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論預(yù)算聽證制度
「摘要」本文介紹了國外的預(yù)算聽證制度，選取了焦作和重慶兩個市率先在國內(nèi)進行的預(yù)算聽證案例，實施預(yù)算聽證制度的意義作用，需要完善的問題：主要是修訂預(yù)算法，規(guī)范聽證程序，逐步擴大聽證內(nèi)容和范圍。
「關(guān)鍵詞」預(yù)算；聽證；制度「正文」
一、國外的預(yù)算聽證制度
財政預(yù)算是管理國家和社會事務(wù)的重要經(jīng)濟手段，是調(diào)控社會經(jīng)濟資源分配的主要杠桿。在國外，納稅人特別關(guān)心各級政府的財政預(yù)算編制情況，因為那是政府在花“納稅人”自己的血汗錢，預(yù)算多少，如何使用，都關(guān)乎每個人的切身利益。
實行聽證是重要的公開形式。聽證制度最初源于英美法中的自然公正原則。其基本含義有兩個：一是任何人不應(yīng)成為自己案件的法官；二是任何人在受到懲罰或其他不利處分前，應(yīng)為之提供公正的申辯機會，其目的是保證司法公正。后來，這一原則推廣應(yīng)到行政領(lǐng)域，形成了行政聽證制度。
聽證制度最初源于英美法中的自然公正原則。其基本含義有兩個：一是任何人不應(yīng)成為自己案件的法官；二是任何人在受到懲罰或其他不利處分前，應(yīng)為之提供公正的申辯機會，其目的是保證司法公正。后來，這一原則推廣應(yīng)到行政領(lǐng)域，形成了行政聽證制度。
在國外，實行的是行政預(yù)算聽證會。通常，機構(gòu)將其預(yù)算提交給審查機關(guān)，由其詳細(xì)對申請進行分析。審核機關(guān)，例如部門預(yù)算辦公室，便著手尋找更多的信息。這一步往往通過要求部門就特別需求作正式書面回答來解決，有時也采用非正式的形式。審查者——預(yù)算檢查員——準(zhǔn)備一份對材料的分析并為聽證會準(zhǔn)備背景材料。不一定非要召開聽證會，但它們能夠使預(yù)算官員和行政部門更好地理解機構(gòu)申請和支持申請的理由。各機構(gòu)也要為聽證會作準(zhǔn)備。準(zhǔn)備的深度各不相同，但認(rèn)真準(zhǔn)備對機構(gòu)而言是明智的�？梢怨烙媽彶檎邔⑻岢龅膯栴}，并在機構(gòu)的陳述中進行研究和答復(fù)�？梢詼�(zhǔn)備一份關(guān)于行動和策略的計劃。
聽證會本身是半正式的，很少記錄證詞。主管部門的首腦應(yīng)主持會議，提出問題并了解預(yù)算申請。主要的預(yù)算官員參加表現(xiàn)得相當(dāng)活躍。為了有助于整個過程，為行政首腦準(zhǔn)備一些問題。機構(gòu)提交一份聲明和相應(yīng)的問題，或者審查完全通過提問和問題來進行。若不考慮采用的類型，機構(gòu)應(yīng)解釋其項目，特別是任何項目變動。提問者應(yīng)對模糊觀點以及潛在的政治或管理問題進行詳細(xì)探究。聽證會的目的僅是為了獲取信息，利用這類討論會作出暫時性或最終決策是不恰當(dāng)?shù)�，因為決策必須進行更多的思考。
美國的法律《國會的預(yù)算與財政管理》對聽證會和有關(guān)的報告作了具體規(guī)定：在為各個財政年度提出預(yù)算共同議案時，參眾兩院的預(yù)算委員會應(yīng)當(dāng)舉行聽證會，并應(yīng)聽取國會議員、以及聯(lián)邦政府部門和機構(gòu)、公眾人士和全國性組織的預(yù)算委員會認(rèn)為適當(dāng)?shù)拇淼淖C詞。美國聯(lián)邦政府，每年至少有四個預(yù)算聽證會。在正式開始聽證之前，一般要進行聽證會排演或模擬是一項標(biāo)準(zhǔn)操作。部門管理者承擔(dān)著諸如撥款委員會主席這樣的關(guān)鍵審查者的職責(zé)。在聽證會開始之前，已對棘手的問題進行了預(yù)計并作了相應(yīng)解答。模擬聽證會能揭示缺乏說服力的理由，有處理問題時建立部門間的有效合作，并了解審查者觀點。模擬聽證會政治家助于預(yù)算官員決定在傳統(tǒng)的公開聲明中應(yīng)討論和強調(diào)什么主題。
