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財(cái)政監(jiān)督立法——財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的法律控制
「關(guān)鍵詞」財(cái)政監(jiān)督，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，法律控制
「正文」
所謂財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指財(cái)政不能提供足夠的財(cái)力致使國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p害的可能性。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越大， 也就是國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)遭受嚴(yán)重?fù)p害的可能性越大。從這里我們可以看出， 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并不是財(cái)政部門的風(fēng)險(xiǎn)， 而是整個(gè)國家及政府的風(fēng)險(xiǎn)。但與單位和個(gè)人相比較， 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有一定的隱蔽性。因?yàn)樨?cái)政是以國家政權(quán)為依托的， 可以強(qiáng)制地?cái)U(kuò)大收入來源， 如發(fā)行貨幣、擴(kuò)征稅收等等， 而一般單位和個(gè)人卻不具備這種能力。只有當(dāng)這種“強(qiáng)制性”超出了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的承受能力的情況下， 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)才會顯現(xiàn)出來， 并進(jìn)而變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的財(cái)政危機(jī)。正是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的隱蔽性， 致使財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不是動(dòng)態(tài)地化解， 而往往是不斷地累積。一旦達(dá)到某到臨界點(diǎn)， 財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)就會像火山爆發(fā)一樣， 突發(fā)為財(cái)政危機(jī)， 并由此演化為經(jīng)濟(jì)、政治的全面危機(jī)， 引起社會動(dòng)蕩。在中外歷史上， 因財(cái)政問題而導(dǎo)致政權(quán)垮臺的例子并不鮮見。歷史上孫科政府的垮臺， 直接導(dǎo)火索就是由于政府債信的破產(chǎn)而導(dǎo)致的。再如前蘇聯(lián)的解體、東歐的巨變， 最終都是因財(cái)政喪失了支付能力所致。沒有一個(gè)強(qiáng)有力的財(cái)政， 就意味著沒有一個(gè)強(qiáng)有力的政府。在財(cái)權(quán)分割、財(cái)力分散的情況下， 財(cái)政承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力便會弱化， 稍大的經(jīng)濟(jì)、社會風(fēng)險(xiǎn)都可能導(dǎo)致財(cái)政全面崩潰。而財(cái)政一旦出現(xiàn)危機(jī)， 其后果是不言而喻的。
有關(guān)專家指出，財(cái)政監(jiān)督是規(guī)避財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的第一道防線。在當(dāng)前形勢下，財(cái)政監(jiān)督就是財(cái)政機(jī)關(guān)在財(cái)政管理過程中依照國家有關(guān)法律法規(guī)對國家有關(guān)財(cái)政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和其他組織涉及財(cái)政收支事項(xiàng)及其他相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行的審查、稽核與監(jiān)督檢查活動(dòng)。財(cái)政監(jiān)督是以資金運(yùn)行為中心的監(jiān)督，是保障財(cái)政收支安全有序運(yùn)行，使財(cái)政職能、職責(zé)得以全面有效地發(fā)揮。因此，財(cái)政監(jiān)督既包括對有關(guān)部門執(zhí)行財(cái)稅法規(guī)、政策情況的監(jiān)督，預(yù)算收入征收機(jī)關(guān)和對國庫收納、劃分的監(jiān)督，又包括對企業(yè)、事業(yè)和機(jī)關(guān)單位執(zhí)行財(cái)政、財(cái)務(wù)法規(guī)情況的監(jiān)督，等等。
在現(xiàn)階段，建立、健全法制，特別是財(cái)政監(jiān)督法規(guī)，并認(rèn)真遵照執(zhí)行是有效防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要治本之策。
近幾年來，我國在財(cái)政立法上做了大量的工作，并相繼制定或修訂了《預(yù)算法》、《會計(jì)法》、《稅收征管法》等財(cái)政法率、法規(guī)，初步形成了與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政法律體系框架。應(yīng)該說現(xiàn)有的財(cái)政法律、法規(guī)相當(dāng)一部分已包含著財(cái)政監(jiān)督檢查的內(nèi)容和手段，財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法已有了一定條件。但由于沒有將財(cái)政監(jiān)督提到足夠的立法高度，所以總體上說，現(xiàn)有的財(cái)政法律、法規(guī)中有關(guān)財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容和手段還不夠完善。歸納起來，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是財(cái)政監(jiān)督的法律規(guī)范不完整，連貫性不強(qiáng)�，F(xiàn)有的財(cái)政立法中雖然包含了財(cái)政領(lǐng)域的主要方面，但畢竟有一些方面沒有涉及。財(cái)政監(jiān)督存在執(zhí)法空白，影響了財(cái)政監(jiān)督工作的深入開展。各單項(xiàng)立法制定財(cái)政監(jiān)督條款的出發(fā)點(diǎn)也是從服務(wù)單項(xiàng)工作來考慮，這種將財(cái)政監(jiān)督化整為零的作法既不科學(xué)，又加大了財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的難度，影響了財(cái)政監(jiān)督的連貫性。二是財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法的尺度偏松，手段偏軟�，F(xiàn)有的財(cái)政立法大都相當(dāng)于一種工作規(guī)范，財(cái)政監(jiān)督檢查尤其是執(zhí)法處理在一定意義上說只是一種附加條款。不利于財(cái)政監(jiān)督工作的正常開展。
在現(xiàn)有的體制條件下，在現(xiàn)有的方針、政策的框架內(nèi)，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，將財(cái)政監(jiān)督提到立法的高度不僅是財(cái)政監(jiān)督工作有效開展，確保財(cái)政收支安全有效的客觀要求，同時(shí)也是防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。也就是說，在正常的財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢下，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生并不具有客觀必然性，通過加強(qiáng)法制的保障作用，減少人為的隨意性，通過強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督立法控制和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
財(cái)政監(jiān)督立法應(yīng)體現(xiàn)以下基本原則：
（一）收入的完整真實(shí)性原則。保證財(cái)政收入秩序是財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的重要指責(zé)之一。因此，監(jiān)督法必須明確規(guī)定：財(cái)政部門由責(zé)任對財(cái)政收入的質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督，有權(quán)對稅務(wù)等征收機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督，維護(hù)財(cái)政收入的完整性和真實(shí)性。
（二）支出的安全有效性原則。要借鑒國外財(cái)政監(jiān)督的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，做到收支并舉。徹底扭轉(zhuǎn)“重收入監(jiān)督，輕支出監(jiān)督”的傾向。為此，財(cái)政監(jiān)督法要明確規(guī)定，財(cái)政監(jiān)督貫穿到資金運(yùn)用的全過程，實(shí)行跟蹤問效。
（三）監(jiān)督的規(guī)范化嚴(yán)肅性原則。首先，監(jiān)督法必須明確賦予財(cái)政監(jiān)督手段和權(quán)力，特別是涉及各部門配合問題，監(jiān)督法要明確規(guī)定配合單位的義務(wù)和責(zé)任，如凍結(jié)帳戶、罰款的繳納等。其次，強(qiáng)調(diào)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的原則，要從事件處理和內(nèi)部通報(bào)為主向處理事件和人相結(jié)合，內(nèi)部通報(bào)和公開曝光相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變。對責(zé)任人要堅(jiān)決予以處理，決不姑息。只有這樣，才能維護(hù)監(jiān)督的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)財(cái)政秩序的根本好轉(zhuǎn)。
總之，財(cái)政監(jiān)督立法對于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，化解和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要，應(yīng)該早日提上議題。在法律的規(guī)制下實(shí)現(xiàn)財(cái)政狀況和秩序的好轉(zhuǎn)。
「參考資料」
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盧瑩
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