次國有企業(yè)民營化政策均顯得目標(biāo)不十分明確，政策決策者對民營化的必要性認(rèn)識不足，缺乏勇氣與決斷力，不乏有想利用公有企業(yè)民營化來解決政治上的利害關(guān)系之傾向。結(jié)果造成個別公有企業(yè)改革推進(jìn)速度遲緩，相關(guān)政策不能得到有力地貫徹執(zhí)行。此外，在選定民營化對象企業(yè)時，沒有一個具體統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，從而加大了執(zhí)行政策的難度。
2.政策協(xié)調(diào)能力不足
公有企業(yè)民營化從一開始就會陷入錯綜復(fù)雜的利害關(guān)系中，有利害關(guān)系的各方在政治上、經(jīng)濟(jì)上的利益角逐有時很激烈，其中主管部門、政治圈、將被民營化的公有企業(yè)等是首當(dāng)其沖的。從韓國的5次民營化運動看，有的公有企業(yè)民營化進(jìn)展遲緩或宣告失敗，都是由于利害關(guān)系各方害怕失去既得利益以及列入民營化的公有企業(yè)的反對造成的。
3.民營化方式中政治色彩過強(qiáng)
韓國政府采取的民營化方式往往考慮政治方面的因素較多而忽視市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，造成民營化后的企業(yè)經(jīng)營效益不佳。如國民股出售方式，雖然有效地控制了經(jīng)濟(jì)力量的過分集中，但股權(quán)過于分散帶來經(jīng)營效率難以提高的問題一直都無法解決。此外，在制定民營化政策時偏重于大目標(biāo)、大方向的決策，而對具體執(zhí)行階段的實施細(xì)則考慮得不夠周全，政策執(zhí)行常常受阻，拖延民營化的進(jìn)程。
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公有企業(yè)民營化的正面效果不外乎是減少政府干預(yù)，增加財政收入，提高企業(yè)效益，轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營理念等。下面分別對5次民營化的效果進(jìn)行評析。
第1次民營化的企業(yè)中除了“大韓海運公司”、“造船公司”、“大韓鹽業(yè)”繼續(xù)虧損和資本平均收益率減少外，其余的“大韓通運”、“大韓航空”、“商業(yè)銀行”、“大韓災(zāi)害保險”等企業(yè)均實現(xiàn)了盈利和資本平均收益率的增加。另外，對民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了較好的影響，因此，此次民營化基本上是成功的。
第2次民營化，從80年代初開始，韓國政府著手構(gòu)筑民營經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)體制。此間，由于公有企業(yè)民營化引進(jìn)外資帶來的償還本金和利息問題，那些引進(jìn)外資設(shè)立的公有企業(yè)的經(jīng)營效果受到了普遍的關(guān)注。同時，國民普遍認(rèn)為國營企業(yè)已具備收購公有企業(yè)及提高經(jīng)營效率的能力。此次民營化正是在這種形勢下展開的，多數(shù)被民營化的公有企業(yè)初期雖然出現(xiàn)過虧損勢態(tài)，但在后來的數(shù)年內(nèi)都實現(xiàn)了扭虧為盈。但這次民營化并未能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，原計劃中一些列入民營化的公有企業(yè)由于各種原因并沒有推行下去，有的半途而廢。
第3次民營化。對證券市場的發(fā)展或多或少作出了貢獻(xiàn)，但未能實現(xiàn)其根本宗旨即提高公有企業(yè)的經(jīng)營效率。
> 第4次民營化。1993年的民營化與當(dāng)初的計劃出入較大，僅對22家公有企業(yè)的股份進(jìn)行了出售和對5家公有企業(yè)進(jìn)行了整合，收效甚微，究其原因，首先，政策與現(xiàn)實脫節(jié)，以經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓為核心的股份出售受阻；其次，對經(jīng)濟(jì)力量過分集中和股市動蕩深感不安，尤其是把“浦項制鐵”、“韓國電力”、“韓國通訊”等公有企業(yè)中民營化效果顯著的支柱企業(yè)從計劃中刪除。1996年的民營化，由于政府仍舊是企業(yè)中的最大股東，從而為其通過政策渠道直接或間接地維護(hù)部門利益留下便利條件。當(dāng)時提出的實現(xiàn)公有企業(yè)支配結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變在某些方面可能達(dá)到了防止政府雙重制約的效果，但在擺脫政府和公有企業(yè)間的關(guān)系公式化乃至政治方面的影響略顯不足。此外，由于股東權(quán)是由主管部門的負(fù)責(zé)人行使，經(jīng)營中利潤動機(jī)的增強(qiáng)受到一定的限制。
第5次民營化。此次民營化仍在進(jìn)行中，以前由于與民營化相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善方案出臺較晚以及相關(guān)法案制定的遲延，通過民營化推動整個產(chǎn)業(yè)的高效率化和提高競爭力的目的沒有得以充分實現(xiàn)。另外，此次民營化主要是以發(fā)售股票方式進(jìn)行，現(xiàn)在已經(jīng)有人擔(dān)心子公司的整改方式靠股份出讓是否會造成母公司經(jīng)營效率的下降。
今后，韓國政府在公有企業(yè)民營化中將會加強(qiáng)政策推進(jìn)目標(biāo)的設(shè)立，推進(jìn)過程的管理和事后監(jiān)管，利用法律的約束力和獨立性的制度推進(jìn)民營化。
收稿日期：2002-05-09
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