準(zhǔn)備預(yù)算聽證會的關(guān)鍵是充分的調(diào)查研究，以避免或使聽證會上的意外情況減至最小。一個意外常使管理者看上去無知，并會使他們在回答其余問題時也顯得很糟糕。對以往聽證會和陳述的詳細(xì)研究往往能顯示出審查者認(rèn)為是重要的方面。此外，在設(shè)想很難回答的問題時，對項目本身以及對項目的反應(yīng)的審查是必不可少的。通常，預(yù)算官員和其他人（比如中心預(yù)算辦公室中的人）的密切關(guān)系，能夠成為智慧的重要來源。
關(guān)于聽證會的簡明書籍是有幫助的。一般而言，它們僅包括預(yù)計到的很難作答的問題或標(biāo)準(zhǔn)問題以及答案。它們可能包括對每一審查者觀點的簡要討論，但這些信息常常是一般性的知識。這些描述還可能產(chǎn)生誤導(dǎo)，引發(fā)不必要的困惑。
聽證會的問題有許多來源，包括審查者（比如一位參議員）、職員、顧客、甚至部門本身。問題有時完全根據(jù)部門提供的問題清單來設(shè)置。有時設(shè)置的問題是非常困難的，這樣部門便能夠以可能是最好的方式繼續(xù)記錄某一主題。機構(gòu)和OMB的聽證會很少設(shè)置問題，但當(dāng)友好的立法者想援助一個項目時，在國會聽證會上設(shè)置問題也司空見慣的。有時職員間關(guān)系相當(dāng)融洽，其效果與設(shè)置問題相似。
聽證會上的表現(xiàn)往往會在審查者心目中勾勒出該部門的領(lǐng)導(dǎo)狀況。聽證會是部門塑造自我形象和營造對自身良好感情的一個機會。領(lǐng)導(dǎo)者將被披上公共安全衛(wèi)士、科學(xué)家、政治家、環(huán)境保護者等外衣。在聽證會上的出色表現(xiàn)有利于避免對部門費時的和非善意的審查。
了解預(yù)算是在聽證會上留下好印象的最佳方法。了解有關(guān)知識必不可少，而知識又往往伴隨著好的有組織的表現(xiàn)。通常，為接下去更深入的問題提供機會的簡短的回答和恰如其分的表現(xiàn)最為有效。關(guān)注使人感到重要的主題沒有被忽視。管理者不了解某一細(xì)節(jié)是可以原諒的，此類數(shù)據(jù)在聽證會后常常被補充進記錄。但對管理者來說，不知道如何回答有關(guān)管理方向的問題，卻是不可原諒的。問題——甚至在細(xì)節(jié)上——常能被預(yù)計和回答或在聽證時被傳達(dá)。這一活動能給人留下深刻印象，并能建立信心。
聽證會是一項有某些禁忌的游戲。部門官員意識到他們有兩個管理者——立法部門和行政部門，但部門官員不能對行政首腦的預(yù)算提出異議，盡管他們希望得到更多的支持。如果核心預(yù)算辦公室或機構(gòu)認(rèn)為該部門不遵守已建立的行政部門政策，那么部門領(lǐng)導(dǎo)或其他政治雇員便會被解雇。但在一些情況下，核心預(yù)算辦公室或機構(gòu)從政治策略的考慮出發(fā)可能并不希望部門違背立法部門的愿望，將預(yù)算提高到行政部門規(guī)定的水平之上。每種情況必須被單獨加以考慮。此外主管部門不應(yīng)當(dāng)同意向客戶的壓力讓步。主管部門應(yīng)當(dāng)對的有的人負(fù)責(zé)；因此，向某一客戶讓步意味著偏袒。它也承認(rèn)施加壓力可能取得成功。與此相反，主管部門精心組織語言，表示他們希望聽取民眾的建議，并且會依照有價值的建議行事；主管部門的確接受好的建議，但只根據(jù)建議的內(nèi)在價值決策。由于這項禁忌，壓力沒有什么影響，不會被公開接受。
聽證會結(jié)束后，預(yù)算分析人員仔細(xì)地復(fù)核他們的記錄并重新考慮提案和其他材料。來自行政首腦的指導(dǎo)也被加以考慮。通常審查者會通過書面或電話形式詢問一
些附加問題。接下來部門預(yù)算辦公室著手準(zhǔn)備其最終的分析和建議。主管部門的首腦就預(yù)算作最后指示。指示的內(nèi)容取決于行政首腦的管理模式。有的人將整個責(zé)任交與預(yù)算辦公室，其他人仔細(xì)地審查申請。通常，行政管理面臨的時間壓力不允許其對申請作長時間的、詳細(xì)的審查。一套指示信息通常包括：1.機構(gòu)申請概要；2.預(yù)算辦公室的建議；3.行政首腦上一年度有關(guān)預(yù)算意見的概要；4.預(yù)算辦公室的附加建議；5.初步預(yù)算（州和地方政府必須平衡）；6.政策問題概要。
二、焦作市實施的部門預(yù)算聽證
河南省焦作市財政局根據(jù)市政府提出的“公開透明理財、科學(xué)民主決策、規(guī)范預(yù)算管理、提高資金效益”的總體要求，將進一步深化和完善預(yù)算管理制度改革列為工作重點之一。經(jīng)過充分醞釀和準(zhǔn)備，2004年3月23日下午召開了首次部門預(yù)算聽證會，市水利局、衛(wèi)生局、司法局和焦作大學(xué)四家即將提交市十屆人大一次會議審議的部門預(yù)算舉行了局內(nèi)聽證和社會聽證，廣泛征求各方面意見，以提高預(yù)算編制的規(guī)范性和科學(xué)性。
1.會議組織情況。會前焦作市財政局專門就舉行聽證會的有關(guān)事項進行了認(rèn)真研究，由于時間較為倉促，與規(guī)范的聽證會程序相比，本次預(yù)算聽證會未能提前30天向社會公眾告知聽證會的內(nèi)容、時間、地點和程序，沒有聘請相關(guān)專家，沒有接受社會公眾的參加申請。參會人中僅限于財政局副科級以上干部、預(yù)算單位代表，各會計站站長和財政局從人大代表、政協(xié)委員、新聞單位、社區(qū)中聘請的10位社會財政監(jiān)督員，因此辦能稱為準(zhǔn)意義上的預(yù)算聽證會，是一次益嘗試
2.預(yù)算聽證情況。聽證會按照業(yè)務(wù)科室介紹、聽眾提問的程序進行，采取了投影儀顯示的現(xiàn)場互動形式，臺聽眾對四個部門的每一筆支出安排情況都一目了然，對有疑問的地方隨時提問，農(nóng)業(yè)科、社�？啤⑿姓ǹ�、教科文科的四位科長現(xiàn)場給予解答，對一些涉及四個部門具體業(yè)務(wù)的項目支出安排，由預(yù)算單位代表給予具體的補充說明。由于現(xiàn)場觀眾提問十分踴躍，并且涉及到一些深層次的問題，聽證會一直持續(xù)了四個多小時。
3.聽證會取得的成效。通過財政預(yù)算社會聽證，讓納稅人和老百姓知道了政府財政的錢是怎樣花的，準(zhǔn)備為老百姓辦哪些事情，增強了政府理財?shù)耐该鞫群凸帕�，讓納稅人有了知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，體現(xiàn)了政府為民理財、科學(xué)民主、公開透明、權(quán)力制衡、主動接受監(jiān)督的親民為民形象。但由于此項工作剛剛開始，各方面阻力也比較大。加上目前預(yù)算管理體制的先天性欠缺，財政局內(nèi)部也僅僅是各個支出科室與預(yù)算科的相互討價還價，導(dǎo)致預(yù)算編制的透明度不高，定額、標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)性問題也不盡完善，暴露出部門預(yù)算編制存在一些亟待規(guī)范的地方，歸納起來主要有幾個方面：一是預(yù)算內(nèi)外資金安排標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，綜合預(yù)算落實不到位。財政預(yù)算內(nèi)資金基本上都能安排到項目，相對較為規(guī)范。但預(yù)算外收入安排一粗二寬，缺乏成本核算和定額標(biāo)準(zhǔn)，寬打窄用的問題比較突出。如焦作大學(xué)預(yù)算外收入3300多萬元基本沒有落實到項目，結(jié)防所200多萬元預(yù)算外收入成本支出失真等，資金安排的科學(xué)性無法考察，反映出財政對預(yù)算外郊外的管理相對落后。二是預(yù)算安排的依據(jù)有待規(guī)范。主要是財政資金的供給范圍不清導(dǎo)致一些項目安排不能叫人信服，如醫(yī)院的定額補助和貸款貼息問題是個熱點，許多聽眾提出財政對醫(yī)院補助不能適應(yīng)公共財政的基本要求，建議能否將補助與項目結(jié)合起來，按照醫(yī)院所提供的公共衛(wèi)生服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量安排相應(yīng)支出實行零基預(yù)算，不搞一刀切，同時也體現(xiàn)出財政支出與群眾受益間的對應(yīng)關(guān)系。三是預(yù)算編制的一些基礎(chǔ)性工作仍有待加強。如基本支出預(yù)算不管是人員經(jīng)費還是公用經(jīng)費都有定額，但項目預(yù)算缺乏合理的定價機制，且經(jīng)費與專項資金界限不清，實際工作中單位有虛報項目支出用作公用經(jīng)費的對策，財政資金的使用效益不高與此有很大關(guān)系。四是財政內(nèi)部各個業(yè)務(wù)科室在編制預(yù)算時存在水平和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，表現(xiàn)在預(yù)算編制質(zhì)量差別較大，同類支出在不同單位間執(zhí)行不同標(biāo)準(zhǔn)，如會議費支出、車輛燃修費、臨時工工資等。五是預(yù)算編制缺乏績效評價前提，預(yù)算單位在項目申報時追求預(yù)算最大化目標(biāo)，往往是寬打窄用，最終表現(xiàn)為年終結(jié)余，但這并沒有與單位申報下年度預(yù)算結(jié)合起來，結(jié)果是預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行結(jié)果相脫節(jié)，最終導(dǎo)致財政資金的浪費。
三、重慶市財政局的預(yù)算追加實施聽證
預(yù)算追加聽證是指在年度部門預(yù)算執(zhí)行中，有關(guān)部門或部門提出追加支出申請后，經(jīng)財政部門聯(lián)系處室初審并提出聽證提議，由聽證評議小組對預(yù)算追加項目進行審議、確定的過程。過去，單位或部門提出申請后，主要由聯(lián)系該單位的處室審核意見，并按程序?qū)徟�。這種方式在操作上缺乏公開和透明，決策上缺乏公開和透明，決策上缺乏民主和科學(xué)，容易產(chǎn)生分配上的不平衡。市財政局在進行了大量調(diào)查研究和可行性論證的基礎(chǔ)上，2003年上半年，制定了《重慶市財政局預(yù)算追架聽證會暫行制度》，用于規(guī)范追加預(yù)算指標(biāo)的審議和確定程序，建立了從聽證準(zhǔn)備（單位申請、處室初審、建檔入庫、提請審議、列入議程）到聽證審議（聽取意見、研究討論、初步確定）、聽證確立（呈報局長辦公會）和指標(biāo)公示、追加預(yù)算等一整套程序。即：市級預(yù)算單位提出預(yù)算追加的申請后，由市財政局聯(lián)系該單位的處室進行調(diào)查研究并提出聽證提議，然后召開聽證會，由局主要領(lǐng)導(dǎo)主持，辦公室、條法處、監(jiān)督處、監(jiān)察室等不管資金或不聯(lián)系預(yù)算單位的處室人員組成評議小組，聽取處室匯報項目情況、資金需求和申請理由，由聽證評議小組集體研究決定是否給予追加，然后報局長辦公會審定。
預(yù)算追加聽證制度從2003年7月25日正式啟動，第一次聽證會議對市檢察院申請辦案經(jīng)費等四個項目進行了聽證。2003年11月27日，第二次預(yù)算追加聽證會議對市級機關(guān)綜合樓辦公家具購置等四個項目進行了聽證。兩次聽證會均取得成功。一起追加預(yù)算項目因?qū)嵤├碛刹怀浞�、條件不成熟未獲通過，其他項目預(yù)算單位共申請追加預(yù)算5230萬元，聽證后確定為3900萬元，核減25.4%.同時，按照輕重緩急的原則，對原申請使用方向、結(jié)構(gòu)等進行了調(diào)整。
（一）、聽證程序
具體分為聽證準(zhǔn)備（處室初審、建檔入庫、提請審議、列入議程、召開會議），聽證會議（聽取意見、研究討論、初步確定），聽證確立（呈報局長辦公會），指標(biāo)公示，追加預(yù)算等程序。
1、聽證準(zhǔn)備包括：（1）。處室初審。由支出處室審核有關(guān)市級部門的追加預(yù)算申請，提出初步處理意見，確定項目是否確立。（2）。建檔入庫。按照局專項資金管理有關(guān)辦法，對已確立的項目進行梳理、排序后，輸入局專項項目庫。（3）。提請審議。由相關(guān)支出處室整理項目內(nèi)容，并向評議組辦公室提出審議請求。（4）
。列入議程。評議組辦公室根據(jù)處室提交項目數(shù)量及項目輕重緩急，擬定會議議程，報局領(lǐng)導(dǎo)審定。（5）。召開會議。按照局領(lǐng)導(dǎo)的批示，由評議組辦公室確定會議時間，通知相關(guān)部門。
2、聽證會議。包括聽取意見、研究討論、初步確定等程序。（1）。聽取意見
由會議主持人宣讀聽取議程、介紹參會人員、告知責(zé)任義務(wù)、宣布會議開始。
提議者提供項目資料、陳述項目內(nèi)容、發(fā)表初步意見。（原則上控制在20分鐘內(nèi)完成）。
評議組成員詢問項目事由、可行依據(jù)及經(jīng)費需求。（2）。研究討論。評議組成員闡述個人觀點、進行會議討論。（3）。初步確定。由會議主持人宣布提議者退場、綜合各位意見、進行評議表決，宣讀會議結(jié)果。
3、聽取確立。由評議組辦公室整理會議內(nèi)容，形成會議紀(jì)要，呈報局長辦公會審定。如需動支預(yù)備費，要擬文報市領(lǐng)導(dǎo)審批。
4、指標(biāo)公示和追加預(yù)算等程序。經(jīng)局長辦公會研究同意確立的項目預(yù)算指標(biāo)，要通過局網(wǎng)絡(luò)和會議紀(jì)要等多種方式予以公示。同時通知項目單位，辦理預(yù)算指標(biāo)下達(dá)相關(guān)手續(xù)。
（二）、復(fù)議程序
具體分為提出復(fù)審申請、申述復(fù)議理由、研究復(fù)議內(nèi)容、回復(fù)復(fù)議處室。采取會議集中研究或分別征求意見等方式進行。
聽證結(jié)果公示過程中，聽證提議者如有異議，應(yīng)在公示后3個工作日前向評議組辦公室提出復(fù)議申請，由聽證秘書聽取復(fù)議理由申述，整理申述內(nèi)容，向局領(lǐng)導(dǎo)及評議組成員處室通報有關(guān)情況或召開復(fù)議會商會議，形成復(fù)審決定，并及時將復(fù)審決定通知復(fù)議申請人。
1.聽證過程中，提議者有過激行為致使聽證無法進行的，聽證主持人有權(quán)宣布聽證中止；
2、聽證全部活動，應(yīng)當(dāng)由聽證秘書整理形成聽證筆錄，經(jīng)聽證主持人審閱，并由聽證主持人、聽證評議組成員和聽證秘書簽名后，呈報局長辦公會審議。
3、聽證結(jié)束后，聽證秘書應(yīng)當(dāng)依據(jù)聽證情況及筆錄，寫出聽證紀(jì)要，連同聽證筆錄報局長辦公會審議。聽證紀(jì)要應(yīng)當(dāng)載明下列事項：聽證的時間、地點、議題、主持人、秘書和其他參加人；提議項目內(nèi)容及其可行性、初步意見、經(jīng)費額度，以及評議主要分歧和聽證主持人的意見和建議。
4、聽證會議內(nèi)容、聽證筆錄、聽證紀(jì)要在未經(jīng)局長辦公會研究及公示前均為機密資料，所有涉及人員要嚴(yán)格保密，不得泄露。
5、聽證主持人、評議組人員、聽證秘書應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)行使其權(quán)利，如有違反法律法規(guī)的行為，將取消其作為相應(yīng)資格，并按有關(guān)法律法規(guī)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
四、預(yù)算聽證的意義作用和需要改進的意見
舉行預(yù)算聽證將對提高預(yù)算管理水平有十分重要的作用，對政府財政接受社會監(jiān)督，實踐執(zhí)政為民和政治民主也將產(chǎn)生重大推動。公開透明本身就是一種進步，把聽證制度引入預(yù)算管理中是財政管理制度的創(chuàng)新，也是深化財政支出改革、強化財政管理的一項重要舉措，具有十分重要的意義。
1、實行預(yù)算追加聽證制度是加強財政管理、規(guī)范財政資金分配的有效途徑。作為財政支出改革的一種形式，預(yù)算追加聽證制度首先規(guī)范的是財政自身的行為，有利于促進財政部門不斷加強自身建設(shè)，促進財政支出管理的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。
2、實行預(yù)算追加聽證制度是提高財政資金分配公開、透明的主要形式。預(yù)算追加聽證制度的建立，使財政資金分配在“陽光”下進行作業(yè)，對于杜絕“人情”預(yù)算、“個人”預(yù)算，防止資金分配中的暗箱操作和不正之風(fēng)，從源頭上防治腐敗具有重要作用。
3、實行預(yù)算追加聽證制度是提高財政資金使用有效性的重要保證。實行預(yù)算追加聽證，旨在通過規(guī)范的審核制度，嚴(yán)格的審核程序，從可行性、有效性等多方面加強對預(yù)算追加項目的審核，切實保證財政資金分配科學(xué)合理，提高財政資金使用的經(jīng)濟效益和社會效益。
4、實行預(yù)算追加聽證制度是財政部門科學(xué)理財、民主決策和依法行政的具體體現(xiàn)。實行預(yù)算追加聽證制度，引入了民主、科學(xué)的決策機制，免了一家之言，合理地確定預(yù)算額度，是財政部門實踐“三個代表”，對納稅人、對廣大人民群眾高度負(fù)責(zé)精神的具體體現(xiàn)。
從兩個地方開始的預(yù)算聽證的情況看，我國的預(yù)算聽證還處于初始階段，主要是內(nèi)部和少數(shù)部門的聽證活動，內(nèi)容和范圍較少，公開性不夠，因此作用甚微，但畢竟邁開了步子。為了進一步做好預(yù)算聽證工作，需要完善以下方面的內(nèi)容：
一是完善預(yù)算法。在修訂預(yù)算法時增加關(guān)于預(yù)算聽證的內(nèi)容。根據(jù)法律，再制定《財政部門預(yù)算聽證實施辦法》，推動預(yù)算聽證制度的全面實施。應(yīng)當(dāng)逐步將預(yù)算聽征的內(nèi)容和范圍擴大到整個預(yù)算。
二是擴大預(yù)算聽證的公開形式，逐步將預(yù)算聽證由內(nèi)容聽證、部門聽證擴大到報紙、電臺、電視等公開媒體的聽證。
三是建立專門的預(yù)算聽證機構(gòu)，可以由財政機關(guān)預(yù)算、法規(guī)和辦公室負(fù)責(zé)這項工作。
「參考資料」
1、《中國財經(jīng)信息資料》2004年第11期黃春平《向社會公開財政預(yù)算聽證》2、《法制日報》2004年4月1日3、《美國公共預(yù)算》托馬斯D林奇著《中國財政經(jīng)濟出版社2002年1月第1版》。
4、《世界著名法典選編憲法卷》主編蕭榕 中國法律出版社1997年6月第1版
傅光明
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